Discorso del Presidente del Consiglio, Prof. Draghi, in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario 2021 della Corte dei conti

Signor Presidente della Repubblica,

Signor Presidente della Corte dei Conti,

Autorità,

È con grande piacere che rivolgo il saluto del Governo in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario dalla Corte dei Conti e dell’insediamento del suo Presidente.

Conforta sapere che competenza, coraggio e visione saranno qui esercitate in piena autonomia e indipendenza, come prescrive la nostra Costituzione.

“Il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo”, “quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato”, la partecipazione “al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria” sono i precetti costituzionali che alla Corte assegna la nostra legge fondamentale.

La Corte, in virtù del complesso delle sue funzioni giurisdizionali, si pone così quale organo di garanzia della legalità contabile e degli equilibri di bilancio dell’intera amministrazione pubblica, che sono presupposti indefettibili per la tutela dei diritti sociali della collettività.

In tale ambito il suo indiscusso ruolo di suprema Magistratura di controllo, con riferimento alle delicatissime questioni di natura giuridica ed economica, trova immediato riscontro anche in ambito internazionale.

Ho ripetuto più volte la parola “controllo” perché sono fermamente convinto dell’ufficio essenziale che la Corte svolge in tal senso nell’architettura della nostra cosa pubblica. Questo controllo deve essere efficiente e intransigente. Ma con la stessa fermezza considero fondamentale che tale controllo sia rapido perché le decisioni della Corte, quando intervengono lontane dagli atti sottoposti a controllo, pur se intransigenti, inevitabilmente perdono molta della loro efficacia. I tempi straordinari che viviamo lo richiedono.

L’emergenza epidemiologica e la connessa crisi economica mettono senz’altro a dura prova la richiesta di maggiore velocità e migliore trasparenza che i governati richiedono ai governanti in ogni luogo. In democrazia è più difficile rispondere a questa doppia domanda, eppure lo Stato è chiamato a farlo, pena la perdita di fiducia verso le istituzioni, che fiacca la fiducia nel futuro.

Evitare spese improduttive e far sì che l’amministrazione pubblica fosse di impulso nella promozione di investimenti pubblici e di sviluppo economico: sembrano obiettivi di oggi, ma erano le due direttrici del pensiero dei costruttori di questa Nazione, che portarono all’istituzione della Corte dei Conti e della Cassa Depositi e Prestiti.

Con una intuizione e determinazione visionaria si posero così, già a partire dalla metà dell’Ottocento, le premesse di uno Stato moderno e di un ordinamento della finanza pubblica fondato sulla distinzione tra chi ordina la spesa, chi la esegue e chi la controlla. Da allora, la Corte dei Conti è stata nella storia d’Italia un guardiano autorevole dei conti pubblici a garanzia di tutti i cittadini.

Oggi il ruolo della Corte diventa ancora più cruciale. Il Recovery and Resilience Facility riconosce al nostro Paese risorse importanti con una chiara linea di indirizzo: investire sul futuro. Sta a chi governa fare le scelte strategiche, sta a chi amministra eseguirle in maniera efficace ed efficiente e a chi controlla verificare che le risorse siano impiegate correttamente. Governo, Parlamento, Amministrazione Pubblica, Corte dei Conti e tutte le Istituzioni del nostro Paese devono essere coprotagonisti di un percorso di rinascita economica e sociale.

Ai livelli attuali non sono i tassi di interesse che determinano la sostenibilità del debito pubblico, ma è il tasso di crescita di un Paese. Con il Next Generation, l’Unione Europea ha preso una decisione, ispirata alla solidarietà, una decisione senza precedenti. Una decisione per noi importante sotto due aspetti.

Per la prima volta in tanti anni lo Stato si trova a poter fare investimenti significativi con il solo vincolo che siano fatti bene, cioè che aumentino la crescita del Paese e quindi contribuiscano anche alla sostenibilità del nostro debito pubblico.

Vi è un secondo motivo per cui è importante per noi che questi investimenti siano ben scelti e ben eseguiti. Mai nella storia dell’UE, i governi avevano tassato i loro cittadini per dare il provente di questa tassazione ai cittadini di altri Paesi dell’Unione. È avvenuto con i trasferimenti a fondo perduto stabiliti dal Next Generation. Si tratta di una straordinaria prova di fiducia reciproca che, se validata da scelte oneste ed efficaci, potrà un giorno sfociare nella creazione di un bilancio europeo comune da cui dovrebbero trarre maggior beneficio proprio i Paesi più fragili dell’Unione. Il controllo della Corte nel validare queste scelte diviene quindi parte del processo con cui noi parteciperemo al processo di costruzione di un’Europa più responsabile ma anche più solidale.

Due sono le parole chiave di questa relazione: fiducia e responsabilità. Fiducia tra istituzioni e persone che le compongono, responsabilità nei confronti dei cittadini.

È necessario sempre trovare un punto di equilibrio tra fiducia e responsabilità: una ricerca non semplice, ma necessaria. Occorre, infatti, evitare gli effetti paralizzanti di quella che viene chiamata la “fuga dalla firma”, ma anche regimi di irresponsabilità a fronte degli illeciti più gravi per l’erario.

Tenendo conto peraltro che, negli ultimi anni, il quadro legislativo che disciplina l’azione dei funzionari pubblici si è “arricchito” di norme complesse, incomplete e contraddittorie e di ulteriori responsabilità anche penali.

Tutto ciò ha finito per scaricare sui funzionari pubblici responsabilità sproporzionate che sono la risultante di colpe e difetti a monte e di carattere ordinamentale; con pesanti ripercussioni concrete, che hanno talvolta pregiudicato l’efficacia dei procedimenti di affidamento e realizzazione di opere pubbliche e investimenti privati, molti dei quali di rilevanza strategica.

Alcuni interventi normativi adottati la scorsa estate hanno affrontato, in maniera però temporanea, queste criticità. Ora bisogna andare oltre le schermaglie normative, verificando gli effetti delle nuove disposizioni, ma soprattutto lavorando per costruire un solido rapporto di collaborazione tra pubblici funzionari e Corte dei Conti.

È mia profonda convinzione che le contrapposizioni tra istituzioni siano un gioco a somma negativa, mentre la collaborazione produce effetti moltiplicatori. È a questo principio di leale e costruttiva collaborazione che penso vada improntata la relazione tra chi agisce e chi controlla: questo principio deve guidare tutti i servitori dello Stato, controllati e controllori.

Per questa ragione bisogna dare maggiore impulso ai processi che, pur nell’ambito dell’indipendenza che la Corte deve preservare nelle sue tradizionali funzioni di controllo e giurisdizionali, valorizzino il suo ruolo di supporto consulenziale rispetto alle Amministrazioni. Così come sempre più importante dovrà diventare l’attività di indagine di carattere generale.

Allo stesso modo bisogna agire sul versante del rafforzamento della qualità dell’azione amministrativa, a partire dalle competenze delle persone. È un diritto innegabile dei cittadini e le imprese di ricevere servizi puntuali, efficienti e di qualità. È un dovere delle Pubbliche Amministrazioni attrezzarsi perché ciò avvenga.

Il nostro impegno sarà quello di rafforzare la capacità amministrativa anche attraverso un’azione volta a selezionare le migliori competenze, a formare e riqualificare le persone, per realizzare un’amministrazione all’altezza dei compiti che il momento straordinario chiede a tutti noi.

Signor Presidente della Repubblica,

Signor Presidente della Corte dei Conti,

Autorità,

È con grande piacere che rivolgo il saluto del Governo in occasione dell’inaugurazione dell’anno giudiziario dalla Corte dei Conti e dell’insediamento del suo Presidente.

Conforta sapere che competenza, coraggio e visione saranno qui esercitate in piena autonomia e indipendenza, come prescrive la nostra Costituzione.

“Il controllo preventivo di legittimità sugli atti del Governo”, “quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato”, la partecipazione “al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria” sono i precetti costituzionali che alla Corte assegna la nostra legge fondamentale.

La Corte, in virtù del complesso delle sue funzioni giurisdizionali, si pone così quale organo di garanzia della legalità contabile e degli equilibri di bilancio dell’intera amministrazione pubblica, che sono presupposti indefettibili per la tutela dei diritti sociali della collettività.

In tale ambito il suo indiscusso ruolo di suprema Magistratura di controllo, con riferimento alle delicatissime questioni di natura giuridica ed economica, trova immediato riscontro anche in ambito internazionale.

Ho ripetuto più volte la parola “controllo” perché sono fermamente convinto dell’ufficio essenziale che la Corte svolge in tal senso nell’architettura della nostra cosa pubblica. Questo controllo deve essere efficiente e intransigente. Ma con la stessa fermezza considero fondamentale che tale controllo sia rapido perché le decisioni della Corte, quando intervengono lontane dagli atti sottoposti a controllo, pur se intransigenti, inevitabilmente perdono molta della loro efficacia. I tempi straordinari che viviamo lo richiedono.

L’emergenza epidemiologica e la connessa crisi economica mettono senz’altro a dura prova la richiesta di maggiore velocità e migliore trasparenza che i governati richiedono ai governanti in ogni luogo. In democrazia è più difficile rispondere a questa doppia domanda, eppure lo Stato è chiamato a farlo, pena la perdita di fiducia verso le istituzioni, che fiacca la fiducia nel futuro.

Evitare spese improduttive e far sì che l’amministrazione pubblica fosse di impulso nella promozione di investimenti pubblici e di sviluppo economico: sembrano obiettivi di oggi, ma erano le due direttrici del pensiero dei costruttori di questa Nazione, che portarono all’istituzione della Corte dei Conti e della Cassa Depositi e Prestiti.

Con una intuizione e determinazione visionaria si posero così, già a partire dalla metà dell’Ottocento, le premesse di uno Stato moderno e di un ordinamento della finanza pubblica fondato sulla distinzione tra chi ordina la spesa, chi la esegue e chi la controlla. Da allora, la Corte dei Conti è stata nella storia d’Italia un guardiano autorevole dei conti pubblici a garanzia di tutti i cittadini.

Oggi il ruolo della Corte diventa ancora più cruciale. Il Recovery and Resilience Facility riconosce al nostro Paese risorse importanti con una chiara linea di indirizzo: investire sul futuro. Sta a chi governa fare le scelte strategiche, sta a chi amministra eseguirle in maniera efficace ed efficiente e a chi controlla verificare che le risorse siano impiegate correttamente. Governo, Parlamento, Amministrazione Pubblica, Corte dei Conti e tutte le Istituzioni del nostro Paese devono essere coprotagonisti di un percorso di rinascita economica e sociale.

Ai livelli attuali non sono i tassi di interesse che determinano la sostenibilità del debito pubblico, ma è il tasso di crescita di un Paese. Con il Next Generation, l’Unione Europea ha preso una decisione, ispirata alla solidarietà, una decisione senza precedenti. Una decisione per noi importante sotto due aspetti.

Per la prima volta in tanti anni lo Stato si trova a poter fare investimenti significativi con il solo vincolo che siano fatti bene, cioè che aumentino la crescita del Paese e quindi contribuiscano anche alla sostenibilità del nostro debito pubblico.

Vi è un secondo motivo per cui è importante per noi che questi investimenti siano ben scelti e ben eseguiti. Mai nella storia dell’UE, i governi avevano tassato i loro cittadini per dare il provente di questa tassazione ai cittadini di altri Paesi dell’Unione. È avvenuto con i trasferimenti a fondo perduto stabiliti dal Next Generation. Si tratta di una straordinaria prova di fiducia reciproca che, se validata da scelte oneste ed efficaci, potrà un giorno sfociare nella creazione di un bilancio europeo comune da cui dovrebbero trarre maggior beneficio proprio i Paesi più fragili dell’Unione. Il controllo della Corte nel validare queste scelte diviene quindi parte del processo con cui noi parteciperemo al processo di costruzione di un’Europa più responsabile ma anche più solidale.

Due sono le parole chiave di questa relazione: fiducia e responsabilità. Fiducia tra istituzioni e persone che le compongono, responsabilità nei confronti dei cittadini.

È necessario sempre trovare un punto di equilibrio tra fiducia e responsabilità: una ricerca non semplice, ma necessaria. Occorre, infatti, evitare gli effetti paralizzanti di quella che viene chiamata la “fuga dalla firma”, ma anche regimi di irresponsabilità a fronte degli illeciti più gravi per l’erario.

Tenendo conto peraltro che, negli ultimi anni, il quadro legislativo che disciplina l’azione dei funzionari pubblici si è “arricchito” di norme complesse, incomplete e contraddittorie e di ulteriori responsabilità anche penali.

Tutto ciò ha finito per scaricare sui funzionari pubblici responsabilità sproporzionate che sono la risultante di colpe e difetti a monte e di carattere ordinamentale; con pesanti ripercussioni concrete, che hanno talvolta pregiudicato l’efficacia dei procedimenti di affidamento e realizzazione di opere pubbliche e investimenti privati, molti dei quali di rilevanza strategica.
Alcuni interventi normativi adottati la scorsa estate hanno affrontato, in maniera però temporanea, queste criticità. Ora bisogna andare oltre le schermaglie normative, verificando gli effetti delle nuove disposizioni, ma soprattutto lavorando per costruire un solido rapporto di collaborazione tra pubblici funzionari e Corte dei Conti.

È mia profonda convinzione che le contrapposizioni tra istituzioni siano un gioco a somma negativa, mentre la collaborazione produce effetti moltiplicatori. È a questo principio di leale e costruttiva collaborazione che penso vada improntata la relazione tra chi agisce e chi controlla: questo principio deve guidare tutti i servitori dello Stato, controllati e controllori.

Per questa ragione bisogna dare maggiore impulso ai processi che, pur nell’ambito dell’indipendenza che la Corte deve preservare nelle sue tradizionali funzioni di controllo e giurisdizionali, valorizzino il suo ruolo di supporto consulenziale rispetto alle Amministrazioni. Così come sempre più importante dovrà diventare l’attività di indagine di carattere generale.

Allo stesso modo bisogna agire sul versante del rafforzamento della qualità dell’azione amministrativa, a partire dalle competenze delle persone. È un diritto innegabile dei cittadini e le imprese di ricevere servizi puntuali, efficienti e di qualità. È un dovere delle Pubbliche Amministrazioni attrezzarsi perché ciò avvenga.

Il nostro impegno sarà quello di rafforzare la capacità amministrativa anche attraverso un’azione volta a selezionare le migliori competenze, a formare e riqualificare le persone, per realizzare un’amministrazione all’altezza dei compiti che il momento straordinario chiede a tutti noi.

 

Importante sentenza della Corte dei conti in materia di danno all’immagine

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONE GIURISDIZIONALE

PER LA REGIONE EMILIA ROMAGNA

composta dai seguenti magistrati:

Tammaro MAIELLO                                                     Presidente

Antonio NENNA                                                     Consigliere

Andrea GIORDANO                                                    Referendario relatore

ha pronunziato la seguente

SENTENZA

nel giudizio di responsabilità iscritto al n. 44837 riassunto dal Procuratore Regionale presso la Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna della Corte dei conti nei confronti di OMISSIS, rappresentata e difesa dall’Avv. G. Accordino del Foro di Piacenza;

Visto l’atto di riassunzione ex art. 199, c. 3, c.g.c.;

Visti gli altri atti e documenti di causa;

Visto l’art. 85 d.l. 17 marzo 2020, n. 18, recante “Misure di potenziamento del Servizio sanitario nazionale e di sostegno economico per famiglie, lavoratori e imprese connesse all’emergenza epidemiologica da COVID-19”, convertito, con modificazioni, dalla l. 24 aprile 2020, n. 27, le cui finalità e disciplina procedimentale sono confermate dal d.l. 14 agosto 2020, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla l. 13 ottobre 2020, n. 126;

Visto il decreto del 4 novembre 2020 del Presidente di questa Sezione giurisdizionale che ha disposto che, fino alla cessazione degli effetti della dichiarazione dello stato di emergenza nazionale da COVID-19 (31 gennaio 2021), le udienze già fissate devono svolgersi da remoto, secondo le istruzioni fornite dal DGSIA della Corte dei conti con note del 17 aprile 2020 e n. 1541 del 7 maggio 2020, utilizzando l’applicativo Teams della Microsoft;

Udito nella pubblica udienza del 16.12.2020 il relatore Ref. Andrea Giordano, il Pubblico Ministero nella persona del V.P.G. Alberto Mingarelli e l’Avv. G. Accordino per la convenuta;

MOTIVAZIONE

  1. Con atto di citazione regolarmente notificato la Procura Contabile ha citato in giudizio OMISSIS, per sentirla condannare a pagare, a favore del Comune di Piacenza, la somma complessiva di €. 23.705,91 (danno all’immagine €. 23.689,92; danno patrimoniale €. 15,99), o quella diversa dal Collegio ritenuta di giustizia, per il risarcimento del danno dall’Amministrazione patito, oltre rivalutazione monetaria a decorrere dal momento dell’effettivo depauperamento e sino alla data di pubblicazione della sentenza e interessi legali su tale somma sino alla data dell’effettivo soddisfo, con condanna alla refusione delle spese processuali.
  2. Più segnatamente, l’azione della Procura si è fondata sulle risultanze delle indagini condotte dalla Polizia municipale e dalla Guardia di Finanza; indagini dalle quali sono emersi diffusi illeciti comportamenti da parte di numerosi dipendenti del Comune di Piacenza.
  3. In particolare, gli addebiti per cui oggi è controversia si sono basati sulla denuncia del 9.10.2017, con cui la Procura è venuta a conoscenza di condotte illecite, riconducibili al fenomeno dell’assenteismo fraudolento e ingiustificato dal luogo di lavoro pubblico, della convenuta OMISSIS e, segnatamente, dei seguenti tre episodi di uscita dall’ufficio durante l’orario di servizio, senza che l’allontanamento dall’attività lavorativa fosse registrato nei marcatori segnatempo:
  • mercoledì 9 novembre 2016: a timbratura effettuata (entrata ore 7.31 – uscita ore 13.31), dunque formalmente in servizio, si recava al mercato settimanale di Piazza Duomo aggirandosi tra i banchi di vendita ed effettuando l’acquisto di un capo di abbigliamento trattenendosi dalle ore 8.05 alle ore 8.30;
  • mercoledì 23 novembre 2016: a timbratura effettuata (entrata ore 7.31 – uscita ore 13.31), dunque formalmente in servizio, alle ore 7.55 usciva dalla sede comunale e si recava al mercato settimanale di Piazza Duomo aggirandosi tra i banchi di vendita, facendo rientro nella sede di lavoro alle ore 8.20 circa;
  • mercoledì 7 dicembre 2016: a timbratura effettuata (entrata ore 7.39 – uscita ore 13.31), dunque formalmente in servizio, alle ore 8.09 usciva dalla sede comunale e si recava al mercato settimanale di Piazza Duomo aggirandosi tra i banchi di vendita, ed effettuando acquisti, facendo rientro alla sede di lavoro alle ore 8.36.
  1. Come pure risulta dalla citazione introduttiva, a seguito dell’accertamento dei prefati fatti, con ordinanza di applicazione delle misure cautelari personali n. 3118/16 Reg. Gen. N.R. n. 886/17 R.G. G.I.P., il Tribunale di Piacenza ha applicato a OMISSIS la misura cautelare dell’obbligo di presentazione quotidiana al Comando di Guardia di Finanza di Piacenza dal lunedì al venerdì alle ore 7:00; l’Amministrazione comunale ha poi avviato il procedimento disciplinare, sospendendo la convenuta dal servizio con privazione della retribuzione, irrogando quindi, in data 3.10.2017, la sanzione del licenziamento senza preavviso, di cui all’art. 55- quater, c. 1, lett. a), e c. 1- bis, d.lgs. n. 165/2001.
  2. Secondo la ricostruzione attorea, la condotta dolosamente posta in essere da OMISSIS avrebbe integrato la fattispecie di falsa attestazione della presenza in servizio di cui all’art. 55- quater, c. 1, lett. a), d.lgs. n. 165/2001, avendo la dipendente consapevolmente lasciato il luogo di lavoro per finalità personali, trasgredendo all’obbligo di registrare alla macchina segnatempo gli ingressi e le uscite dall’ufficio.
  3. Sempre stando alla prospettazione di cui in citazione, i fatti avrebbero cagionato un danno erariale, distinguibile in due voci: quanto al danno patrimoniale, €. 15.99, pari al compenso indebitamente erogato per le prestazioni lavorative non effettuate, in consonanza con quanto disposto dall’art. 55- quinquieslgs. n. 165/2001; quanto al danno all’immagine pubblica, €. 23.689,92, alla luce di quanto pure previsto dall’art. 55- quinquies d.lgs. n. 165/2001, e considerate la vasta risonanza degli episodi di assenteismo e la molteplicità degli articoli di stampa, dedicati alle illecite condotte e ai successivi sviluppi.
  4. Si è costituita in giudizio OMISSIS, chiedendo sospendersi il giudizio ex 106 c.g.c. e, comunque, respingersi la domanda attorea, siccome inammissibile e infondata, e altresì sollevando eccezione di legittimità costituzionale della normativa invocata, per prospettata violazione dell’art. 3 Cost..
  5. Nel corso dell’udienza pubblica, le parti hanno insistito nelle rispettive conclusioni.
  6. Con sentenza n. 273/2018, il Collegio di prime cure ha accolto la domanda attorea, condannando OMISSIS al pagamento, a favore del Comune di Piacenza, della somma di €. 15.99, già rivalutata, e al pagamento degli interessi legali dal deposito della sentenza sino al soddisfo e dichiarando, quanto al danno all’immagine, la nullità dell’azione proposta, ai sensi dell’art. 51, c. 6, d.lgs. n. 174/2016.
  7. Avverso la pronuncia ha proposto appello la Procura, chiedendone la riforma, quanto al capo relativo alla dichiarata nullità.

Più segnatamente, il Procuratore regionale ha fatto valere la violazione dell’art. 55- quater, c. 3- quater, e dell’art. 55- quinquies del d.lgs. n. 165/2001, posto che la fattispecie contemplata dall’invocata normativa presenterebbe indiscutibili caratteri di autonomia rispetto a quella, più generale, prevista a suo tempo dall’art. 17, c. 30- ter, d.l. n. 78/2009, nonché la violazione dell’art. 1, c. 1- sexies, l. n. 20/1994 e dell’art. 51, c. 6 e 7, d.lgs. n. 174/2016, siccome il menzionato art. 51 non potrebbe essere dotato di un valore tale da superare l’applicazione di norme speciali come gli artt. 55- quater e 55-quinquies d.lgs. n. 165/2001.

L’appellante ha chiesto, per l’effetto, la riforma della sentenza di primo grado e la condanna di parte appellata al risarcimento del danno all’immagine, nella misura di €. 23.689,92, oltre rivalutazione monetaria e interessi legali dal deposito della pronuncia sino al soddisfo.

  1. Si è costituita in giudizio OMISSIS, chiedendo respingersi il gravame, non potendo, a proprio avviso, emettersi una condanna al risarcimento del danno all’immagine in difetto di una comprovata responsabilità penale.

In punto di quantificazione della posta risarcitoria, ha fatto rilevare la levità del fatto, riproponendo la questione di legittimità costituzionale dell’art. 55- quater, c. 3- quater, d.lgs. n. 165/2001, per asserito contrasto con il combinato disposto degli artt. 3 e 76 Cost..

  1. Con sentenza n. 146/2020, il Collegio di seconde cure ha accolto l’appello, riformando la sentenza di primo grado e rinviando la causa a questa Sezione per la definizione del merito con riguardo al danno all’immagine e alle spese di giudizio.

In particolare, secondo la Seconda Sezione giurisdizionale Centrale di appello, l’art. 55- quinquies integrerebbe una lex specialis rispetto all’art. 17, c. 30- ter, d.l. n. 78/2009, operando la risarcibilità del danno all’immagine in caso di assenteismo fraudolento indipendentemente da qualsiasi condizione non espressamente posta dal detto art. 55- quinquies.

Con particolare riguardo agli effetti della sentenza della Corte Costituzionale n. 61/2020, medio tempore intervenuta, il Collegio ha ritenuto che l’art. 55- quinquies, c. 2, d.lgs. n. 165/2001 sarebbe rimasto intatto, poiché il disposto già prevedeva, in forza del d.lgs. n. 150/2009, il risarcimento del danno all’immagine tout court e la Corte costituzionale non avrebbe potuto espungere l’55- quinquies inerendo la questione di costituzionalità alle sole modificazioni operate dal d.lgs. n. 116/2016 e ritenute esorbitanti il margine di discrezionalità consentito dalla legge delega n. 124/2015.

  1. Con l’atto di riassunzione che ha dato avvio all’odierno giudizio, la Procura attrice ha citato la parte convenuta, chiedendo di sentirla condannare al pagamento, in favore del Comune di Piacenza, della somma di €. 23.689,92 o comunque al pagamento di quella somma dovuta, anche secondo equità, oltre rivalutazione monetaria secondo gli indici ISTAT, interessi legali e spese di giudizio.

In particolare, la Procura ha osservato come il vizio di nullità rilevato in primo grado non abbia tratto fondamento dai vizi di incostituzionalità emersi successivamente con la sentenza n. 61/2020 della Corte costituzionale e sia stato ritenuto insussistente dalla Sezione d’Appello, con conseguente vincolo per il giudice della riassunzione.

In ogni caso, la pronuncia della Corte costituzionale avrebbe fatto rivivere l’art. 55- quinquies nella versione risultante dal d.lgs. n. 150/2009, così rendendo superflua l’esistenza di un previo giudicato penale di condanna.

Tutto ciò premesso, la Procura, richiamando la domanda formulata in via subordinata nell’originaria citazione, insisteva nel chiedere la condanna al risarcimento del danno all’immagine, da quantificarsi secondo parametri equitativi in un importo pari a dodici mensilità, per complessivi €. 21.689,92 (€. 1.974,16 x 12), salvo diverso avviso del Collegio giudicante.

  1. Si è costituita OMISSIS, chiedendo respingersi la domanda attorea.

Nel reiterare tutte le difese ed eccezioni formulate nei pregressi gradi, parte convenuta ha riproposto l’eccezione di nullità della incoata azione con riguardo al danno all’immagine, sul presupposto che le disposizioni di cui all’art. 1, c. 1- sexies, l. n. 20/1994 debbano essere coordinate con quelle di cui agli artt. 55- quater e quinquies d.lgs. n. 165/2001, con la conseguenza che il reato contro la p.a. debba essere accertato giusta sentenza penale passata in giudicato; condizione, quest’ultima, che non ricorrerebbe nel caso di specie, non essendo stata la OMISSIS rinviata a giudizio.

Quanto alla quantificazione del danno all’immagine, l’intervento della sentenza n. 61/2020 della Corte costituzionale impedirebbe la condanna della convenuta al pagamento della somma di €. 23.689,92, che non sarebbe stata suffragata da fondamento probatorio.

Secondo la prospettazione di parte, si dovrebbe applicare il criterio di cui all’art. 1, c. 1- sexies, l. n. 20/1994; in subordine, ove si adottassero gli ordinari criteri di quantificazione del danno all’immagine, dovrebbero considerarsi:

  • la lieve entità del fatto, che avrebbe cagionato un “danno economicamente irrilevante”;
  • il dato per cui, risultando gli orari di assenza contestati al di fuori dell’orario di apertura dell’ufficio al pubblico, gli utenti non avrebbero patito alcun effettivo disagio;
  • il fatto per cui la OMISSIS non sarebbe mai stata sottoposta a procedimento disciplinare in oltre quarantuno anni e si sarebbe assai raramente assentata dal servizio;
  • la qualifica di “addetto amministrativo” della convenuta, che, non avendo rivestito funzioni dirigenziali, non avrebbe amplificato, quanto a clamor, i fatti contestati;
  • l’ulteriore circostanza per cui la parte avrebbe usufruito, in costanza di servizio, di un orario di lavoro flessibile in ingresso e in uscita, con la conseguenza che la regolare timbratura del cartellino per le uscite in contestazione non avrebbe comportato svantaggio alcuno per la dipendente, che avrebbe sempre potuto recuperare il periodo lavorativo mancante;
  • il dato dell’avvenuta maturazione, da parte della convenuta, di un credito orario di ore 3.19, mai recuperato e quindi perduto.

La parte ha, infine, fatto rilevare la sproporzione delle somme richieste in sede di citazione in riassunzione rispetto ai criteri adottati dalla giurisprudenza evocata in comparsa.

  1. All’udienza del 16 dicembre 2020, le parti si sono riportate ai rispettivi atti, insistendo nelle conclusioni ivi rassegnate.
  2. La domanda attorea è fondata e meritevole di parziale accoglimento nei termini che qui si espongono.
    • Si deve, anzitutto, rigettare l’eccezione di nullità riproposta dalla convenuta in sede di riassunzione.

Secondo la OMISSIS, ricorrerebbe l’ipotesi di nullità di cui all’art. 51, c. 6, d.lgs. n. 174/2016, non constando a tutt’oggi una sentenza che irrevocabilmente condanni la parte in sede penale.

Ora, come si è anticipato nelle premesse, la tesi della nullità della citazione per difetto del previo giudicato penale di condanna era stata espressamente avallata dal Collegio di prime cure, che aveva ritenuto che, data la pendenza illo tempore del giudizio penale n. 3118/2016/R.G.N.R., la domanda di risarcimento del danno all’immagine non potesse avere fondamento per asserita violazione “delle norme sui presupposti di proponibilità dell’azione per danno all’immagine” (in questo senso, le pagg. 11-12 della sentenza n. 273/18 di questa Sezione).

Detta tesi non è stata, tuttavia, condivisa dalla II Sezione d’Appello, che ha, invece, espressamente ritenuto che la fattispecie di danno all’immagine di cui all’art. 55- quinquies d.lgs. n. 165/2001 presenti “indiscutibili caratteri di autonomia rispetto a quella generale prevista, sempre con riferimento alla risarcibilità del danno all’immagine, dall’art. 17, comma trentesimo ter, del decreto legge 1° luglio 2009, n. 78, conv. con legge 3 agosto 2009 n. 102” (pagg. 10-11 della pronuncia Sez. II App., n. 146/20), con conseguente necessità di accertare nel merito la sussistenza della responsabilità amministrativa correlata al danno all’immagine (cosa prevista dall’art. 199 c.g.c., che, ancor più dell’art. 353 c.p.c., preserva il principio del doppio grado di giurisdizione).

Così ha, infatti, statuito il Collegio di seconde cure: “La responsabilità amministrativa correlata al danno all’immagine sarebbe dovuta, in sostanza, essere accertata dal giudice di primo grado. Poiché questi ha, invece, accertato la carenza dei presupposti per l’esercizio dell’azione relativamente al danno all’immagine – cui è seguita una pronuncia assolutoria dall’osservanza del giudizio, stante l’avvenuta definizione del giudizio di primo grado alla stregua di una questione preliminare –, si impone la riforma della sentenza e la rimessione degli atti alla Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna, a norma dell’art. 199 c.g.c., per la prosecuzione del giudizio di merito, con la precisazione, correlata alla sopravvenienza della sentenza della Corte costituzionale 9 gennaio-10 aprile 2020, n. 61, che la responsabilità amministrativa dovrà essere accertata alla stregua delle norme sostanziali conseguenti all’assetto della materia dato dal legislatore con l’art. 69 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150” (pagg. 11-12 della pronuncia).

Coerentemente, nel dispositivo si legge: “la Corte dei conti […] riforma la sentenza della Sezione giurisdizionale per l’Emilia Romagna 10 dicembre 2018 n. 273 e rinvia la causa alla stessa Sezione per la definizione del merito con riguardo al danno all’immagine ed anche alle spese del giudizio” (pag. 12 della sentenza).

Tale essendo la statuizione del Collegio di secondo grado, questa Sezione è, quanto alla questione di nullità della citazione attorea in relazione ai presupposti di azionabilità del danno all’immagine, vincolata dal dictum di seconde cure, dovendo conseguentemente procedere alla valutazione nel merito della fattispecie.

Quanto alla quaestio, che pure riveste carattere preliminare, della incidenza della sentenza C. cost., n. 61/2020 sull’odierna controversia, si deve rilevare che la pronuncia ha riguardato l’art. 55- quater, c. 3- quater, limitatamente ai periodi secondo, terzo e quarto, ritenuti costituzionalmente illegittimi per eccesso di delega ex art. 76 Cost. rispetto ai principi e criteri direttivi della l. n. 124/2015 (attuata dal d.lgs. n. 116/2016); mentre oggetto dell’odierna lite è l’art. 55- quinquies, introdotto dal d.lgs. n. 150/2009, attuativo quest’ultimo della l. n. 15/2009, che all’art. 7 testualmente delegava il Governo a prevedere l’obbligo del risarcimento, non solo del danno patrimoniale, ma anche di quello all’immagine.

Le statuizioni della Corte costituzionale non hanno, dunque, inciso sulla complessiva architettura dell’art. 55- quinquies.

16.2. Pacifici essendo i fatti causativi del danno erariale, risultando agli atti tre episodi di assenteismo fraudolento rilevanti ex art. 55- quinquies (episodi ormai incontrovertibilmente accertati e, dunque, non più suscettibili di essere messi in discussione), si deve procedere alla stima del pregiudizio alla luce di quanto specificamente allegato e provato in seno al giudizio.

Se è innegabile la portata sanzionatoria dell’art. 55- quinquies (sulla quale portata, ad es., App. Sicilia, n. 119/2019: “[…] l’obbligo del risarcimento del danno all’immagine della P.A., correlato ad episodi di assenteismo fraudolento si configura come fattispecie peculiare appositamente tipizzata dal legislatore […] non v’è dubbio che i frequenti interventi normativi recentemente succedutisi appaiono improntati ad una crescente severità nel disciplinare le conseguenze dell’assenteismo fraudolento del dipendente pubblico dal posto di lavoro e che ciò costituisce chiara espressione sia della generale riprovazione che le condotte assenteistiche suscitano sempre di più nella collettività sociale sia del correlativo discredito che esse inevitabilmente arrecano alla P.A.”), è parimenti complesso emancipare il “danno d’immagine” cui fa riferimento l’art. 55- quinquies, c. 2, dall’onere della Procura di puntualmente allegare e provare l’entità della posta risarcitoria, in ossequio al principio di cui all’art. 2697 c.c., fatto proprio dall’art. 94 c.g.c. (Sez. Riun., n. 12/2011; sulla prova del danno all’immagine, ad es., Sez. I App., n. 428/2017, par. 8).

La verifica della correttezza del quantum non può che dipendere da un vaglio di proporzionalità in concreto, imposto dai canoni costituzionali (non da ultimo l’art. 3 Cost. rispetto al tertium comparationis dell’art. 1, c. 1- sexies, l. n. 20/1994) e dalla giurisprudenza sovranazionale.

Infatti, pur avendo i parametri di valutazione del danno all’immagine carattere ontologicamente equitativo (ad es., con riguardo alla fattispecie dell’assenteismo, Sez. Piemonte, n. 57/2017; Sez. Calabria, n. 265/2020), e pur potendosi la quantificazione fondare su prove anche presuntive o indiziarie (Sez. Riunite, n. 10/2003), l’ortodossia della determinazione del quantum è preservata se contenuta negli argini di una “doppia proporzionalità”, ossia a un tempo di:

  • una prima proporzionalità rispetto al fatto;
  • una seconda proporzionalità rispetto all’entità del danno patrimoniale.

Criterio siffatto è non solo implicito al dettato art. 1, c. 1- sexies, l. n. 20/1994 (non applicabile alla fattispecie ma, come si è detto, tertium comparationis rispetto all’art. 3 Cost.), che introduce una tecnica di quantificazione parametrata al dato patrimoniale (la “somma di denaro” o “il valore patrimoniale di altra utilità illecitamente percepita dal dipendente”), ma appare altresì conforme ai più recenti orientamenti pretori.

A rilevare è l’indirizzo della giurisprudenza della Suprema Corte sui cc.dd. danni punitivi, ormai ammessi nel nostro ordinamento – nonostante la precedente, contraria, tesi pretoria – purché conformi, non solo al principio di legalità (artt. 23 e 25 Cost.), ma anche al criterio di proporzionalità rispetto al fatto e all’entità dei danni compensativi (Cass., sez. un., 5 luglio 2017, n. 16601: “[…] il controllo delle Corti di appello [sia] è portato a verificare la proporzionalità tra risarcimento riparatorio-compensativo e risarcimento punitivo e tra quest’ultimo e la condotta censurata, per rendere riconoscibile la natura della sanzione/punizione”); a rilevare è, prima ancora, la giurisprudenza sovranazionale, che, pur ormai consentendo più risposte sanzionatorie in relazione a un medesimo fatto, richiede che la loro sommatoria sia conforme all’invocato principio di proporzionalità (ad es., Corte EDU, 15 novembre 2016, ric. nn. 24130/11 e 29758/11, A and B v. Norway, che richiede, tra l’altro, che la sanzione imposta all’esito di un procedimento sia tenuta presente nell’altro, in modo da non far gravare sull’interessato un onere eccessivo, e C. Giust., 20 marzo 2018, C-524/15 Menci, secondo cui le norme devono consentire di garantire che la severità del complesso delle sanzioni sia limitato a quanto strettamente necessario rispetto alla gravità del fatto; sulla verifica di proporzionalità in concreto, anche C. cost., 23 giugno 2020, n. 123, con specifico riferimento alla valutazione della giusta causa di cui all’art. 2106 c.c. del licenziamento ex art. 55- quater d.lgs. n. 165/2001).

E, nella nostra materia, la proporzionalità rispetto al fatto è assicurata dalla concreta verifica della gravità di quest’ultimo, del fenomenico atteggiarsi della condotta, della sua eventuale reiterazione nel tempo, della posizione ricoperta dalla parte convenuta (con riferimento all’importanza della sua funzione e alla delicatezza dei suoi compiti), del grado di diffusività e risonanza dell’episodio (il c.d. clamor fori, che, pur non condizionando l’an del pregiudizio, inevitabilmente incide sulla sua quantificazione; ad es., App. Sicilia, n. 119/2019; Sez. II App., n. 290/2020).

Al riscontro in concreto dei tradizionali criteri oggettivo (l’intrinseca idoneità del fatto ad arrecare un pregiudizio di tipo reputazionale al soggetto passivo per la gravità del comportamento illecito tenuto dal dipendente e l’entità del suo scostamento rispetto ai canoni ai quali egli avrebbe dovuto obbligatoriamente ispirarsi), soggettivo (il ruolo dell’agente nell’ambito della struttura amministrativa) e sociale (l’ampiezza della diffusione nell’ambiente sociale, anche per effetto del clamor fori e dell’eco giornalistica dell’accaduto; riscontro dei richiamati indicatori che è stato confermato, ad es., all’esito di C. cost., n. 61/2020, da Sez. Calabria, n. 265/2020, ove si afferma: “[…] si deve […] fare riferimento alla copiosa giurisprudenza di questa Corte […] la quale, al fine precipuo di evitare soluzioni arbitrarie, richiede che tale quantificazione si basi su di un’analisi in concreto delle singole fattispecie di comportamento illecito e si fondi su una serie di indicatori ragionevoli:

  1. a) di natura oggettiva, inerenti alla natura del fatto, alle modalità di perpetrazione dell’evento pregiudizievole, alla eventuale reiterazione dello stesso, all’entità dell’eventuale arricchimento;
  2. b) di natura soggettiva, legati al ruolo rivestito dal pubblico dipendente nell’ambito della Pubblica Amministrazione;
  3. c) di natura sociale, legati alla negativa impressione suscitata nell’opinione pubblica locale ed anche all’interno della stessa Amministrazione, all’eventuale clamor fori e alla diffusione ed amplificazione del fatto operata dai mass-media, la quale diffusione non integra, dunque, la lesione del bene tutelato, indicandone semplicemente la dimensione”) deve, poi, aggiungersi il secondo vaglio di proporzionalità, teso a evitare che il danno punitivo irragionevolmente sovrasti quello compensativo.

Ciò è, del resto, conforme alla stessa tradizione di common law, che, nell’ammettere i cc.dd. danni punitivi, ne correla l’entità a quelli compensativi, ostando a condanne eccessivamente afflittive (U.S. Supreme Court, State Farm Mutual Automobile Insurance Co. v. Campbell, 538 U.S. 408 (2003), che richiama la due process clause; sul divieto di liquidazioni di danni “grossly excessive”, anche U.S. Supreme Court, Philip Morris USA v. Williams, 549 U.S. 346 (2007)).

Ora, dalla citazione introduttiva, risulta che parte convenuta si sia allontanata dal luogo di lavoro nei giorni 9.11.2016, 23.11.2016 e 7.12.2016, a timbratura effettuata in entrata, per recarsi al mercato cittadino senza far risultare, mediante timbratura del badge, il periodo di assenza dal servizio (pag. 2 dell’atto di citazione); ai detti episodi la Procura ha fatto corrispondere, oltre a un danno patrimoniale di €. 15,99, un danno all’immagine di €. 23.705,91 (pag. 17 dell’atto di citazione), parametrato alla “vasta risonanza degli episodi di assenteismo” (con “conseguente discredito per l’Amministrazione”), “testimoniata dalla molteplicità di articoli di stampa dedicati alla scoperta delle illecite condotte e ai successivi sviluppi” (pag. 12 dell’atto di citazione).

Appare evidente la sproporzione dell’importo di €. 23.705,91, di cui alla citazione, sia rispetto al fatto, circoscritto a tre episodi di breve durata, avvenuti al di fuori dell’orario di apertura dell’ufficio al pubblico, sia rispetto al danno patrimoniale, corrispondente a €. 15,99.

La verifica in concreto degli elementi oggettivo, soggettivo e cronologico induce, infatti, a considerare dapprima l’entità della condotta, che ha comportato sessantasette minuti di ingiustificata assenza dal servizio, quindi la qualifica soggettiva della convenuta e la rilevanza mediatica dei fatti contestati (provata dall’accusa con riguardo all’intera vicenda verificatasi a Piacenza, e non anche in relazione agli specifici episodi di cui all’odierna controversia).

Il secondo vaglio di proporzionalità passa per la verifica della non irragionevole divaricazione della posta sanzionatoria rispetto al danno patrimoniale compensativo, corrispondente alla modica somma di €. 15,99.

Dal concorso dei due test di proporzionalità non può che discendere il carattere sproporzionato della somma di cui alla citazione in riassunzione, che deve essere equitativamente rideterminata ex art. 1226 c.c. in una misura non irragionevolmente eccessiva, anche considerato, in un’ottica imposta dalle Corti sovranazionali, il contestuale concorso del binario penale e di quello disciplinare, culminato con il licenziamento della dipendente (che, comportando il venir meno della retribuzione, si risolverebbe, a fronte di un danno all’immagine parametrato su dodici mensilità o su mensilità di consimile numero, in un irragionevole aggravio della parte).

È lo stesso principio di proporzionalità ad imporre, al contempo, di evitare che, ad una troppo significativa riduzione del quantum, si accompagni lo svilimento, non solo della ratio delle recenti novelle, ma anche di quel prestigio della p.a. – leso dal contegno della convenuta – che il ristoro mira a ripristinare (in questo senso, Sez. Trentino-Alto Adige, n. 48/2020, § 3.1: “[…] il Collegio non condivide neppure la tesi difensiva finalizzata a limitare l’importo del danno risarcibile in applicazione del criterio indicato dall’art. 1, c. 1- sexies, della legge n. 20/1994, in quanto tale disposizione prevede unicamente una presunzione iuris tantum in ordine alla quantificazione del danno subito dall’erario e dunque un criterio meramente indicativo per il Giudice […] Nel caso di specie si ritiene del tutto inadeguato l’importo pari al doppio del danno patrimoniale arrecato al datore di lavoro pubblico, trattandosi di somme irrisorie che non riflettono l’effettivo vulnus arrecato al prestigio e alla personalità dell’Amministrazione”).

La somma indicata dalla Procura (che peraltro si è rimessa, in subordine, alle valutazioni di questa Sezione) va, dunque, rideterminata in un importo che valorizzi:

  • da una parte, le prove dedotte dall’accusa (prove – ad es., doc. n. 4 di cui alla nota di deposito dell’attrice in primo grado – che inducono a differenziare il caso che ne occupa ad es. da quello di cui in Sez. Toscana, n. 75/2020, ove era del tutto mancata la produzione di articoli di stampa), a fronte delle deduzioni contrarie della parte convenuta;
  • dall’altra, l’intentio del legislatore (che verrebbe contraddetta dalla mera applicazione del parametro del duplum – così, Sez. Trentino-Alto Adige, n. 48/2020) di reprimere il fenomeno dell’assenteismo fraudolento dei dipendenti pubblici dal posto di lavoro, per come dimostrata dalle significative novelle che si sono succedute.

Ferma restando la non operatività del potere riduttivo dell’addebito ex art. 52, c. 2, del R.D. n. 1214/1934 (siccome incompatibile con il carattere doloso, in questa sede non più contestabile, delle condotte; ad es., Sez. II App., n. 469/2019), valutate le peculiarità dei fatti, insieme alla loro reiterazione nel tempo, alla loro diffusione mediatica (pur nel più ampio contesto dell’intera vicenda che ha interessato il Comune di Piacenza) e al contempo alla già significativa afflittività dell’irrogato licenziamento, la Sezione ritiene equa la condanna ex art. 1226 c.c. della parte convenuta al risarcimento del danno all’immagine nella misura di una congrua percentuale del quantum chiesto dalla Procura (in ossequio al principio della domanda che informa il processo contabile) complessivamente (rivalutazione monetaria inclusa) equivalente a €. 2.000,00, oltre interessi legali secondo gli indici ISTAT-FOI dal deposito della sentenza all’effettivo soddisfo.

  1. Le spese processuali, comprensive anche di quelle del giudizio di appello, seguono la soccombenza ai sensi dell’art. 31, c. 1, d.lgs. n. 174/2016 e sono poste a carico di OMISSIS nella misura liquidata in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dei conti, Sezione Giurisdizionale per la Regione Emilia-Romagna, definitivamente pronunciando,

accoglie parzialmente

la domanda attorea come da motivazione, e per l’effetto

condanna

OMISSIS al pagamento, in favore del Comune di Piacenza, dell’importo di €. 2.000,00, già comprensivi di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali secondo gli indici ISTAT-FOI dal deposito della sentenza all’effettivo soddisfo.

Condanna, altresì, la convenuta OMISSIS al pagamento delle spese processuali, comprensive di quelle del giudizio di appello, che liquida in € 468,67 (quattrocentosessantotto/67).

Manda alla Segreteria per i conseguenti adempimenti.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del 16.12.2020.

L’ESTENSORE                                                           IL PRESIDENTE

Andrea GIORDANO                                                     Tammaro MAIELLO

f.to digitalmente                                                  f.to digitalmente

Depositata in Segreteria il giorno 29 dicembre 2020

Il Direttore di Segreteria

Lucia Caldarelli

f.to digitalmente

Considerazioni “a caldo” del Prof. Massimo Luciani sulla sentenza n, 234/2020 della Corte costituzionale (nota inviata all’Associazione Magistrati ed Avvocati dello Stato a riposo)

Del Prof. Avv. Massimo Luciani

 

“In data odierna è stata depositata la sentenza n. 234 del 2020 della Corte costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 1, comma 261, della legge n. 145 del 2018 – relativo al “taglio” – nella parte in cui stabilisce la riduzione dei trattamenti pensionistici ivi indicati “per la durata di cinque anni”, anziché “per la durata di tre anni”.

Più specificamente, la Consulta ha ritenuto che la durata quinquennale del prelievo “non solo risulta esorbitante rispetto all’orizzonte triennale del bilancio di previsione, fissato dall’art. 21 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), ma costituisce anche un indice di irragionevolezza per sproporzione, poiché riguarda una misura che persegue le sue finalità proprio nell’arco del triennio”.

A tal proposito è stato ricordato che nell’ambito strettamente previdenziale si registra “la tendenza dell’ordinamento a non proiettare oltre il triennio valutazioni e determinazioni cui si addice uno spazio di osservazione più circoscritto, come testimonia l’evoluzione della disciplina del coefficiente di trasformazione del montante individuale dei contributi, di cui all’art. 1, comma 11, della legge n. 335 del 1995”.

La Consulta ha infine aggiunto che la durata quinquennale del contributo risulta eccessiva anche in considerazione del fatto che la riduzione delle pensioni di importo elevato è stata introdotta quale misura emendativa al disegno della legge di bilancio 2019 nell’ambito dell’interlocuzione del Governo italiano con la Commissione europea, sulla base di impatti finanziari stimati, appunto, per il solo triennio 2019-2021.

Con la sentenza in commento la Corte costituzionale ha dichiarato, invece,non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 260, della legge n. 145 del 2018, relativo al blocco temporaneo della perequazione.

A tal proposito, il Giudice delle leggi ha ritenuto, tra l’altro, che la predetta misura non avrebbe “l’effetto di paralizzare, o sospendere a tempo indeterminato, la rivalutazione dei trattamenti pensionistici, neanche di quelli di importo più elevato, risolvendosi viceversa in un mero raffreddamento della dinamica perequativa, attuato con indici graduali e proporzionati”. Tale misura, in ogni caso, sarebbe giustificata dalla finalità di concorso agli oneri di finanziamento della c.d. “quota 100”.

La sentenza in commento – benché piuttosto “indulgente” nei confronti del legislatore – ha però specificato, a proposito della reiterazione di misure a carico dei trattamenti pensionistici (che è il profilo maggiormente interessante de futuro) che ogni prelievo di solidarietà deve fondarsi “su ragioni in grado di giustificarlo” e che “il ripetersi delle misure” fa emergere “l’esistenza di una debolezza sistemica, difficilmente governabile per il tramite di interventi necessariamente temporanei,per di più operati soltanto sui redditi pensionistici, «ormai consolidati nel loro ammontare, collegati a prestazioni lavorative già rese da cittadini che hanno esaurito la loro vita lavorativa, rispetto ai quali non risulta più possibile neppure ridisegnare sul piano sinallagmatico il rapporto di lavoro» (sentenza n. 116 del 2013)”.

Da tali affermazioni si desume che la Corte costituzionale, con la sentenza in esame, non ha inteso avallare la pratica di reiterazione di contributi – foss’anche “solo” triennali – a carico dei trattamenti più elevati.

Dal passaggio riportato, anzi, sembra emergere la piena consapevolezza, da parte del Giudice delle leggi, dell’impossibilità di far fronte a una situazione di “debolezza sistemica” con interventi temporanei, peraltro gravanti esclusivamente sui redditi pensionistici (e non anche sui titolari di redditi diversi). Tanto, in prospettico accoglimento delle considerazioni svolte nelle difese scritte e in discussione orale sulla problematicità del mancato ricorso alla fiscalità generale.

La decisione, quindi, non legittima,pro futuro, decurtazioni a carico dei trattamenti pensionistici col solo vincolo della loro durata triennale.

Il passaggio segnalato, dunque, sembra poter allontanare le pur legittime preoccupazioni sorte – sul punto – a seguito della pubblicazione del Comunicato Stampa, che anticipava il contenuto della decisione.

(nota inviata dal Prof. Luciani all’Associazione Magistrati ed Avvocati dello Stato a riposo)

Danno erariale. La lezione dimenticata di Cavour

di Salvatore Sfrecola

 

Il decreto legge n. 76 del 16 luglio, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, il cosiddetto “decreto semplificazioni” ha previsto, al dichiarato intento di accelerare le spese di investimento, come ben sanno i nostri lettori, una nuova configurazione, in senso penalistico, del dolo quale elemento soggettivo della responsabilità per danno “erariale” e l’eliminazione della responsabilità amministrativa nel caso di atti e comportamenti commessi con “colpa grave”, che sopravvive esclusivamente per i comportamenti omissivi. Infatti, al Premier e al Presidente della Repubblica, che quel decreto ha emanato deve essere sembrata cosa buona e giusta escludere la responsabilità per colpa grave evidentemente ritenendo che questo fosse il modo migliore per semplificare i procedimenti amministrativi esorcizzando quel “timore della firma” che condizionerebbe molti funzionari nel momento in cui adottano un atto, soprattutto in materia contrattuale.

La norma è configurata come eccezionale ed a tempo, fino al 31 dicembre 2021, ma le motivazioni che la sorreggono, a leggere le premesse del provvedimento, sono riferite al particolare momento storico che il nostro Paese vive e nella prospettiva di un grande impegno di ricostruzione del contesto sociale ed economico del Paese. Esigenza che, è evidente, non si esaurisce il 31 dicembre 2021, ma è destinata a protrarsi nel tempo perché questo Paese ha urgente bisogno di imponenti investimenti in infrastrutture.

Ora non è dubbio che appare difficile considerare fondata la presunta preoccupazione d funzionari nei quali si deve ritenere accertata una adeguata preparazione professionale, non solo all’atto della assunzione ma anche successivamente nella progressione della carriera. Se una preoccupazione c’è nelle stanze del potere con riferimento ai tempi dell’azione amministrativa, a Palazzo Chigi siedono giuristi che hanno fatto buoni studi, dallo stesso presidente Conte, professore universitario di diritto civile, al Segretario Generale, Riccardo Chieppa, ed al Capo del Dipartimento degli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL), Ermanno De Francisco, entrambi Presidenti di Sezione del Consiglio di Stato, per cui sarebbe stato logico attendersi una diversa soluzione, più razionale ed elegante. Anche perché, se il “timore della firma” si può immaginare in chi, magari pressato dall’urgenza e dalle sollecitazioni della politica, deve assumere un rilevante impegno di spesa al termine di una complessa procedura, non si vede perché debba essere esente da responsabilità il guardiano di un museo il quale spolverando un importante soprammobile lo faccia cadere distruggendolo. O l’addetto alla conduzione di un’automobile il quale, in violazione del limite di velocità previsto nei centri abitati, sfrecciando non a 55 km ma ad oltre 100 km/h provochi un grave incidente con feriti e gravi danni all’erario. Sono entrambi esempi tratti dall’esperienza e dimostrano l’irragionevolezza di una disciplina generale per la quale è indifferente la funzione o la mansione svolta dal responsabile di un pregiudizio a carico della finanza e/o del patrimonio dello Stato o di un ente pubblico. Ad esempio il furto da un museo per inidonea organizzazione del servizio di vigilanza che non tenga conto della presenza del pubblico dei visitatori o degli studiosi, determina la perdita di un valore patrimoniale a volte molto rilevante. Lo sanno bene i Carabinieri dello speciale Comando che si occupa della tutela del patrimonio storico artistico alla ricerca di preziosi reperti sottratti a musei ed aree archeologiche.

Come accade per molte cose della nostra vita politica e amministrativa, anche in materia di danno pubblico, che continuiamo a definire “erariale” mentre in realtà è da tempo configurato dalla dottrina e dalla giurisprudenza più avvedute come un danno alla comunità, una indicazione di straordinaria saggezza la troviamo in Camillo Benso Conte di Cavour. Nella seduta del 27 dicembre 1852, parlando al Parlamento subalpino, allorché si affrontò l’ipotesi di introdurre, accanto alla responsabilità dei cassieri quella solidale dei “verificatori ministeriali”, rivolgendosi ai parlamentari disse: “Io credo che, per voler troppo, noi otterremo nulla, e che se noi stabiliamo che l’impiegato delle finanze, il quale per sua colpa avrà lasciato che si facesse un deficit abbia un castigo in danaro da determinarsi dalla Camera (dei conti, n.d.A.), la legge sarà applicata; ma se invece lo volete rendere garante e solidario di tutti i contabili da esso dipendenti, voi non troverete mai un tribunale che dichiari che vi fu colpa reale, salvo che vuoi retribuiate così largamente i vostri impiegati da far sì che vi sia corrispettivo fra l’onorario che loro è dato e la pena che è comminata per una colpa in cui non vi sia dolo né complicità”. L’osservazione di Cavour, ricorda Paolo Maddalena, già Vicepresidente della Corte costituzionale, in un saggio pubblicato dalla Rivista della Corte dei conti (2028, n. 1 207) fu accolta. La solidarietà fu respinta dalla Camera che volle circoscrivere il rischio del dipendente in modo che rispondesse nei limiti del suo “corrispettivo” tra “onorario e pena”. Così attuando una ripartizione del rischio tra lo Stato e chi agisce in suo nome (quello che si chiama “rischio d’impresa”). È, in nuce, il cosiddetto “potere riduttivo” che il giudice contabile può esercitare ponendo “a carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto” (art. 82 della legge di contabilità generale dello Stato, R.D. 18 novembre 1918, n. 2440), potere lato sensu equitativo importante, che di fatto individua anche una tipizzazione delle condotte punibili.

Orbene, se avessero riletto il discorso di Cavour, a Palazzo Chigi avrebbero potuto scegliere una ipotesi più funzionale e rassicurante, ad esempio commisurando l’ammontare della condanna ad una somma che costituisca una quota della retribuzione in relazione al danno accertato (una mensilità, una annualità o più, tentativo che vi fu ai tempi del Ministro della funzione pubblica Mazzella). Ciò che taluno potrebbe ritenere espressione di una responsabilità più sanzionatorie a che risarcitoria ma sarebbe stata una scelta maggiormente condivisa. Ugualmente, sarebbe stato possibile tipizzare talune fattispecie di danno in rapporto alla condotta, in modo da circoscrivere la responsabilità ad ipotesi che effettivamente destino nei cittadini quell’allarme sociale che accompagna da sempre l’individuazione di sprechi nella gestione delle risorse pubbliche. Un esempio? Di tanto in tanto la televisione, in special modo il TG satirico “Striscia la notizia”, documenta, con immagini estremamente significative, opere pubbliche la cui realizzazione è iniziata e mai terminata o non rispondenti alle regole dell’arte per cui immobili costosi richiedono, appena entrati in esercizio, rilevanti spese di manutenzione straordinaria. Oppure opere inutili per definizione, come nel caso, periodicamente riprodotto in TV, di un campo di Polo a Giarre, città di 22 mila abitanti, che dovrebbe ospitare 20 mila spettatori, un numero che non si troverebbe neppure a Roma. E nessuno sembra si sia dato carico di verificare chi e perché abbia finanziato quell’opera con fondi pubblici.

La riforma della responsabilità per danno pubblico erariale ci dice che a Palazzo Chigi l’Istituzione Corte dei conti non è amata, per cui si è preferito dare una risposta al tam tam dei funzionari preoccupati di essere chiamati a risarcire, enfatizzato anche dalla stampa in relazione a determinate azioni di danno contestate. Da ultimo quelle riguardanti le consulenze dei professori ordinari a tempo pieno, una categoria che sta molto a cuore a molti esponenti del mondo politico. E così si è scelta la strada rozza della eliminazione della responsabilità per colpa grave tout court, senza tener conto che non è assolutamente ragionevole una disciplina generale giustificata dall’esigenza di semplificazioni per interventi diretti ad assumere impegni per iniziative finalizzate alla ripresa economica del Paese. Così tra decreti legge e la selva dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, i famosi d.P.C.M. di cui il Presidente Conte si riempie la bocca, si è imbrigliata una delle forme più importanti di garanzia della gestione del pubblico denaro, mentre non si ha notizia che da viale Mazzini sia partita in direzione di Piazza Colonna una adeguata e pubblica iniziativa che, per autorevolezza e funzionalità, fosse idonea ad indirizzare diversamente l’iniziativa governativa e parlamentare che da tempo era nell’aria.

Qualche riflessione al riguardo è necessaria, anche per non dare l’impressione di ritenere che Governo e Parlamento, che hanno, nei rispettivi ruoli, proposto e convertito in legge la norma della quale abbiamo fin qui detto, abbiano una preconcetta ostilità nei confronti della Corte dei conti e, in specie, della giurisdizione contabile.

La Corte nei suoi vertici, il nuovo Presidente e il nuovo Procuratore Generale, dovrà darsi carico di questa situazione e farsi promotrice di una riforma di questa norma che sia coerente con le esigenze che essa ha inteso soddisfare sia pure in forma sbagliata. Certamente il potere politico, cioè il Parlamento, cosa che sembra molti non vogliano considerare, ha adottato una disposizione che dimostra aperto dissenso rispetto a come è stata negli ultimi anni gestita la giurisdizione in materia di responsabilità amministrativa. Che evidentemente la classe politica, in veste di legislatore, ritiene debba essere limitata a condotte effettivamente gravi. Basta ripercorrere gli eventi degli ultimi anni per percepire una costante critica all’esercizio dell’azione di danno. Da quando, nel 1990 la legge 8 giugno n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) all’art. 58 (Disposizioni in materia di responsabilità) ha previsto al comma 1 che “Per gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilità degli impiegati civili dello Stato” ed al comma 4 che “L’azione di responsabilità si prescrive in cinque anni dalla commissione del fatto. La responsabilità nei confronti degli amministratori e dei dipendenti dei comuni e delle province è personale e non si estende agli eredi”. Significativa riforma che afferma la natura personale dell’obbligazione risarcitoria che in passato si estendeva agli eredi, contestualmente limitando la prescrizione a cinque anni rispetto ai dieci al momento vigenti.

In sostanza il legislatore invitava la Corte, in particolare l’allora Procuratore Generale, titolare dell’azione di responsabilità, a far presto, perché un’azione risarcitoria a dieci anni data è priva di quell’effetto deterrente che sollecita le buone pratiche. L’esclusione degli eredi è un fatto di civiltà. Cosa ne potevano sapere della condotta posta in essere dal dante causa? Come si potevano difendere? Si trattava di una sorta di responsabilità oggettiva.

Nel 1993 iniziano una serie di decreti legge che riordinano la giurisdizione decentrandola su base regionale, l’ultimo dei quali, il decreto 15 novembre 993, n. 453, è convertito dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19. La nuova normativa attribuisce al Pubblico Ministero, collocato vicino ai luoghi dove si sono svolti i fatti sui quali indagare, strumenti di carattere investigativo e istruttorio importanti, dalle audizioni agli accertamenti diretti, alla possibilità di avvalersi di consulenti tecnici.

Questo ampliamento delle attribuzioni andava gestito con maggiore saggezza se, nel 1996, a tre anni dall’entrata in vigore del decentramento, il decreto legge n. 543 del 23 ottobre prevede che “La responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica e personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave , ferma restando la insindacabilità nel merito delle scelte discrezionali”.

Colpa grave al posto della colpa semplice (lieve). Non occorre fantasia per comprendere che quella disposizione era da interpretare come un segnale evidente di dissenso della classe politica rispetto ad un certo indirizzo delle Procure regionali, accolto dalle Sezioni giudicanti. In quella occasione, per un pugno di voti, non fu approvato l’emendamento che prevedeva la limitazione della responsabilità alle sole ipotesi di dolo. Bisognava comprendere che il decisore politico non voleva eliminare l’azione risarcitoria ma limitarla a comportamenti effettivamente negligenti.

In proposito la Corte costituzionale (20 novembre 1998, n. 371), giudicando conforme ai principi della Carta fondamentale la disposizione che limitava la responsabilità alla “colpa grave”, aveva fatto presente che l’intento del legislatore era stato quello “di predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore della responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzia nello svolgimento dell’attività amministrativa”.

Un avviso inequivoco, un segnale che doveva essere colto. Invece, qualcuno ha ritenuto che il medesimo comportamento, prima definito lieve poteva essere qualificato grave e via così, con l’effetto evidente che irritare il potere politico che difatti, in sede di Commissione bicamerale per le riforme istituzionali (Commissione D’Alema) concluse i suoi lavori con una relazione sulla Giustizia (c.d. bozza Boato) che prevedeva l’attribuzione della giurisdizione per danno erariale ai Tribunali Amministrativi Regionali che avrebbero giudicato senza la presenza del Pubblico Ministero.

Sono passati un po’ di anni nei quali, tra l’altro, due fattispecie di danno, quello “all’immagine” e quello “da disservizio”, importanti intuizioni della giurisprudenza contabile, tra Roma e Perugia, sono state utilizzate ad ogni piè sospinto, così svilendo un’intuizione faticosamente elaborata, ed ecco, nel bel mezzo della pandemia da Convid-19, il Governo, assistito da uno stuolo di giuristi, come innanzi ho ricordato, che certo s’intendono di leggi e di giurisprudenza, decide di rivedere le norme sulla responsabilità amministrativa. Lo fa correggendo l’art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, disegnando un dolo in versione penalistica ed eliminando la colpa grave nelle condotte commissive. Anche qui un segnale preciso, in primo luogo per il dolo che viene “interpretato” ad evitare che sia la Corte a farlo con formule tipo “dolo civile o contrattuale” che sa tanto di responsabilità oggettiva. Un obbrobrio giuridico, una sfida al legislatore.

Non sarebbe onesto se non si prendesse atto della contrarietà del potere politico in funzione di legislatore rispetto a come la Corte ha gestito la responsabilità ex art. 1 della legge 20/1994. In assenza di una funzione di indirizzo e coordinamento che avesse dato un’impronta più conforme all’evidente indirizzo legislativo e al richiamato orientamento della  Corte costituzionale che intendeva fossero colpite solamente condotte effettivamente caratterizzate da gravissima trascuratezza, negligenza e imperizia. In sostanza il legislatore appare convinto che, in un Paese dove la corruzione è notevolmente diffusa, come rileva anno dopo anno Transparency International, anche se sostanzialmente impunita, lo spreco di denaro pubblico e l’incuria per i beni patrimoniali, soprattutto quelli del patrimonio storico artistico, e percepibile anche dal comune cittadino che legga il giornale o veda la televisione, occuparsi di munuscula sia assolutamente da evitare.

La Corte, se avesse nei suoi vertici compreso per tempo l’orientamento evidente del legislatore avrebbe potuto riservare l’attenzione a casi eclatanti per i quali c’è solo l’imbarazzo della scelta, ma è evidente che è un impegno investigativo gravoso che non tutti sono in condizione o hanno la volontà di assumere. Riusciranno il nuovo Presidente, Guido Carlino, ed il nuovo Procuratore Generale, Angelo Canale, magistrati di vasta esperienza e di buone letture, a rappresentare agli occhi del decisore politico una nuova configurazione della responsabilità che rassicuri i cittadini sempre più disgustati da come in taluni ambienti vengono dissipate le risorse che loro con personale sacrificio mettono a disposizione delle amministrazioni pubbliche pagando imposte e tasse? Contestualmente assicurando di essere capaci di attuare, nei confronti dei dipendenti pubblici, un assetto giurisprudenziale “in cui il timore della responsabilità non esponga all’eventualità di rallentamenti ed inerzia nello svolgimento dell’attività amministrativa”, come ammoniva 22 anni fa la Corte costituzionale?

La Corte dei conti, il più recente libro di Michael Sciascia

di Salvatore Sfrecola

 

Con “La Corte dei conti, organizzazione, funzioni e procedimenti” (Giapeto Editore, Napoli, 2020, pp 511, € 48.00) Michael Sciascia, per oltre quarant’anni magistrato della Corte dei conti che ha lasciato da Presidente della Sezione Giurisdizionale per la Regione Campania, offre ad una vasta gamma di utenti, magistrati, avvocati, dipendenti delle pubbliche amministrazioni, una ricostruzione compiuta e approfondita del ruolo della magistratura contabile nel nostro ordinamento. Partendo dalla posizione costituzionale di questa antica magistratura, il primo giudice, come ebbe a dire Quintino Sella, il Ministro delle finanze che la inaugurò a Torino il 1° ottobre 1862, ad estendere la propria giurisdizione sull’intero Stato, il Regno d’Italia istituito il 17 marzo del 1861.

Sciascia, autore di fondamentali opere, come il “Manuale di Diritto Processuale Contabile”, si è sempre segnalato all’attenzione dei suoi lettori per la chiarezza e la completezza della sua illustrazione degli istituti via via affrontati con approfondimento della normativa e della giurisprudenza formatasi nel corso del tempo e nell’evoluzione dell’ordinamento di una magistratura che dal 1994 ha esteso progressivamente le sue strutture sul territorio con sezioni giurisdizionali regionali, prima, e di controllo, poi, dal 2003.

Il testo presta speciale attenzione ai profili europei (il lavoro ha fornito anche una visione comparativa dei principali punti di contiguità e difformità tra l’esperienza giuridica italiana e quella di altri Paesi aderenti all’Unione Europea che adottano modelli di controllo esterno differenziati l’uno dall’altro) ed alle funzioni di controllo ed a quella consultiva, la più recente, che è stata saggezza del Parlamento introdurre per sovvenire alle esigenze degli amministratori degli enti locali spesso in difficoltà, soprattutto negli enti minori nei quali decisioni sovente difficili sono affidate ad un ristretto numero di funzionari.

Il metodo utilizzato da Sciascia consiste nell’esposizione di tutti gli istituti in cui si articola la normativa sulla Corte dei conti, integrando le disposizioni succedutesi nella disciplina dei suoi vari aspetti per offrire al lettore una visione chiara e completa che, superando le antinomie immanenti nel sistema, non determini confusioni dovute al susseguirsi delle normative e delle interpretazioni giurisprudenziali che emergono dalla molteplicità delle sezioni, sia giudicanti che di controllo.

Per ogni aspetto la trattazione testuale degli argomenti, già completa e aggiornata, è approfondita nelle note a piè di pagina, che si aggiungono a quelle tradizionali contenenti riferimenti giurisprudenziali e dottrinali; ciò che fa di questo libro un utile strumento di studio per gli studenti e per quanti si apprestano a partecipare ai concorsi pubblici statali e degli enti locali nei quali la conoscenza del diritto amministrativo e della contabilità pubblica è essenziale tanto nelle prove scritte quanto nei colloqui.

Aggiornato con la legge 11 settembre 2020, n. 120, di conversione, con modificazioni, del decreto legge 16 luglio 2020, n. 76, (c.d. Decreto Semplificazioni sul quale molto si è discusso alla vigilia della sua emanazione e dopo), il testo, attraverso un linguaggio sempre chiarissimo, costituisce una esposizione affascinante di questa antica Istituzione, garante imparziale della legalità e dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico, della finanza e dei patrimoni dello Stato e degli enti territoriali ed istituzionali.

D’altra parte, per chi ancora non lo conosce, come invece quanti si occupano ai vari livelli professionali di amministrazione e finanza, ricordo che Michael Sciascia, Presidente Aggiunto on. della Corte dei conti, dopo aver svolto rilevanti funzioni di controllo, nei confronti dello Stato, di enti pubblici e di società quotate in borsa, quali l’ENI e l’ENEL, nonché di giurisdizione presso le Sezioni Riunite e quale Presidente della sezioni giurisdizionali per il Molise e poi per la Campania, ha insegnato presso Università statali. La sue opere più note sono il già ricordato “Manuale di diritto processuale contabile”, giunto alla sesta edizione, il “Diritto delle gestioni pubbliche: istituzioni di contabilità pubblica”, (seconda edizione); ”Il controllo della Corte dei conti sulle gestioni pubbliche in Italia ed in Europa” parte I; “Codice del processo pensionistico innanzi alla Corte dei conti, annotato con la giurisprudenza” e ”Finanza locale ed autonomie territoriali”), pubblicate da Giuffré. Con l’E.S.I. di Napoli Sciascia ha pubblicato “La funzione di controllo nell’ordinamento amministrativo italiano”.

Richiamo questa imponente attività editoriale per dar conto della pluralità delle esperienze e delle riflessioni scientifiche di Michael Sciascia che contribuiscono a rendere prezioso quest’ultimo lavoro.

Irresponsabili per decreto legge. Il governo “abolisce” la colpa grave nella responsabilità erariale per incapaci e disonesti. E lo Stato si tiene i danni

di Salvatore Sfrecola

 

Con tutte le riserve dovute alla provvisorietà del testo dell’art. 15, Capo II (Responsabilità) del decreto legge sulle “Semplificazioni del Sistema Italia”, che sarà approvato ad inizio settimana, e nella segreta speranza che possano essere motivo di riflessione, mi sembra utile svolgere alcune considerazioni su quello che, a prima lettura, mi pare un grave pasticcio.

Nelle intenzioni del Governo, e di quanti lo vanno chiedendo a gran voce da mesi, lo scopo di questa norma, che riguarda la “responsabilità erariale”, cioè la responsabilità per danno causato allo Stato o ad un ente pubblico con obbligo di risarcimento, è quello di rassicurare gli operatori delle Pubbliche Amministrazioni che sarebbero restii ad assumere responsabilità ed a firmare atti nel timore, in caso ne derivasse un danno, di incorrere in un giudizio di responsabilità davanti alla Corte dei conti per “colpa grave”. Ho più volte sottolineato l’assurdità di questa richiesta di impunità, considerato che colpa grave significa inescusabile negligenza, marchiana imperizia o irrazionale imprudenza che dovrebbe, in linea di principio, essere assolutamente rara nelle condotte di funzionari pubblici dotati di adeguata preparazione professionale.

Il governo, pertanto, ha scelto la strada di limitare la responsabilità ai soli casi di dolo. E spiega, al primo comma, l’art. 15 che “la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”. Insomma può essere perseguito esclusivamente il dipendente pubblico che abbia voluto danneggiare l’Erario.

E al secondo comma: “limitatamente ai fatti commessi dall’entrata in vigore del presente decreto legge e fino al 31 luglio 2021, la responsabilità dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilità pubblica per l’azione di responsabilità di cui all’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, è limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del pubblico funzionario è da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilità prevista dal periodo precedente non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del pubblico funzionario”.

La relazione illustrativa precisa che “il dolo va riferito all’evento dannoso in chiave penalistica e non in chiave civilistica, come invece risulta da alcuni orientamenti della giurisprudenza contabile che hanno ritenuto raggiunta la prova del dolo inteso come dolo del singolo atto compiuto”.

Non è chiarissimo l’italiano, se non nella volontà del legislatore di escludere ipotesi di dolo che non siano conformi al dettato dell’art. 43 c.p., secondo il quale “Il delitto è doloso, o secondo l’intenzione, quando l’evento dannoso o pericoloso, che è il risultato dell’azione od omissione… è dall’agente preveduto e voluto come conseguenza della propria azione od omissione”.

Tuttavia, come abbiamo visto, la limitazione della responsabilità non si applica ai danni cagionati da “omissione o inerzia”. Insomma, chi opera e fa danni non paga se non c’è dolo, ma se non fa risponde per colpa grave se da omissione o inerzia deriva un danno. La “logica” è quella di evitare che, per paura della firma, il pubblico dipendente ometta di fare quello che la legge o le direttive amministrative prescrivono.

Alcune considerazioni s’impongono, già a prima lettura, e consentono di evidenziare anche alcuni profili di dubbia costituzionalità. In primo luogo la natura “temporanea ed eccezionale della norma”, che sarà vigente dalla pubblicazione del decreto legge al 31 luglio 2021 (nella relazione illustrativa si legge 31 dicembre 2021; ma è probabilmente un refuso).

Una norma temporanea ed eccezionale che non appare giustificata da una situazione eccezionale che ben poteva essere individuata nell’“emergenza sanitaria” dichiarata dal Consiglio dei ministri il 31 gennaio 2020 per la durata di sei mesi. Pertanto, non si comprende come non sia stato coperto dalla normativa eccezionale il periodo della gestione pubblica nel corso della quale molti hanno operato in condizioni di evidenti ed obiettive difficoltà, almeno fino alla “fase tre”.

La norma, invece, prende in considerazione un periodo di tempo nel quale sono previste iniziative destinate a favorire la ripresa dell’economia in un contesto di revisione di attribuzioni e di competenze con semplificazioni varie, soprattutto in materia di contratti pubblici. Per cui si ritiene necessario assicurare agli operatori una relativa tranquillità nella gestione di questi procedimenti, sottraendoli al rischio di rispondere dinanzi alla Corte dei conti ove causassero un danno erariale, con colpa grave, cioè con inescusabile negligenza, marchiana imperizia o irrazionale imprudenza.

Diciamola tutta. Procure e Sezioni della Corte dei conti avranno anche a volte individuato la responsabilità in condotte e omissioni non caratterizzate da straordinaria negligenza o imprudenza, ma è questa una risposta responsabile del Governo e del Parlamento, se il decreto legge fosse convertito in questa versione, di fronte a gravi pregiudizi recati alla finanza ed al patrimonio dello Stato e degli enti pubblici? Quando mai il pubblico Erario sarà risarcito? Mai.

La normativa dell’art. 15 è, inoltre, di dubbia costituzionalità, sotto molteplici profili ricavabili degli artt. 3 e 97 della Carta fondamentale. In primo luogo perché una disciplina derogatoria a tempo, che esclude dal “beneficio” quanti hanno operato nel periodo dell’emergenza appare affetta da ingiustificata disparità di trattamento, certamente rilevante in un giudizio di ragionevolezza, rispetto a quanti hanno operato nel periodo dell’emergenza. Sotto il profilo dell’art. 97, inoltre, risultano lesi i principi del buon andamento e dell’imparzialità in conseguenza della riduzione delle garanzie di legalità nel momento in cui si prevede che danni, anche rilevanti, conseguenza di condotte ed omissioni gravemente negligenti rispetto agli obblighi di servizio, siano punibili esclusivamente nella remotissima ipotesi del dolo con “volontà dell’evento dannoso”, che è molto più della previsione dell’evento e della sua accettazione. In sostanza il legislatore, con questa norma, elimina completamente la responsabilità amministrativa per danno erariale.

Il Governo vorrebbe limitare le sue attribuzioni e la Corte dei conti si appella a Mattarella

di Salvatore Sfrecola

 

Il Governo, si sente dire da tempo, preoccupato per “la paura della firma” che sarebbe diffusa tra i pubblici funzionari, vorrebbe escludere, in caso di danno erariale, la punibilità dei fatti dovuti a “colpa grave”. In pratica la Corte dei conti potrebbe giudicare solamente i casi di dolo, cioè i danni conseguenza di un illecito penale. È vero che la giurisprudenza del giudice contabile conosce il cosiddetto “dolo contrattuale”, in pratica la condotta in violazione di un obbligo di legge, ma la strada è irta di ostacoli, perché occorre sempre un danno all’erario evidente e quantificabile. Quel dolo sembra troppo una sanzione.

Così la Corte affila le sue armi e il suo Presidente, Angelo Buscema, porta in Consiglio di Presidenza, l’organo di autogoverno della magistratura contabile, il testo di una lettera al Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, al quale spiega le ragioni per le quali sarebbe gravissimo escludere la responsabilità di coloro i quali hanno causato un danno con quella negligenza che i giuristi romani definivano “nimia” (eccessiva, smodata) specificando che culpa lata (cioè la colpa grave) id est non Intelligere quod omnes intelligunt (Ulpiano). Anche chi non conosce la lingua di Cicerone comprendere che parliamo di una gravissima negligenza, di una trascuratezza non scusabile. Ed è quella che avendo prodotto un rilevante pregiudizio alla finanza e/o al patrimonio pubblico fa scattare l’obbligo del risarcimento. Per intenderci, una spesa non dovuta o eccessiva, l’acquisto di un bene non necessario, una minore entrata (per chi fosse complice di evasori fiscali), un danno al patrimonio, in particolare a quello storico artistico, come nel caso di chi favorisse con sue omissioni il furto o il deterioramento di un bene o mancasse di intervenire per evitare il crollo di un immobile o di una cinta muraria carica di memorie storiche la cui manutenzione sia stata colposamente trascurata nel tempo.

Insomma, eliminando l’ipotesi di responsabilità per colpa grave lo Stato e gli enti pubblici dovrebbero tenersi i danni compiuti da amministratori e dipendenti disonesti o incapaci, autori di fatti o di omissioni caratterizzati da quella grave trascuratezza che da sempre è stata punita. Sarebbe, infatti, impossibile perseguire gli sprechi che l’opinione pubblica denuncia quotidianamente e che indigna i cittadini onesti.

Nella sua lettera a Mattarella, che in più occasioni ha dimostrato speciale attenzione per la magistratura contabile, Angelo Buscema, ha spiegato le ragioni del disagio dei magistrati contabili. E facendo riferimento alle notizie che, informalmente, indicano in un prossimo decreto legge (che Mattarella dovrebbe emanare su deliberazione del Consiglio dei ministri) l’abolizione della colpa grave quale elemento costitutivo della responsabilità amministrativa, ha voluto ribadire, riferendo ai Colleghi il senso della sua lettera, “che un’attività amministrativa gravemente negligente o imprudente implica sempre un dispendio di risorse pubbliche con conseguente violazione dei principi basilari di buon andamento della Pubblica Amministrazione, di sana gestione finanziaria e di equilibrio di bilancio”. Ed ha aggiunto, con riferimento ad una opinione diffusa in sede politica e amministrativa, che “l’incertezza in cui operano i funzionari pubblici non può essere imputata alla Corte dei conti, ma discende, piuttosto, da una certa farraginosità e contraddittorietà di testi normativi, circostanza di cui, comunque, la magistratura contabile tiene conto ai fini dell’esclusione della colpa grave o, eventualmente, ai fini dell’esercizio del potere riduttivo”. Cioè con limitazione dell’ammontare del risarcimento a carico del responsabile del danno che la Corte può decidere di applicare, tenendo conto delle condizioni nelle quali ha operato, che non escludono la responsabilità ma la riducono.

Buscema riferisce di aver segnalato al Capo dello Stato che “l’abolizione della colpa grave e la configurabilità della responsabilità amministrativa soltanto nelle ipotesi di dolo potrebbe indurre funzionari pubblici a tenere una condotta negligente o imprudente, confidando sul fatto che la colpa grave impedirebbe la possibilità di ravvisare la responsabilità. Si creerebbe così un’area di immunità in contrasto con i principi costituzionali”.

Il tema ricorre frequentemente su questo giornale, che costantemente segue le vicende della Pubblica Amministrazione segnalando tanto le buone pratiche (poche) quanto le gravi inefficienze (purtroppo tante) che pesano sui cittadini e sulle imprese. Anche di recente abbiamo segnalato il basso livello professionale diffuso in molte amministrazioni in ragione di una dissennata politica del personale che ha “promosso”, senza concorsi e prove selettive con sistemi di automatico passaggio a livelli superiori, una grande quantità di pubblici dipendenti. Inquadrati per grazia ricevuta questi non sono in condizione di gestire pratiche di una certa importanza e manifestano timore per il reato di abuso d’ufficio e per la responsabilità erariale e vanno a lamentarsi dai politici sostenendo che non firmano per paura del giudice penale e della Corte dei conti. Chi li ascolta, una classe politica di una modestia mai vista prima, crede nelle lamentazioni dei loro collaboratori e si convince che l’inefficienza non sta nelle leggi spesso incomprensibili e nella scarsa preparazione professionale di molti pubblici dipendenti ma nello spauracchio dei giudici. E così il Governo si appresterebbe a realizzare una nuova area di impunità che non esiste in nessun ordinamento amministrativo nei paesi più sviluppati, di fatto favorendo l’inefficienza che, a parole, molti vorrebbero combattere.

“Il Giudice in Italia applica la legge, viola la Costituzione”  Corrado CARNEVALE   L’imperterrita disapplicazione dell’art. 105 Cost. da parte del C.S.M.

 dell’avv. Jacopo Severo Bartolomei

 

La Costituzione, si sa, è la Carta fondamentale della Repubblica; tutti i cittadini, dovrebbero amarla e rispettarla, ed ai ragazzi si dovrebbe insegnarla, sia pure sotto forma di educazione civica, affinchè sin dalla prima età scolare abbiano familiarità e dimestichezza con il testo costituzionale, ne assimilino e metabolizzino i valori, lo sentano come appartenente al patrimonio della comunità in cui vivono.

L’articolo della Carta fondamentale dedicato al complesso delle strutture burocratiche dello Stato, il 97 Cost. sancisce i principi informatori dell’organizzazione e dell’attività amministrativa, con la previsione di una riserva relativa di legge, in modo da assicurare il “buon andamento e l’imparzialita” (comma primo); indi lo stesso articolo stabilisce la modalità di certo preferenziale seppur non esclusiva (cfr. recentissima sentenza Consulta, con dispositivo reiettivo trapelato dal comunicato stampa 11.6.20, con revirement del precedente arresto n. 37/15 in analoga materia di conferimento incarichi apicali, senza concorso e tramite contratto, all’interno dell’Agenzia delle Entrate) di accesso agli uffici pubblici, individuandola nel concorso meritocratico, per titoli e esami. Il concorso pubblico si sostanza in una prova selettiva, aperta a tutti i candidati in possesso dei richiesti requisiti, atta a salvaguardare proprio il buon andamento-efficienza ed imparzialità dell’agire amministrativo, e quindi si pone in rapporto di congruo mezzo rispetto al fine perseguito in termini di preminente interesse pubblico; che agli uffici pubblici siano chiamati i migliori, i più capaci ed idonei tra tutti i candidati,

Tra gli uffici pubblici cui accedere solo per concorso meritocratico spiccano quelli rivestiti dai magistrati, che esercitano la funzione giurisdizionale in materia ordinaria ed amministrativa, ex artt. 102-103 Cost.. Tali giudici sono i soggetti deputati ad amministrare la giustizia “in nome del popolo” e pertanto risultano “soggetti solo alla legge”, ex art. 101 Cost. affinchè con la garanzia dell’autonomia e dell’indipendenza da ogni altro potere, siano assicurate non solo l’assoluta loro imparzialità, bensì anche la retta equanimità nell’esercizio delicato d’essenziale funzione, a tutela dei diritti della cittadinanza e della credibilità-prestigio dell’intero ordine giudiziario.

L’imparzialità della giurisdizione e la professionalità dei giudici, con il primato della legge (rule of law), costituiscono connotati essenziali dello Stato di diritto contemporaneo, come evolutosi delle democrazie occidentali

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Ora, dopochè da decenni la magistratura, specie quella inquirente, si è arrogata un ruolo di supplenza rispetto alla poca incisività delle scelte di altri poteri dello Stato e alla carenza, vera e propria latitanza in certi periodi e determinati settori, dei medesimi nello scenario pubblico – complice il circo mediatico-giudiziario mai a sufficienza valutato in sua portata dirompente ed insanamente condizionante del flusso della rappresentanza politica dagli elettori agli eletti, dai cittadini votanti ai loro rappresentanti – lo scandalo connesso disvelato dal cd. “affaire Palamara & Co.”, che ha coinvolto direttamente i membri togati del CSM, e pure l’ex Vicepresidente avv. Legnini, ha fatto tornare di attualità il tema non più rinviabile della riforma della giustizia, riforma che investa espressamente l’aspetto ordinamentale, la separazione delle carriere e l’intero sistema di funzionamento del CSM, nelle sue varie articolazioni, non ultima la sezione disciplinare.

In verità, il fenomeno della degenerazione correntizia del CSM, venutosi vieppiù configurando da “Parlamentino dei giudici” ad “Assemblea di gruppi” della magistratura associata – quasi proiezione rappresentativa dei rapporti di consistenza e forza tra le varie correnti presenti all’interno dell’ANM e “organo di teatro” deputato alla mera ratifica di scelte assunte altrove– dequotazione attestata ora inesorabilmente dalla lettura dei verbali di intercettazioni disposte nell’ambito dell’inchiesta condotta dalla procura della Repubbica di Perugia, per l’ipotesi iniziale di corruzione a carico del dr. Palamara ed altri, è tutt’altro che nuovo. Tale fenomeno è stato stigmatizzato da tempo da vari di studiosi (prof. Di Federico, G. Guarnieri), politici (dichiarazione 2008 del sen. M. Gasparri) e persino dell’ex Presidente della Repubblica G. Napolitano.

In particolare, il predecessore del Presidente Mattarella, aveva reiteratamente nel corso del suo doppio mandato, condannato pubblicamente e con accenti veementi quel fenomeno, pure nei suoi collegamenti con la politica, definendo le modalità decisorie del CSM “malsani bilanciamenti tra le correnti (…) frutto di pratiche spartitorie rispondenti a interessi lobbistici, logiche trasversali, rapporti amicali, sino a simpatie o collegamenti politici”. Nonostante la condanna unanime, senza mezzi termini, financo dalle stesse correnti della magistratura che percepivano lo smarrimento ormai di qualsiasi orizzonte culturale di confronto e differenziazione, l’invito a porvi rimedio è caduto nel vuoto per decenni.

Il disegno di legge delega che il Guardasigilli Bonafede si appresta nell’immediato prosieguo a far approvare in Consiglio dei Ministri, dovrebbe incentrarsi, stando a indiscrezioni e notizie trapelate, su 3 profili tra loro complementari:

  1. a) il nuovo sistema elettorale per la maggioritaria (16 su 24) componente togata del CSM;
  2. b) la disciplina del rapporto tra magistratura e politica, sotto l’aspetto delle condizioni più rigorose di partecipazione dei magistrati alla competizione elettorale (con l’auspicio che non si ripetano incresciose situazioni, come per il Senatore Grasso, candidatosi all’inizio scorsa legislatura, dopo aver smesso nemmeno da 30 gg. i panni del Procuratore nazionale antimafia, poi eletto Presidente del Senato) ed al rientro nei ruoli dopo la fine della parentesi politica (inibizione della cd. porte girevoli);
  3. c) le condizioni per la nomina a membro laico del C.S.M., con esclusione di coloro che abbiano rivestito significative cariche politiche (in primis parlamentari) nel lustro antecedente all’elezione da parte delle Camere riunite (ricordando che gli ultimi vicepresidenti del C.S.M. V. Rognoni, M. Vietti, N. Mancino, G. Legnini e David Ermini, sono stati tutti deputati o senatori).

Questa riforma del CSM definita dei “soliti buoni propositi” o “dei pannicelli caldi”, ovvero dai più critici quale propria controriforma, ennesimo tentativo elusivo della necessaria incisiva riforma, manovra atta a distogliere l’attenzione da una non più possibile autoriforma (mantra che pure si è a gran voce caldeggiato, sino all’anno scorso, a debutto inoltrato dell’affaire Palamara & co., forti della pretesa di “poche mele marce” in un “ corpo sostanzialmente sano”, perdipiù concentrate nell’unica corrente di UNICOST, capitanata dall’ex presidente ANM indagato), nulla dice su altre evidenti criticità di primario rilievo. Tali criticità, che assumono a snodi ineludibili, di ogni riforma degna del suo nome sono costituiti – tra gli altri – dal mantenimento all’interno del CSM della sezione disciplinare (nell’ attuale composizione sbilanciata di 6 membri togati e 2 laici, col quorum richiesto di almeno 4 voti per un giudizio di responsabilità disciplinare dell’incolpato magistrato), dal funzionamento della Prima commissione in tema di trasferimento per incompatibilità ambientale o funzionale ad altra sede, in applicazione latamente discrezionale della legge delle guarentigie, ovvero dall’ambito distacco fuori ruolo dei giudici ordinari, presso il Ministero della Giustizia, altri organi costituzionali, CSM, ect. per la cui assegnazione le intercettazioni hanno disvelato l’influenza determinante del correntismo, al pari che per la nomina ai posti direttivi, dei vari uffici giudiziari requirenti (le Procure) e giudicanti.

Si obietterà che il meglio è nemico del bene, e che approntando una vasta riforma organica – comportante in alcuni snodi pure il procedimento di revisione costituzionale ex art. 138 Cost., abbisognevole di periodi lunghi ed ampie convergenze all’interno della maggioranza e pure con l’opposizione – i tempi son destinati ad allungarsi, mentre la diffusiva virulenza della “infezione istituzionale” della magistratura associata e del CSM esige un intervento rapido ed efficace; pertanto, i sostenitori della proposta di riforma puntuale propugnata dal Ministro Bonafede avv. Alfonso – proposta che, invece, per i detrattori si risolve in “riformetta” troppo circoscritta e dall’ispirazione sfumata, lungi dal poter conseguire l’effetto palingenetico additato da roboanti parole di presentazione – sono convinti che egli abbia ben fatto a riesumare in fretta e furia, qualche appunto preso e lasciato nel cassetto dal Predecessore Guaradasigilli Andrea Orlando, consci come la stessa coalizione giallorossa che sostiene l’esecutivo Contebis abbia accusato proprio di recente delle insidiose fibrillazioni sui problemi della giustizia, sia per divergenze su singoli temi (ad es. soppressione prescrizione) che per differenti sensibilità di fondo tra le varie formazioni (essenzialmente tra quella più garantista di IV di Renzi e l’altrà più giustizialista della stragrande parte del M5S).

Inoltre l’attuale Ministro, indubbiamente è stato spinto a tanto, dalla non ancora conclusasi stagione di vivaci polemiche divampate sul suo operato (cd. circolare antiCovid del dr. Basentini Capo del DAP, dimessosi al pari della pressochè totalità dei magistrati distaccati presso il Ministero; il decreto legge per le “ricarcerazioni”, già sospettato di non manifesta infondatezza delle questioni di legittimità costittuzionale e reiteratamente rinviato (3 volte in meno di un mese) alla Corte costituzionale, di cui l’ultimo ordinanza da parte di quel Tribunale di sorveglianza di Sassari, disponente la messa in detenzione domiciliare per gravi motivi di salute di detenuto in regime di isolamento ex art.41bis Zagaria), e soprattutto, dal lato eminentemente politico, dal fatto di esser scampato per il rotto della cuffia alla mozione di sfiducia individuale calendarizzata al Senato (grazie a disinvolto quanto inopinato cambio di rotta del Sen. Renzi, che aveva tuonato in più occasioni contro l’operato del guardasigilli, nonchè aveva fatto riecheggiare parole di sdegno in aula palazzo Madama su straripamento di magistratura inquirente, nell’equiparare la fondazione Open a “articolazione di partito politico”), in riferimento all’intera gestione carceraria degli ultimi mesi, dalle rivolte con morti e feriti, gravi danneggiamenti, contagi di agenti penitenziari, per ultimo ma non da ultimo, pure richiami e richieste informazioni dalla CEDU, etc.

II vicepresidente PD Orlando, che non ha lesinato di far ascoltare la sua voce sui problemi della giustizia e che al cospetto del Bonafede, propugnatore di prescrizione e legge spazzacorrotti, appare vieppiù – ancorchè né avvocato né laureato in giurisprudenza – campione di garantismo e moderazione, gli avrà rimproverato di aver lasciato per troppo tempo nel cassetto, l’unico gioiello partorito da sua iniziativa di convocazione degli “stati generali” della giustizia, ad inizio scorsa legislatura, cioè ci riferiamo a quella riforma dell’ordinamento penitenziario, ancorchè organicamente delineata, rimasta lettera morta per ragioni di convenienza politico.elettorale e non riproposta dal Contebis.

Orlando certo non disdegna che il suo successore, quantomeno, dopo averla integrata e riadattata, abbia presentato come nuova, un progetto riformatore, di corto respiro, già perlopiù esistente, cui ha aggiunto negli ultimi giorni l’orpello delle “quote rose” o della “preferenza di genere” per assicurare la presenza di donne.

A ben vedere, però, ad onta di annunci mediatici e solenni proclamazioni, il disegno di legge delega nient’altro è che la versione riveduta e corretta di un progetto presente in via Arenula, ora additato quale “Grande Riforma”, capace di assolvere a funzione di catartica rigenerazione del CSM.

Oblitera il Ministro che tale progetto, per quanto levigato ed edulcorato , non è minimamemte destinato a intaccare e tantomeno ad estirpare il pernicioso fenonemo della degenerazione correntizia nei processi decisionali dell ’organo di autogoverno, soprattutto allorquando procede a scegliere i titolari di incarichi direttivi.

Come ha ricordato il prof. G. Di Federico, già membro laico CSM (cfr. articolo ”Così il CSM ha cancellato il merito dalla magistratura”, Il Riformista dell’ 11.6.20, pg. 6/7), il CSM ha reiteratamente e – iniziando dal decennio 1968.1977 a ridosso delle nefaste legge breganze e breganzone (1966-1973) – in maniera sistematica disapplicato parte significativa della disposizione dell’art. 105 Cost., secondo cui “ spettano secondo le norme dell’ordinamento giudiziario, le assunzioni, le assegnazioni ed i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari nei riguardi dei magistrati”

Ebbene l’insigne studioso, con ultraquarentennale esperienza di ricerca comparata sui sistemi giudiziari, ritiene che la principale ragione per cui le correnti siano un fattore rilevante e di decisiva importanza, in ogni modalità decisoria del CSM, risiede proprio nel fatto che dalla seconda metà degli anni 60, l’organo di autogoverno ha di fatto svuotato di significato tale attribuzione, quasi a non volerla applicare, smettendo di procedere a promozioni meritocratiche ed invece cedendo allo “automatismo gerontocratico” per l’avanzamento di carriera dei magistrati.

Dalla seconda metà degli anni 60, il CSM ha smantellato le preesistenti e competitive valutazioni di professionalità, dando a tutti i magistrati valutazioni positive in base a mera anzianità, con conseguente automatico passaggio da una classe stipendiale all’altra più elevata e contestuale miglioramento quindi del trattamento giuridico.economico in godimento, senza alcun screnning di professsionalità . Promozioni automatiche ed indiscriminate per tutti o quasi: le cifre sono impietose, giacchè le valutazioni negative – di regola solo momentanee, comportanti il mero rallentamento dell’avanzamento per periodo più o meno lungo, recte breve, ma non l’arresto permanente in classe di stipendio di provenienza – si sono attestate tra lo 0,5 e lo 0,9 (in prativa i “rallentati” su 8000 appartenenti all’intera magistratura, oscillano tra 40 e 70 giudici, gli unici assoggettati a lieve ritardo in progressione di carriera e stipendio).

Solo in Italia capita che tutti i magistrati siano “altamente qualificati e di spiccata diligenza”, senza esser sottoposti ad alcuna valutazione di professionalità; l’assurdo che tale valutazione viene presa, non si sa bene in base a quali riferimenti, anche per magistrati fuori ruolo o in aspettativa parlamentare per più mandati (emblematici i casi narrati da M. Mellini e Livaidoti “Magistrati l’ultracasta”, della dr. Elena Paciotti, Pres.te ANM e poi Europarlamentare, e anche di recente della vicenda Senatrice A. Finocchiaro di Catania, che ha riportato, per tutto il lungo periodo di svolgimento mandato parlamentare, sempre valutazioni entusiastiche, per poi collocarsi a riposo, dopo il denegato distacco in via Arenula, non volendo tornare a indossare la toga corrente).

I Magistrati in servizio in Francia e in Germania, che hanno un trattamento stipendiale di ingresso inferiore a quello italiano, sono periodicamente sottoposti – a garanzia di qualità ed efficienza loro prestazioni – a scrupolose valutazioni selettive di professionalità, durante l’intero arco di loro permanenza in servizio, e grazie all’operatività di tale filtro meritocratico, solo un numero assai limitato e vagliato raggiunge i vertici della carriera .

In presenza di graduatorie di merito, generate da siffatte valutazioni, l’ambito di apprezzamento discrezionale demandato al CSM, che spesso sfocia nell’arbitrio essendo condizionato dall’appartenenza correntizia, dagli appoggi reperiti e da patti trasversali, se non da bieca logica dello scambio di favori (do ut des), risulterebbe drasticamente limitato ed il potere decisionale del CSM vincolato al rispetto dei rigorosi criteri di legge e dei principi costituzionali, in assegnazione degli incarichi direttivi e fuori ruolo, onde prescegliere i migliori e i più idonei alla singola carica.

Invece in Italia, in assenza dell’operatività di tali imprescindibili meccanismi selettivi, la meritocrazia è offuscata, la progressione in carriera livellata, la qualità dei magistrati titolari di posti apicali proletarizzata, secondo la dinamica inesorabile della curva di Gauss ( “ a capello di carabiniere”, con allargamento base e smussamento al ribasso della punta ), con la conseguenza nefasta di risulta che l’effettiva riuscita delle candidature previste per posti direttivi dipenda non già dalle condizioni di partenza (CV, esperienze avute, risultati conseguiti, attitudini dirigenziali, etc,) bensì dall’appoggio rinvenibile in seno alle correnti del CSM e all’intermediazione del Palamara di turno.

Da fine anni 60, il termine stesso di PROMOZIONE è divenuto lessicalmente desueto, tanto da scomparire dalle decisioni e dai verbali del CSM, cosicchè in forza di tali decisioni consiliari “frutto della necessaria mediazione” (ipse dixit dr. Palamara al conduttore televisivo dr. Gilettti in ultima trasmissione su LA7, “Non è l’Arena” di domenica 7.6.20), persone mediocri si ritrovino ad essere assegnatarie di migliori posti o addirittura di prestigio, con provvedimenti “tirati” ispirati al favore correntizio, recanti motivazioni insufficienti o contraddittorie.

Qui si apre uno scenario che, se non fosse unico da autentica commedia italiana, risulterebbe grottesco ed inquietante;

A.Essendo tali provvedimenti, non supportati da valutazione di merito certa, dal decisum opinabile, possono esser impugnati dai candidati che si sentano ingiustamente pretermessi dal posto assegnato, innanzi al Giudice amministrativo (ricorso al TAR; appello in Consiglio di Stato), con le prevedibili conseguenze di generazione di incertezza e sfiducia;

Sempre il prof. Federico compara la situazione dell’ultimo concorso per posti direttivi in cassazione del 1977, ove non ci furono ricorsi, con il proliferare di un crescente contenzioso – circa 780 ricorsi, durante il quadriennio della sua consiliatura al CSM – rimarcando adeguatamente che da allora detti ricorsi investivano nomine a posti di assoluta preminenza presso la Suprema Corte (Primo Presidente Cassazione; Pres.ti titolari di n.2 sezioni; Proc.re generale aggiunto, etc,), posti cioè ricoperti da due dei tre membri di diritto CSM, con un disdicevole andazzo senza pari in Europa.

  1. Come se questo scenario inquietante non bastasse, capita sovente che gli interessati dopo aver ottenuto dagli organi della giustizia amministrativa il giudicato di annullamento della nomina erronea, debbano attivare il giudizio di ottemperanza innanzi al competente Collegio, in quanto pur di fronte a pronuncia irrevocabile il CSM si ostini, spesso e volentieri, a non dargli “spontanea” esecuzione come son tenute tutti gli altri uffici delle pubbliche amministrazioni, adducendo argomenti infondati e speciosi.

Per non dire poi, quando il CSM per sottrarsi all’esecuzione del giudicato, con chiari intenti ostruzionistici o dilatori, si concede il lusso di sollevare – nonostante sia inequivocabile il riparto delle rispettive competenze costituzionalmente delimitate – conflitto di attribuzioni tra poteri dello stato, innanzi alla Corte costituzionale! Sono i membri del CSM, cioè giudici rappresentanti di altri giudici che devono assicurare al cittadino il servizio della giustizia, non intasarlo con beghe pretesuose o giochi di potere.

E pensare che ogni giudice, come potere diffuso, è legittimato a sollevare conflitto di attribuzione, ma c’era una disposizione – a quanto consta ora abrogata -che quando lo faceva senza una parvenza minima di plausibilità doveva essere suscettibile di procedimento disciplinare da parte del CSM !

Pertanto il CSM ha perso ogni credibilità, anche nella sua sezione disciplinare di fronte alla perniciosa pervasività delle disfunzioni e delle degenerazioni denunciate.

IL CSM verminaio, cloaca, o più semplicemente luogo di costante intermediazione politica non è in grado di assolvere alla sua funzione istituzionale, nella sua attuale composizione deve esser sciolto e poi ricostituito con diverso sistema elettorale, prevedibile con decreto-legge ricorrendo in circostanza tutti i requisiti della straordinaria necessità ed urgenza ex art. 77 Cost.. All’uopo Bonafede asserisce che la sua riforma prevede “un meccanismo per garantire in un’ottica di eliminazione del carrierismo, che solo il merito (sic!) sia al centro dei criteri con cui si procede nelle nomine e nell’avanzamento delle carriera”

Ma rispondendo 11.6.20 al “Question time” al Senato, ha riconosciuto che l’esigenza della riforma deriva dal fatto che “la credibilità e il prestigio della magistratura sono state duramente colpiti dagli eventi in quel contesto. Siamo al punto di non ritorno, un intervento netto e profondo, a tutela dei cittadini e della stragrande maggioranza della magistratura che guarda con sdegno a queste degenerazioni, non è più rinviabile”

Quis custodiet custodies?

Ministro Bonafede il suo approccio al problema è riduttivo ed ingenuo, soprattutto nell’invocare enfaticamente il merito senza porsi il problema di attuare le promozioni per merito imposte dalla Costituzione,

Allarghi i suoi troppo ristretti orizzonti culturali e riconosca che la formazione manichea che l’ha portata sin ora a dividere i cittadini in buoni e cattivi, colpevoli e innocenti, apprezzabili e deontologicamente disdicevoli, senza chiaroscuri e sfumature di grigio, non rappresenta di certo il bagaglio giusto per affrontare compito così impegnativo.

Si riparta dalla constatazione della disapplicazione degli artt. 105 – 97 Cost. da parte del CSM, onde assicurare il merito nelle promozioni; si constati che la politica di promozione generalizzata di tutti i magistrati senza selezioni valutative, portata avanti per troppi decenni dalle correnti del CSM, alimenta il perpetuarsi di intese tra loro a scopo clientelare.associativo; Si ammeta che alcuni membri e a volte lo stesso exVicepresidente (G. Legnini) in varie circostanze hanno tenuto condotte illecite, non solo sul piano deontologico, ma di strumentalizzazione eversiva della funzione.

Infine ci si convinca che gli attuali componenti CSM, se son obbligati a promuovere indiscriminatamente tutti i colleghi, lo fanno per non dover bocciare se stessi. L’unico segno di tangibile rinnovamento, percepibile da quell’opinione pubblica ai cui occhi i magistrati devono non solo essere ma anche apparire imparziali, restano le dimissioni, spontanee o indotte dal Capo dello Stato. Il Ministro della Giustizia che ha sempre dato spazio ed alimentato la cultura del sospetto, nel presente frangente non può non concordare con illustre Cons. P. Davigo che “non bisogna aspettare le sentenze” men che mai il giudicato, ma bisogna agire subito.

Infine, rammentando le asserzioni dapprima di Corrado Carnevale ( “il giudice italiano applica la legge e viola la Costituzione”) e poi di Francesco Cossiga: “le funzioni politiche devono restare del tutto estranee al ruolo del CSM” – ora in Dialogo sulla Giustizia, Macerata 2003 – si potrà costatare che “ il CSM disapplica costituzione e legge”.

Motivo per cui il CSM và prima sciolto o “dimissionato” e poi riformato, in conformità a risultanze di nostra ricostruzione sistematica dei poteri presidenziali sul CSM in crisi, occasionata da commento critico a nota quirinalizia 28.5.20 (L’Opinione delle Libertà, edizioni 3 e 4 giugno 20); prospettazione singolarmente avallata dall’expresidente Camera L. Violante (ribattezzato “piccolo Vysinskij” dal Picconatore, con icastica locuzione spesso ripresa da Mauro Mellini, exmembro laico CSM e storico “garantista impenitente” d’estrazione radicale) che in recentissima stimolante intervista, ha lanciato la proposta di scelta del Vicepresidente direttamente da parte del Capo dello Stato, per evitare che “ogni consiliatura nasca con uno scambio che legittima tutti quelli successivi, tra le correnti e tra queste e la componente laica”, confermando la natura prevalente di delegato del Capo dello Stato del Vicepresidente CSM, con tutte le implicazioni conseguenti. Sempre Violante ha ricordato che “non è una legge elettorale che può risolvere“ i problemi di disfunzionamento e politicizzazione dell’organo di autogoverno della magistratura, infatti “il CSM l’ha cambiata cinque o sei volte (si noti lo pseudo lapsus, non il legislatore su consiglio del CSM, ma il CSM quale legislatore in proprio sul sistema elettorale, argomento trattato da interna corporis ….). Si è cercato di estendere la platea degli eleggibili, poi quella degli elettori, poi di rivedere le regole, da proporzionale a maggioritario e viceversa; ma gli elettori sono diecimila, un paesino, e mettersi d’accordo è sempre possibile. Bisognerebbe guardare ad altro” (Panorama n.24 del 10.6.20, pgg.23-26, intervista di Emanuela Fiorentino)

Per finire è bene tornare a segnalare all’attenzione vigile sia del Ministro della Giustizia che del Capo di Stato-Presidente CSM – cui non è mancata più di una occasione di riscontro dell’attuale vertiginoso calo di fiducia dei cittadini nella giustizia – tutte le implicazioni delle vicende capitate al CSM dal 2017 in poi, ed esortarli (come dice il Prof. Giorgio Spangher, su Il Riformista) a meravigliarsi non tanto dei gravi fatti in sè, quanto della circostanza che” pur essendo tutto quanto emerso perfettamente conosciuto, la fiducia si possa esser mantenuta cosi elevata”. Prodigio della proverbiale italica capacità di adattamento e al contempo del male endemico della carenza di reale capacità di indignazione civile.

Considerazioni varie in vista dell’elezione del Giudice costituzionale indicato dalla Corte dei conti

di Salvatore Sfrecola

 

È stata sempre una scadenza importante quella dell’elezione del Giudice costituzionale che spetta alla Corte dei conti indicare. È noto, infatti, come alla Consulta si decidano molte questioni che attengono all’esercizio delle attribuzioni di importanti corpi dello Stato, con riflessi anche sul ruolo delle magistrature, come nel caso della Corte dei conti, che è organo di rilevanza costituzionale, prevista dagli articoli 100, comma 2, e 103, comma 2, della Costituzione, rispettivamente per il controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo, per quello successivo sulla gestione del bilancio dello Stato, nonché per la partecipazione al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, e per la giurisdizione contabile, la giurisdizione sui conti di coloro che gestiscono denaro pubblico ed hanno custodia di beni pubblici e sulla responsabilità amministrativa per danno erariale.

Si comprende, dunque, facilmente quale importanza rivesta per il buon funzionamento dello Stato l’esercizio delle attribuzioni della Corte dei conti. Eppure, quelle attribuzioni il potere politico sembra subire, perché da sempre ostile al controllo giudiziario, nella convinzione che la politica debba rispondere esclusivamente all’elettorato. In particolare, in questo momento storico, il controllo preventivo e la giurisdizione in materia di danno all’erario sono sotto attacco, della politica e del mondo imprenditoriale. Entrambi per un equivoco di fondo, perché è stato detto che il controllo rallenta l’attività amministrativa, ignorando, o fingendo di ignorare, che esiste un termine per l’esercizio del controllo e che le valutazioni n sede di controllo sono di stretta legittimità e non attengono alle scelte discrezionali della P.A. e perché, si sente dire e si legge, i funzionari sarebbero dissuasi dal sottoscrivere contratti o provvedimenti che impegnano fondi di bilancio nel timore della responsabilità erariale, cioè di essere chiamati a rispondere dell’eventuale danno provocato all’Erario, sia pure per dolo o colpa grave. Pertanto, sarebbero allo studio norme dirette a ridurre l’area del controllo preventivo ed a limitare la responsabilità per danno erariale esclusivamente alle ipotesi di dolo.

Questa soluzione avrebbe un effetto dirompente perché la colpa grave è individuata, fin dal diritto romano, in una gravissima negligenza. Ricordo spesso che Ulpiano spiegava come culpa lata (la colpa grave) est nimia neglegentia, id est non intelligere quod omnes intelligunt. Anche chi non sa il latino, come, immagino, molti dei nostri politici, comprende certamente di cosa si parla.

Sembra, dunque, molto logico che il pubblico amministratore o funzionario debba rispondere dei danni cagionati con colpa grave, perché parliamo di denaro pubblico, di beni pubblici, di valori cui il “cittadino contribuente”, cioè quello che paga le tasse e le imposte, tiene moltissimo. Per cui se fosse introdotta questa limitazione poi nessuno si dovrà lamentare del fatto che ci possono essere e ci saranno degli sprechi nella gestione del denaro pubblico.

Aggiungo che, limitando la responsabilità al dolo, che spesso accompagna illeciti che rivestono anche aspetti penali, il processo sarebbe in mano al giudice penale il quale è particolarmente titolato a giudicare il dolo, con la conseguenza che potrebbe essere del tutto esclusa, almeno di fatto, la giurisdizione della Corte dei conti ove lo Stato o l’ente pubblico danneggiato si costituisse parte civile nel processo penale e chiedesse in quella sede il risarcimento del danno.

Detto questo, per essere onesti fino in fondo come dovuto da un osservatore che ha svolto all’interno della Corte tutte le funzioni di controllo, preventivo e successivo e giurisdizionali, nel ruolo requirente in quello giudicante, forse si dovrebbe guardare un po’ anche all’interno e fare ammenda di “qualche” azione particolarmente incauta, al punto da provocare diffusa preoccupazione della politica, alimentata dalla protesta di funzionari incapaci o disonesti.

Dico questo e ripeto quanto ho spesso sostenuto, anche quando ho rivestito il ruolo di Presidente dell’Associazione Magistrati della Corte dei conti, che su 100 cose che facciamo, e ne facciamo sicuramente 99 buone, di queste nessuno ci dice grazie perché è il nostro dovere, ma se ne sbagliamo una, creando magari un’ingiustizia, quella non ci viene perdonata.

Queste considerazioni preliminari che corrispondono a un mio impegno anche sulla stampa, avendo scritto di queste cose su La Verità, su questa Rivista, su Amministrazione e contabilità dello Stato e degli enti pubblici (www.contabilita-pubblica.it) e avendole ripetute più volte in convegni e congressi, mi inducono a sottolineare una cosa sostanzialmente banale: l’importanza della scelta del Giudice costituzionale che spetta alla Corte dei conti indicare. So di alcune candidature. I Colleghi della Corte sono, per definizione, tutti bravi, ma, come accade sempre nella vita non tutti siamo adatti a svolgere le medesime funzioni. Faccio un esempio di un’attività che svolgo da tantissimi anni, quella giornalistica. Ci sono giornalisti bravissimi, analisti profondi di questioni politiche, economiche, giuridiche i cui articoli i lettori vanno a ricercare fra le pagine di un giornale. Dirigere un giornale è altra cosa. Chiudere una edizione è cosa ancora diversa. Io ho collaborato da giovane ad un giornale economico Il Fiorino, diretto da un Professore universitario, giornalista di grande esperienza, a lungo parlamentare, che era stato anche editorialista de Il Messaggero, Luigi D’Amato, il quale per amore della completezza, arrivava spesso a chiudere il giornale all’ultimo momento utile per portare le copia al treno delle 23, quando i giornali venivano spediti da Roma e non stampati in loco sulla base della trasmissione di un file, come accade oggi. Nell’ansia dell’orologio il redattore capo, molto più pratico, appena il direttore i distraeva, provvedeva a chiudere il giornale in quattro e quattr’otto.

So, come ho scritto, di alcune candidature, tutte autorevoli. Di variegata esperienza che, peraltro, gli elettori dovranno valutare non con i parametri che abbiamo visto in altre occasioni e in altre magistrature, dell’appartenenza allo stesso concorso, della frequentazione delle stesse sezioni, dell’amicizia o della simpatia personale, della frequentazione dello stesso circolo sportivo. Non si vota il candidato Giudice costituzionale perché è un amico, lo si vota perché si ritiene che sia il più adatto nel contesto di un difficile Collegio dove siedono esponenti della magistratura ordinaria ed amministrativa, avvocati e docenti universitari indicati dalla politica che dalla politica attendono spesso una sistemazione “dopo”.

Invito, dunque tutti, per l’amore che mi lega all’Istituzione alla quale ho dedicato la mia vita professionale, a tenere conto di queste mie considerazioni, non perché io sia un saggio ma perché sicuramente ho esperienza delle varie funzioni che ho svolto sempre “con disciplina ed onore”, come mi è stato sempre riconosciuto portando il prestigio della Corte anche nelle esperienze di collaborazione ministeriale, dove ho sempre premesso che io ragionavo da magistrato della Corte dei conti e lì sarei rimasto fin quando la mia presenza fosse stata compatibile con questo mio habitus mentale, pronto a tornare a casa, avendone una straordinaria a viale Mazzini 105. E questo mi ha permesso di farmi promotore di riforme per l’Istituto. Cito, tra tutte, la funzione consultiva prevista dalla legge “La Loggia”, nata dalla constatazione che gli enti locali avevano bisogno di una consulenza giuridico-amministrativa come le amministrazioni dello Stato.

Pubblico questa lettera di Fulvio Maria Longavita, inviata ai Colleghi, che mi è stata recapitata, pronto a pubblicare qualsiasi altro contributo proveniente dai candidati che fosse utile a mettere in evidenza la personalità di ciascuno, l’esperienza professionale fatta, l’attitudine a difendere il ruolo della Corte e soprattutto il coraggio nel farlo con equilibrio, in scienza e coscienza, senza preoccuparsi di compiacere chi potrebbe assicurare un “dopo”.

Un augurio, dunque, innanzitutto alla Corte, Istituzione straordinaria, posta a garanzia della corretta gestione del denaro e dei beni pubblici ed a quanti operano nell’esercizio delle sue funzioni.

 

 

Cari Colleghe, cari Colleghi,

 

manca ormai soltanto un mese alla elezione del “nostro” Giudice Costituzionale e, quale candidato, credo sia necessario offrire, in questo limitato arco di tempo, alcuni spunti di riflessione per “che cosa” votare.

 

Sin dalla presentazione della mia candidatura ho espresso chiaramente il mio punto di vista in proposito, precisando che “Le ragioni di questa candidatura vanno individuate nella necessità di proseguire senza riserve, con impegno e dedizione, nel quadro dei Valori Costituzionali, quel processo di integrazione delle due principali funzioni della Magistratura Contabile che ormai da tempo sta caratterizzando il contesto ordinamentale, in relazione ai temi fondamentali dei «diritti inviolabili dell’uomo», come singolo e nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”.

 

L’obiettivo è rendere sempre più chiara, in ogni ambito del Sistema (normativo, giurisprudenziale, dogmatico e scientifico), non tanto e non solo la reciproca correlazione funzionale della Giurisdizione e del Controllo della Corte dei conti alle “materie di contabilità pubblica”, quanto l’intima, comune afferenza di tali “materie”, ai «diritti inviolabili dell’uomo».

 

Siamo, insomma, alla de-burocratizzazione della contabilità pubblica, in un’azione di rilievo culturale importante e di ancora maggiore impegno etico-spirituale, che pone la PERSONA al centro del “Diritto del Bilancio”, correlando ad Essa ed alle “Generazioni future” l’adempimento di obblighi che diversamente appaiono privi di significato, esprimendosi in tecnicismi ragionieristici per la quadratura del “bilancio per il bilancio”, nella ricerca di equilibri a volte del tutto formali che, alla prova dei fatti, possono anche disvelare disavanzi maggiori di quelli che intendevano recuperare (v. sent. n.4/2020 della Consulta).

 

Nei nuovi scenari della de-burocratizzazione della contabilità pubblica non è più l’“equilibrio di bilancio” a condizionare i diritti fondamentali del cittadino, quasi che sia un “principio tiranno”, ma sono questi diritti a condizionare le scelte di bilancio, con il relativo equilibrio: insomma, non è più l’ “Uomo per il Sabato”, ma è il “Sabato per l’Uomo”.

 

L’“Umanizzazione” della contabilità pubblica, dunque, baricentra l’esercizio integrato delle funzioni della Corte dei conti sui “diritti inviolabili” del cittadino: sui diritti cioè che, enunciati dall’art. 2 della Carta costituzionale, sono dettagliati dai successivi artt. da 13 a 54, per ciascun ambito di “rapporto”: civile, etico-sociale, economico e politico. Il loro riconoscimento ed il loro radicarsi condiziona ogni forma di “pari dignità sociale” e di concreto “sviluppo della persona umana”, oltre che di “effettiva partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del Paese”.

 

Non c’è un solo “diritto inviolabile” che non presenti un “costo” e non c’è, perciò, alcun “diritto inviolabile” che non richieda una relativa, “giusta” allocazione di bilancio: un’allocazione di bilancio, cioè, proporzionata alle risorse disponibili, secondo l’intrinseco valore del diritto considerato, espresso dalla “caratura” assiologia di ognuno di essi, desumibile dal Sistema e principalmente dai valori costituzionali.

 

E’ proprio l’ “Umanizzazione” della contabilità pubblica che sta consentendo alla Corte dei conti di assumere, con sempre maggiore nitidezza, una nuova e più alta autonomia rispetto alla Magistratura Ordinaria ed Amministrativa, ponendola come “Giudice dei diritti inviolabili” del cittadino, sulle cui basi germinano gli ulteriori diritti soggettivi ed interessi legittimi, che segnano le sfere di intervento delle due menzionate Magistrature e dalla cui effettività dipende in larga parte anche lo sviluppo ed il corroborarsi del sentimento di Unità Nazionale.

 

Ogni sperpero di pubbliche risorse, per spesa oggettivamente irragionevole o per mancata acquisizione di entrata, segna uno squilibrio di bilancio, così come ogni sorta di malagestio pubblica determina un danno alla “comunità amministrata”, prima ancora che alla “amministrazione”, perché riduce gli ambiti di effettività dei “diritti inviolabili” (art. 1, c. 1-bis, della l. n.20/1994, nel testo dell’art. 3 della l. n.639/1996).

 

L’“Umanizzazione” della contabilità pubblica, d’altra parte, non consente di continuare a utilizzare, per l’espletamento del controllo sui bilanci degli enti locali post d.l. n.174/2012, un modello procedimentale di “controllo collaborativo”, delineato più sulla falsariga del controllo preventivo di legittimità su atti, che non su quello proprio dei bilanci pubblici, espresso dal “Giudizio di Parificazione”.

 

Anche il controllo dei bilanci degli enti locali reclama il procedimento nelle “forme della giurisdizione contenziosa” della Corte dei conti, caratterizzate dalla presenza del P.M. contabile, non in veste di “accusa”, ma di “aggregatore degli interessi adespoti” della comunità locale, per la “tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali”, e – ad un tempo – della comunità nazionale, per gli ancora più generali interessi del coordinamento della finanza pubblica e dell’unità economica e giuridica del Paese nel suo complesso.

 

I bilanci delle maggiori città italiane hanno un impatto economico, finanziario e demografico di gran lunga superiore a quelli di tante piccole regioni, anche aggregate tra loro. Il dato, intrinseco ed oggettivo, non giustifica e rende anzi inspiegabile l’assenza del PM contabile nel relativo procedimento di controllo, articolato nel semplice, quanto insufficiente, “contraddittorio” tra la SRC e l’ente (apparato) soltanto.

 

Sono le stesse norme del TUEL a prevedere l’impugnabilità delle deliberazioni “di diniego o di approvazione” delle Sezioni Regionali della Corte dei conti che esitano il controllo sui bilanci degli enti locali (art. 243-quater, c. 5, TUEL). E se, per le deliberazioni di “diniego”, è evidente l’interesse dell’ente (apparato) al ricorso, non si comprende chi possa invece ricorrere avverso le deliberazione di “approvazione”, secondo i canoni generali dell’ “interesse ad agire”, dovendosi comunque anche escludere che le Sezioni Regionali incorrano in errori solamente con le loro pronunce di “diniego”.

 

Lo sviluppo dell’esercizio integrato delle funzioni della Corte dei conti, verso l’ “Umanizzazione” della contabilità pubblica, sta trovando spazio sempre più consistente sia nelle pronunce delle Sezioni giurisdizionali che dirimono controversie tra gli enti territoriali sulla spettanza dei trasferimenti erariali (Sez. Giur. Reg. Campania n.1045/2018) o che accertano responsabilità sanzionatorie di ineleggibilità degli amministratori che hanno “contribuito al verificarsi del dissesto” (Sez. Reg. Giur. Abruzzo, decr. n.1/2019 e Sez. Giur. Reg. Campania sent. n.349/2019), sia nelle deliberazioni della Sezione delle Autonomie che affrontano il tema dei “diritti inviolabili dell’uomo” nel contesto delle regole di contabilità (delib. n.25/2019) e sia negli altri ambiti di intervento della Corte medesima, come in quello della c.d. “contabilità di mandato”, da recuperare – nei suoi profili valutativi, anche a fini sanzionatori – alla giurisdizione della Magistratura contabile (SS.RR. Spec. Comp. sent. n. 28/2019).

 

E’ proprio per proseguire tale processo di “Umanizzazione”, nel quale credo profondamente, che ho offerto la mia candidatura di “servizio”: di chi, cioè, “serve” la contabilità pubblica in pienezza ed in autonomia di esercizio delle funzioni giurisdizionali e di controllo, lavorando come se tutto dipendesse da lui, nella consapevolezza che tutto invece dipende dall’ “ordine muto” di Themis (Θέμις), al quale si compartecipa, ispirando silenziosamente la propria attività a dedizione, correttezza e distacco dal potere.

 

Vi chiedo pertanto una condivisione, mediante un voto, a continuare a lavorare insieme per la non facile attuazione di questo disegno di elevazione della Magistratura contabile, aperto dalla riforma costituzionale del 2012 e proseguito finora con tanto meritevole impegno della Consulta e di molti nostri colleghi.

 

Vi ringrazio dell’attenzione.

 

Fulvio Maria Longavita