{"id":1121,"date":"2018-10-05T21:08:44","date_gmt":"2018-10-05T19:08:44","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=1121"},"modified":"2018-10-05T21:08:44","modified_gmt":"2018-10-05T19:08:44","slug":"giudice-ordinario-e-giudice-contabile","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/giudice-ordinario-e-giudice-contabile\/","title":{"rendered":"Giudice ordinario e Giudice contabile"},"content":{"rendered":"

\"\"<\/a>Giudice ordinario e Giudice contabile<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

Problematica sulla ripartizione della giurisdizione fra giudice ordinario e contabile per danni cagionati da amministratori e dipendenti di societ\u00e0 partecipate da enti pubblici, alla luce della pi\u00f9 recente giurisprudenza.<\/strong><\/p>\n

di Antonio Vetro, Premessa.<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

Nell\u2019articolo in data 16 maggio 2018 lo scrivente, fra l\u2019altro, ha analizzato, sollevando notevoli perplessit\u00e0, \u00a0l\u2019ordinanza della Sezione giurisdizionale per il Lazio della Corte dei conti n. 40\/2018, su un giudizio avente per oggetto un presunto danno erariale subito dall’ATAC s.p.a. per il quale il Tribunale civile di Roma aveva declinato la propria giurisdizione e, al contempo, aveva dichiarato la giurisdizione della Corte dei conti, in ragione della natura di ATAC quale societ\u00e0 in house <\/em>del Comune di Roma.<\/p>\n

Al contrario, la Sezione Lazio ha osservato che \u201cai fini del radicamento della giurisdizione contabile l’accertamento della sussistenza o meno del danno erariale va effettuata in base alla legislazione ed allo statuto vigenti all’epoca<\/em>\u201d e che, nella fattispecie, lo statuto di ATAC s.p.a. \u201cvigente al momento delle condotte censurate dall’organo requirente<\/em>\u201d, pur potendo ritenersi soddisfare i requisiti della natura pubblica del socio proprietario della totalit\u00e0 delle azioni, dell\u2019esercizio dell’attivit\u00e0 in prevalenza a favore del socio stesso e della sottoposizione ad un controllo analogo, espressivi della natura di societ\u00e0 in house, <\/em>non contemplava che le azioni o le quote di partecipazione capitale non potessero appartenere neppure in parte a soci privati.<\/p>\n

In conclusione la Sezione Lazio, dissentendo dalla statuizione del giudice ordinario, ha ritenuto di sollevare conflitto negativo di giurisdizione innanzi alla Cassazione ai sensi degli articoli 16 e 17, comma 3, del codice del processo contabile.<\/p>\n

La Suprema Corte, con ordinanza n. 20687\/2018 – premessa l\u2019inapplicabilit\u00e0 dell’art. 16 cod. giust. cont., primo comma, in quanto tale norma disciplina il regolamento di giurisdizione ad istanza di parte e non quello di ufficio – \u00a0ha dichiarato inammissibile il regolamento di ufficio, formulando il seguente principio di diritto: \u201ca seguito della declinatoria di giurisdizione da parte del giudice ordinario su azione di responsabilit\u00e0 nei confronti di amministratori e sindaci di societ\u00e0 a partecipazione pubblica per il danno al patrimonio sociale, con affermazione della giurisdizione della Corte dei conti, la proposizione di un’azione contabile oltre tre mesi dopo il passaggio in giudicato di quella declinatoria esclude comunque che il giudizio possa qualificarsi tempestivamente riproposto ed \u00e8 escluso il potere, per il giudice adito per secondo, di sollevare il regolamento di giurisdizione di ufficio di cui all’art. 17, co. 2 e 3, cod. giust. cont<\/em>.\u201d.<\/p>\n

2) Analisi dei requisiti della societ\u00e0 in house<\/em>; ammissibilit\u00e0 del fallimento; <\/strong>possibilit\u00e0 del concorso fra giurisdizione ordinaria e contabile<\/strong>.<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

Vale la pena di rammentare che il modello gestorio in esame \u00e8 di origine comunitaria: infatti la Corte di Giustizia europea, sin dalla sentenza del 18 novembre 1999, n. 107\/98 (Teckal), ha statuito che l’affidamento di servizi a societ\u00e0 c.d. in house<\/em> escluda la necessit\u00e0 del ricorso a procedure di evidenza pubblica, in quanto in tali casi non sussistono esigenze di tutela della concorrenza.<\/p>\n

L’art. 12 del T.U. 19 agosto 2016, n. 175, nel riordinare la materia delle societ\u00e0 a partecipazione pubblica, ha stabilito, in particolare, che \u201ci componenti degli organi di amministrazione e controllo delle societ\u00e0 partecipate sono soggetti alle azioni civili di responsabilit\u00e0 previste dalla disciplina ordinaria di societ\u00e0 di capitali, salva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle societ\u00e0 in house \u2026<\/em>\u201d.<\/p>\n

Con sentenza n. 30978\/2017, la Cassazione ha rilevato che le societ\u00e0 in house <\/em>si inscrivono all’interno di quel fenomeno multiforme di autoproduzione di beni e servizi, per cui la Pubblica Amministrazione \u00e8 legittimata ad attingere all’interno della propria compagine organizzativa attraverso affidamenti diretti all’ente in house, <\/em>operante come proprio organo, senza ricorrere al mercato.<\/p>\n

Con sentenza n. 962\/2017, la Cassazione ha ribadito i connotati qualificanti la societ\u00e0 in house<\/em>: la natura esclusivamente pubblica dei soci, l’esercizio dell’attivit\u00e0 in prevalenza a favore dei soci stessi e la sottoposizione ad un controllo corrispondente a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici. Detti requisiti devono sussistere contemporaneamente e trovare il loro fondamento nelle inderogabili disposizioni dello statuto sociale. Riguardo all\u2019intensit\u00e0 del controllo, cosiddetto analogo, occorre che l’ente pubblico partecipante abbia statutariamente il potere di dettare le linee strategiche e le scelte operative della societ\u00e0 in house<\/em>, i cui organi amministrativi vengono cos\u00ec a trovarsi in posizione di subordinazione gerarchica. Tale potere di comando \u00e8 direttamente esercitato sulla gestione dell’ente con modalit\u00e0 non riconducibili ai diritti ed alle facolt\u00e0 che normalmente spettano al socio in base alle regole dettate dal codice civile, e \u201csino al punto che agli organi della societ\u00e0 non resta affidata nessuna autonoma rilevante autonomia gestionale<\/em>\u201d.<\/p>\n

Tali principi sono stati confermati nella sentenza della Cassazione n. 19108\/2018.<\/p>\n

Con sent. n. 22406\/2018 la Cassazione, richiamata la sentenza n. 3196\/2017, ha affermato che la scelta del legislatore di perseguire l’interesse pubblico attraverso lo strumento privatistico comporta che le societ\u00e0 partecipate assumano i rischi connessi alla loro insolvenza pena la viola\u00adzione delle re\u00adgole della concorrenza e dei principi di uguaglianza e di affidamento, considerato altres\u00ec che l’art. 1 della legge fallimentare esclude dall’area della concorsualit\u00e0 gli enti pubblici e non anche le societ\u00e0 pubbliche, per le quali trovano applicazione le norme civilistiche e quelle sul fallimento. In conclusione il Collegio ha ammesso, per le societ\u00e0 in house<\/em>, la possibilit\u00e0 del concorso fra la giurisdizione ordinaria e quella contabile, in quanto, laddove sia prospettato anche un danno erariale, deve ritenersi am\u00admissibile la proposizione, per gli stessi fatti, di un giudizio civile – nella fattispecie su azione di respon\u00adsabilit\u00e0 esercitata dalla curatela fallimentare ai sensi dell’art. 146, comma 2, legge fallimentare, – e di un giudizio contabile risarcitorio su iniziativa del procuratore regionale della Corte dei conti, rilevata l’insussistenza della violazione del principio del ne bis in idem, <\/em>stante la tendenziale diversit\u00e0 di oggetto e di funzione fra i due giudizi.<\/p>\n

Fra la pi\u00f9 recente giurisprudenza di merito, va citata la sentenza in data 2 luglio 2018 del Tribunale di Roma, Sezione specializzata in materia di impresa.<\/p>\n

In sentenza \u00e8 stato osservato, in via preliminare, come le societ\u00e0 in house<\/em> siano riconducibili al modello societario di diritto comune, consentendosi possibili deroghe, da interpretare in senso restrittivo, ex art. 14 disp. prel. c.c., trattandosi di norme che fanno eccezione a regole generali.<\/p>\n

E\u2019 stato quindi posto il problema se le deroghe che le societ\u00e0 in house<\/em> introducono nei propri statuti, con particolare riguardo alle clausole che limitano i poteri degli amministratori all\u2019ordinaria amministrazione, rispettino i limiti segnati dall\u2019art. 16, comma 2, d.lgs. n. 175\/2016, ai fini della realizzazione dell\u2019assetto organizzativo di cui al comma 1, che prevede un controllo analogo da parte dell\u2019ente pubblico comportante un\u2019influenza determinante sia sugli obiettivi strategici che sulle decisioni significative della societ\u00e0 controllata e quindi a livello della c.d. alta amministrazione.<\/p>\n

Secondo il Tribunale, la nozione di controllo analogo sembra imperniarsi, pur in assenza di un espresso richiamo all\u2019attivit\u00e0 di direzione e coordinamento di cui all\u2019art. 2497 c.c., sulla eterodirezione strategica della societ\u00e0 controllata, oltre che sulla partecipazione totalitaria o maggioritaria del capitale pubblico, piuttosto che su una situazione di asservimento totale della controllata e degli organi di essa, tale da annullarne ogni autonomia.<\/p>\n

D\u2019altra parte, anche se l\u2019art. 12 d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 prevede la giurisdizione della Corte dei conti sull’azione di responsabilit\u00e0 degli organi sociali per i danni da essi cagionati al patrimonio di una societ\u00e0 in house<\/em>, gli organi di amministrazione delle societ\u00e0 partecipate restano comunque soggetti alle azioni civili di responsabilit\u00e0 previste dalla disciplina ordinaria delle societ\u00e0 di capitali per gli atti compiuti, nonostante l\u2019interferenza degli organi sociali e dei soci stessi, soprattutto nei riguardi dei creditori sociali.<\/p>\n

Si pone quindi, ad avviso del Tribunale, l\u2019esigenza di conciliare le deroghe statutarie agli artt. 2380 bis e 2409 nonies<\/em> c.c., con il diritto societario comune, dovendosi escludere che possa derogarsi completamente ad una delle norme identificative della societ\u00e0 per azioni – nella quale categoria le societ\u00e0 in house<\/em> devono pur sempre essere ricondotte \u2013 che attribuisce la gestione dell\u2019impresa esclusivamente all\u2019organo amministrativo: infatti l\u2019attribuzione della gestione alla competenza esclusiva degli amministratori rappresenta un profilo qualificante la societ\u00e0 per azioni che vale a distinguerlo, nel sistema delle societ\u00e0 di capitali, rispetto alla societ\u00e0 a responsabilit\u00e0 limitata, fermo restando che la competenza degli amministratori pu\u00f2 essere, in vario modo, limitata attraverso poteri di direttiva, avocazione e controllo al fine di realizzare la gi\u00e0 citata eterodirezione strategica.<\/p>\n

Inoltre, l\u2019attribuzione della sola ordinaria amministrazione all\u2019organo di gestione introdurrebbe un sistema ibrido, non tipizzato, nel quale la gestione societaria verrebbe demandata ad una molteplicit\u00e0 di organi, con conseguente lesione anche dei principi su cui si basa la responsabilit\u00e0 civile degli amministratori nei confronti della societ\u00e0 e dei creditori sociali di cui agli artt. 2392 e ss. c.c., norme imperative ritenute inderogabili dalla Cassazione con sentenza n. 10215\/2010, per la ipotizzabile carenza di responsabilit\u00e0 in assenza di potere nelle scelte di gestione.<\/p>\n

In conclusione, secondo il Tribunale, limitare i poteri dell\u2019organo amministrativo alla sola amministrazione ordinaria si pone in contrasto con l\u2019art. 2380 bis c.c. eccedendo illegittimamente i limiti derogativi di cui all\u2019art. 16 del Testo Unico Societ\u00e0 Pubbliche.<\/p>\n

3) Sintetiche osservazioni<\/strong> sulla massiva diffusione delle societ\u00e0 partecipate da enti pubblici e sugli effetti derivanti dalla attuale ripartizione della giurisdizione fra giudice ordinario e contabile per danni cagionati da amministratori e dipendenti delle societ\u00e0 in house<\/em>.<\/strong><\/p>\n

\u00a0<\/strong><\/p>\n

La Corte costituzionale, con sentenza n. 148\/2009, aveva gi\u00e0 da tempo rilevato la possibilit\u00e0 di forme di abuso nella istituzione di una quantit\u00e0 di societ\u00e0 partecipate dalle pubbliche amministrazioni che sottraggono l’agire amministrativo ai canoni della trasparenza e del controllo da parte degli enti pubblici e della stessa opinione pubblica in contrasto con l\u2019inderogabile principio di tutela della concorrenza e del mercato. D\u2019altra parte la stessa Cassazione non aveva mancato di sottolineare, nell\u2019ordinanza n. 19667\/2003, che, una volta esclusa la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti dei responsabili di atti di mala gestio<\/em>, \u201cla timida attivit\u00e0 giudiziaria <\/em>(in sede civilistica) dell\u2019ente danneggiato poteva risolversi in un sostanziale esonero da responsabilit\u00e0<\/em>\u201d.<\/p>\n

A prescindere dalle iniziative pi\u00f9 volte annunziate per impedire l\u2019ulteriore, gravissimo sperpero di pubblico denaro, anche attraverso attivit\u00e0 gestorie tutt\u2019altro che limpide, ben poco \u00e8 stato fatto per combattere seriamente un fenomeno che si presta massimamente ad azioni di sottogoverno, con distribuzione di poltrone su base clientelare, con compensi indebitamente gonfiati, con assunzione di nuovo personale senza alcuna seria garanzia nel reclutamento, con conferimento di consulenze superflue, ecc.<\/p>\n

Preso atto della mancata volont\u00e0 politica di risolvere il problema alla radice, occorre limitarsi ad interpretare la normativa vigente, pur ritenuta contraria a fondamentali criteri di ragionevolezza, normativa che, irrazionalmente, esclude in via generale, ad eccezione di casi particolari, l\u2019impulso d\u2019ufficio del P.M. contabile nel perseguimento degli abusi causativi di danno erariale.<\/p>\n

    \n
  1. A) La Cassazione, con sentenza n. 26283\/2013, e numerose altre conformi, ha previsto una suddivisione – poi ripresa dall\u2019art. 12 d.lgs. 19 agosto 2016, n. 175 – nell\u2019ambito delle societ\u00e0 partecipate, distinguendo le societ\u00e0 in house<\/em> da tutte le altre, ai fini della giurisdizione, attribuendola per le prime alla Corte dei conti, con il solo merito di ridurre l\u2019area di sostanziale impunit\u00e0, di fatto garantita ai responsabili di atti di mala gestio.<\/em><\/li>\n<\/ol>\n

    Come gi\u00e0 detto, con tale giurisprudenza sono indicati i connotati qualificanti la societ\u00e0 in house<\/em>, con particolare riguardo alla natura esclusivamente pubblica dei soci, non consentendosi che nello statuto sia previsto un possibile ingresso – neanche minoritario – di soci privati.<\/p>\n

    Sul punto l\u2019art. 16, comma 1, del t.u. n. 175\/2016 ha stabilito che \u201c le societ\u00e0 in house ricevono affidamenti diretti di contratti pubblici \u2026 solo se non vi sia partecipazione di capitali privati, ad eccezione di quella prescritta da norme di legge e che avvenga in forme che non comportino controllo o potere di veto, n\u00e9 l’esercizio di un’influenza determinante sulla societ\u00e0 controllata<\/em>\u201d.<\/p>\n

    Al riguardo va tenuto conto della giurisprudenza comunitaria: mentre alcune decisioni hanno statuito l\u2019illegittimit\u00e0 dell\u2019affidamento diretto anche quando una societ\u00e0, pur non essendo partecipata da privati, ne preveda nello statuto un loro possibile ingresso (es. Corte di giustizia. C.E. 21 luglio 2005, C-231\/03,), altre sentenze hanno, invece, precisato che una possibile apertura ai privati non \u00e8 di per s\u00e9 preclusiva dell\u2019affidamento diretto, dovendosi valutare il caso concreto (Corte di giustizia C.E. settembre 2009, C- 573\/07) e non violerebbe il diritto comunitario l\u2019affidamento diretto ad una societ\u00e0 a partecipazione pubblica totalitaria, poi gradualmente ceduta ai privati, se al momento dell\u2019affidamento erano presenti tutti i presupposti dell\u2019in house <\/em>(Corte di giustizia C.E. 17 luglio 2008, C\u00ad-371\/0510 ).<\/p>\n

    Si ritiene preferibile l\u2019orientamento accolto nella due ultime sentenze comunitarie, come anche ritenuto della Sez. II d\u2019appello della Corte dei conti con sentenza n. 586\/2016, che ha osservato come, nella fattispecie, \u201cl\u2019apertura del pacchetto azionario ai privati \u00e8 rimasta ferma<\/em> alle prescrizioni di legge, trattandosi di prescrizioni che \u2013 per il periodo che qui interessa \u2013 hanno trovato eco solo in un adeguamento formale dello statuto, il cui art. 5, comma 5, prevede appunto che \u00aballa societ\u00e0 potranno partecipare nuovi soci pubblici e privati \u2026\u00bb. In altri termini, <\/em>la sostanza non corrisponde alla forma.<\/em> E la sostanza \u00e8 proprio nel senso che – diversamente da quanto astrattamente previsto dallo statuto – trattasi di societ\u00e0 affidataria dell\u2019esercizio di un pubblico servizio, il cui capitale sociale era all\u2019epoca (e continua ad essere tuttora) integralmente detenuto dall\u2019ente locale titolare del pubblico servizio<\/em>\u201d.<\/p>\n

      \n
    1. B) La Cassazione, con sentenza 962\/2017, riguardo all\u2019intensit\u00e0 del controllo, cosiddetto analogo, ha stabilito che occorre che l’ente pubblico partecipante abbia statutariamente il potere di dettare le linee strategiche e le scelte operative della societ\u00e0 in house<\/em>, esercitando un potere di comando nei confronti degli organi amministrativi, in posizione di subordinazione gerarchica, \u201csino al punto che agli organi della societ\u00e0 non resta affidata nessuna autonoma rilevante autonomia gestionale<\/em>\u201d.<\/li>\n<\/ol>\n

      Tale interpretazione non sembra condivisibile: come giustamente osservato dal Tribunale di Roma nella citata sentenza del 2 luglio 2018, nel sistema vigente la gestione delle societ\u00e0 per azioni \u00e8 inderogabilmente affidata agli amministratori, la cui azione pu\u00f2 essere sottoposta a controlli, anche penetranti e di notevole entit\u00e0, ma mai al punto di sottrarne sostanzialmente l\u2019autonomia gestionale, rendendo gli amministratori stessi meri esecutori di ordini impartiti da un superiore gerarchico.<\/p>\n

      D\u2019altra parte, non si comprende entro quali limiti il procuratore contabile potrebbe agire nei loro confronti, nei casi di mala gestio<\/em>, per atti ordinati dal superiore gerarchico alla cui esecuzione gli amministratori sarebbero obbligatoriamente tenuti, senza alcun margine di discrezionalit\u00e0.<\/p>\n

      N\u00e9 vale il richiamo alla distinzione fra atti di ordinaria amministrazione, che sarebbero normalmente consentiti, ed atti di straordinaria amministrazione, che richiederebbero l\u2019autorizzazione del \u201csuperiore gerarchico\u201d, in quanto il discrimine tra atti di ordinaria e straordinaria amministrazione \u00e8 dato dalla pertinenza o meno dell’atto all’oggetto sociale, senza tener conto della sua rilevanza giuridica o economica.<\/p>\n

      In conclusione pu\u00f2 senz\u2019altro aderirsi alla tesi del Tribunale secondo cui la nozione di controllo analogo sembra imperniarsi, pur in assenza di un espresso richiamo all\u2019attivit\u00e0 di direzione e coordinamento di cui all\u2019art. 2497 c.c., sulla eterodirezione strategica della societ\u00e0 controllata.<\/p>\n

        \n
      1. C) Con sentenza n. 7177\/2014 la Cassazione, nell\u2019esaminare i dati statutari di una s.p.a. in house<\/em>, al fine di stabilire se fosse consentito o meno l\u2019accesso a soci privati, ha precisato che la condizione statutaria e normativa di riferimento \u00e8 quella applicabile all’epoca della condotta contestata dal procuratore contabile, \u201cl’unica alla quale occorre far capo<\/em>\u201d.<\/li>\n<\/ol>\n

        Sul punto si impone una precisazione: l\u2019osservazione della Cassazione \u00e8 valida se la condotta ritenuta illecita abbia prodotto un danno immediato, ma non cos\u00ec se sia intervenuto un lasso di tempo fra condotta ed evento dannoso, e medio tempore<\/em> siano intervenute modifiche normative o statutarie. Infatti, per stabilire la disciplina applicabile, nel caso di successione di norme nel tempo, deve farsi riferimento, non al momento della condotta ritenuta illegittima, bens\u00ec al momento nel quale si \u00e8 perfezionata la fattispecie complessa dell\u2019illecito amministrativo che richiede, oltre alla condotta censurabile, l\u2019evento dannoso (Sezione Sardegna, sentenza n. 5\/2016).<\/p>\n

        4) Breve osservazione conclusiva.<\/strong><\/p>\n

        \u00a0<\/strong><\/p>\n

        L\u2019assurda situazione venutasi a creare con l\u2019esponenziale incremento delle societ\u00e0 partecipate, oltre a favorire corruzione, malgoverno e sperpero di finanze pubbliche, ha comportato notevoli incongruenze per l\u2019improbabile connubio fra norme privatistiche e pubblicistiche, basate su principi diversi e spesso inconciliabili.<\/p>\n

        Gli effetti balzano agli occhi gi\u00e0 dalla lettura di alcune delle sentenze citate. Cos\u00ec si ammette il fallimento di societ\u00e0 pubbliche che, quale che sia la veste formale, (societ\u00e0 e non enti pubblici), sono costituite da amministrazioni pubbliche, che gestiscono denaro pubblico, per finalit\u00e0 pubbliche e che, per tale motivo, non dovrebbero essere sottoposte a procedure fallimentari.<\/p>\n

        Ancora, se l’art. 12 del T.U. 19 agosto 2016, n. 175, nel riordinare la materia delle societ\u00e0 a partecipazione pubblica, prevede \u201cazioni civili di responsabilit\u00e0 previste dalla disciplina ordinaria di societ\u00e0 di capitali<\/em>\u201d, ma fa espressamente \u201csalva la giurisdizione della Corte dei conti per il danno erariale causato dagli amministratori e dai dipendenti delle societ\u00e0 in house<\/em>\u201d, possono avanzarsi notevoli dubbi sulla concorrenza nei confronti degli stessi soggetti di azioni in sede civile e contabile per i medesimi atti di mala gestio<\/em>.<\/p>\n

        Risulterebbe invece senz\u2019altro pi\u00f9 coerente al sistema, per le caratteristiche stesse dell\u2019azione di responsabilit\u00e0 contabile, riconoscere definitivamente e senza incongrue commistioni, foriere di difficolt\u00e0 interpretative, oltre che operative, la giurisdizione piena ed esclusiva della Corte dei conti sull\u2019intero, complessivo operato degli amministratori e dipendenti in questione.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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