di Salvatore Sfrecola<\/p>\n
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Il decreto legge n. 76 del 16 luglio, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, il cosiddetto \u201cdecreto semplificazioni\u201d ha previsto, al dichiarato intento di accelerare le spese di investimento, come ben sanno i nostri lettori, una nuova configurazione, in senso penalistico, del dolo quale elemento soggettivo della responsabilit\u00e0 per danno \u201cerariale\u201d e l’eliminazione della responsabilit\u00e0 amministrativa nel caso di atti e comportamenti commessi con \u201ccolpa grave\u201d, che sopravvive esclusivamente per i comportamenti omissivi. Infatti, al Premier e al Presidente della Repubblica, che quel decreto ha emanato deve essere sembrata cosa buona e giusta escludere la responsabilit\u00e0 per colpa grave evidentemente ritenendo che questo fosse il modo migliore per semplificare i procedimenti amministrativi esorcizzando quel \u201ctimore della firma\u201d che condizionerebbe molti funzionari nel momento in cui adottano un atto, soprattutto in materia contrattuale.<\/p>\n
La norma \u00e8 configurata come eccezionale ed a tempo, fino al 31 dicembre 2021, ma le motivazioni che la sorreggono, a leggere le premesse del provvedimento, sono riferite al particolare momento storico che il nostro Paese vive e nella prospettiva di un grande impegno di ricostruzione del contesto sociale ed economico del Paese. Esigenza che, \u00e8 evidente, non si esaurisce il 31 dicembre 2021, ma \u00e8 destinata a protrarsi nel tempo perch\u00e9 questo Paese ha urgente bisogno di imponenti investimenti in infrastrutture.<\/p>\n
Ora non \u00e8 dubbio che appare difficile considerare fondata la presunta preoccupazione d funzionari nei quali si deve ritenere accertata una adeguata preparazione professionale, non solo all’atto della assunzione ma anche successivamente nella progressione della carriera. Se una preoccupazione c’\u00e8 nelle stanze del potere con riferimento ai tempi dell\u2019azione amministrativa, a Palazzo Chigi siedono giuristi che hanno fatto buoni studi, dallo stesso presidente Conte, professore universitario di diritto civile, al Segretario Generale, Riccardo Chieppa, ed al Capo del Dipartimento degli Affari Giuridici e Legislativi (DAGL), Ermanno De Francisco, entrambi Presidenti di Sezione del Consiglio di Stato, per cui sarebbe stato logico attendersi una diversa soluzione, pi\u00f9 razionale ed elegante. Anche perch\u00e9, se il \u201ctimore della firma\u201d si pu\u00f2 immaginare in chi, magari pressato dall\u2019urgenza e dalle sollecitazioni della politica, deve assumere un rilevante impegno di spesa al termine di una complessa procedura, non si vede perch\u00e9 debba essere esente da responsabilit\u00e0 il guardiano di un museo il quale spolverando un importante soprammobile lo faccia cadere distruggendolo. O l\u2019addetto alla conduzione di un’automobile il quale, in violazione del limite di velocit\u00e0 previsto nei centri abitati, sfrecciando non a 55 km ma ad oltre 100 km\/h provochi un grave incidente con feriti e gravi danni all\u2019erario. Sono entrambi esempi tratti dall\u2019esperienza e dimostrano l\u2019irragionevolezza di una disciplina generale per la quale \u00e8 indifferente la funzione o la mansione svolta dal responsabile di un pregiudizio a carico della finanza e\/o del patrimonio dello Stato o di un ente pubblico. Ad esempio il furto da un museo per inidonea organizzazione del servizio di vigilanza che non tenga conto della presenza del pubblico dei visitatori o degli studiosi, determina la perdita di un valore patrimoniale a volte molto rilevante. Lo sanno bene i Carabinieri dello speciale Comando che si occupa della tutela del patrimonio storico artistico alla ricerca di preziosi reperti sottratti a musei ed aree archeologiche.<\/p>\n
Come accade per molte cose della nostra vita politica e amministrativa, anche in materia di danno pubblico, che continuiamo a definire \u201cerariale\u201d mentre in realt\u00e0 \u00e8 da tempo configurato dalla dottrina e dalla giurisprudenza pi\u00f9 avvedute come un danno alla comunit\u00e0, una indicazione di straordinaria saggezza la troviamo in Camillo Benso Conte di Cavour. Nella seduta del 27 dicembre 1852, parlando al Parlamento subalpino, allorch\u00e9 si affront\u00f2 l\u2019ipotesi di introdurre, accanto alla responsabilit\u00e0 dei cassieri quella solidale dei \u201cverificatori ministeriali\u201d, rivolgendosi ai parlamentari disse: \u201cIo credo che, per voler troppo, noi otterremo nulla, e che se noi stabiliamo che l’impiegato delle finanze, il quale per sua colpa avr\u00e0 lasciato che si facesse un deficit abbia un castigo in danaro da determinarsi dalla Camera (dei conti, n.d.A.), la legge sar\u00e0 applicata; ma se invece lo volete rendere garante e solidario di tutti i contabili da esso dipendenti, voi non troverete mai un tribunale che dichiari che vi fu colpa reale, salvo che vuoi retribuiate cos\u00ec largamente i vostri impiegati da far s\u00ec che vi sia corrispettivo fra l’onorario che loro \u00e8 dato e la pena che \u00e8 comminata per una colpa in cui non vi sia dolo n\u00e9 complicit\u00e0\u201d. L’osservazione di Cavour, ricorda Paolo Maddalena, gi\u00e0 Vicepresidente della Corte costituzionale, in un saggio pubblicato dalla Rivista della Corte dei conti<\/em> (2028, n. 1 207) fu accolta. La solidariet\u00e0 fu respinta dalla Camera che volle circoscrivere il rischio del dipendente in modo che rispondesse nei limiti del suo \u201ccorrispettivo\u201d tra \u201conorario e pena\u201d. Cos\u00ec attuando una ripartizione del rischio tra lo Stato e chi agisce in suo nome (quello che si chiama \u201crischio d\u2019impresa\u201d). \u00c8, in nuce<\/em>, il cosiddetto \u201cpotere riduttivo\u201d che il giudice contabile pu\u00f2 esercitare ponendo \u201ca carico dei responsabili tutto o parte del danno accertato o del valore perduto\u201d (art. 82 della legge di contabilit\u00e0 generale dello Stato, R.D. 18 novembre 1918, n. 2440), potere lato sensu<\/em> equitativo importante, che di fatto individua anche una tipizzazione delle condotte punibili.<\/p>\n Orbene, se avessero riletto il discorso di Cavour, a Palazzo Chigi avrebbero potuto scegliere una ipotesi pi\u00f9 funzionale e rassicurante, ad esempio commisurando l\u2019ammontare della condanna ad una somma che costituisca una quota della retribuzione in relazione al danno accertato (una mensilit\u00e0, una annualit\u00e0 o pi\u00f9, tentativo che vi fu ai tempi del Ministro della funzione pubblica Mazzella). Ci\u00f2 che taluno potrebbe ritenere espressione di una responsabilit\u00e0 pi\u00f9 sanzionatorie a che risarcitoria ma sarebbe stata una scelta maggiormente condivisa. Ugualmente, sarebbe stato possibile tipizzare talune fattispecie di danno in rapporto alla condotta, in modo da circoscrivere la responsabilit\u00e0 ad ipotesi che effettivamente destino nei cittadini quell\u2019allarme sociale che accompagna da sempre l\u2019individuazione di sprechi nella gestione delle risorse pubbliche. Un esempio? Di tanto in tanto la televisione, in special modo il TG satirico \u201cStriscia la notizia\u201d, documenta, con immagini estremamente significative, opere pubbliche la cui realizzazione \u00e8 iniziata e mai terminata o non rispondenti alle regole dell\u2019arte per cui immobili costosi richiedono, appena entrati in esercizio, rilevanti spese di manutenzione straordinaria. Oppure opere inutili per definizione, come nel caso, periodicamente riprodotto in TV, di un campo di Polo a Giarre, citt\u00e0 di 22 mila abitanti, che dovrebbe ospitare 20 mila spettatori, un numero che non si troverebbe neppure a Roma. E nessuno sembra si sia dato carico di verificare chi e perch\u00e9 abbia finanziato quell\u2019opera con fondi pubblici.<\/p>\n La riforma della responsabilit\u00e0 per danno pubblico erariale ci dice che a Palazzo Chigi l\u2019Istituzione Corte dei conti non \u00e8 amata, per cui si \u00e8 preferito dare una risposta al tam tam dei funzionari preoccupati di essere chiamati a risarcire, enfatizzato anche dalla stampa in relazione a determinate azioni di danno contestate. Da ultimo quelle riguardanti le consulenze dei professori ordinari a tempo pieno, una categoria che sta molto a cuore a molti esponenti del mondo politico. E cos\u00ec si \u00e8 scelta la strada rozza della eliminazione della responsabilit\u00e0 per colpa grave tout court<\/em>, senza tener conto che non \u00e8 assolutamente ragionevole una disciplina generale giustificata dall\u2019esigenza di semplificazioni per interventi diretti ad assumere impegni per iniziative finalizzate alla ripresa economica del Paese. Cos\u00ec tra decreti legge e la selva dei decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, i famosi d.P.C.M. di cui il Presidente Conte si riempie la bocca, si \u00e8 imbrigliata una delle forme pi\u00f9 importanti di garanzia della gestione del pubblico denaro, mentre non si ha notizia che da viale Mazzini sia partita in direzione di Piazza Colonna una adeguata e pubblica iniziativa che, per autorevolezza e funzionalit\u00e0, fosse idonea ad indirizzare diversamente l\u2019iniziativa governativa e parlamentare che da tempo era nell\u2019aria.<\/p>\n Qualche riflessione al riguardo \u00e8 necessaria, anche per non dare l\u2019impressione di ritenere che Governo e Parlamento, che hanno, nei rispettivi ruoli, proposto e convertito in legge la norma della quale abbiamo fin qui detto, abbiano una preconcetta ostilit\u00e0 nei confronti della Corte dei conti e, in specie, della giurisdizione contabile.<\/p>\n La Corte nei suoi vertici, il nuovo Presidente e il nuovo Procuratore Generale, dovr\u00e0 darsi carico di questa situazione e farsi promotrice di una riforma di questa norma che sia coerente con le esigenze che essa ha inteso soddisfare sia pure in forma sbagliata. Certamente il potere politico, cio\u00e8 il Parlamento, cosa che sembra molti non vogliano considerare, ha adottato una disposizione che dimostra aperto dissenso rispetto a come \u00e8 stata negli ultimi anni gestita la giurisdizione in materia di responsabilit\u00e0 amministrativa. Che evidentemente la classe politica, in veste di legislatore, ritiene debba essere limitata a condotte effettivamente gravi. Basta ripercorrere gli eventi degli ultimi anni per percepire una costante critica all\u2019esercizio dell\u2019azione di danno. Da quando, nel 1990 la legge 8 giugno n. 142 (Ordinamento delle autonomie locali) all\u2019art. 58 (Disposizioni in materia di responsabilit\u00e0) ha previsto al comma 1 che \u201cPer gli amministratori e per il personale degli enti locali si osservano le disposizioni vigenti in materia di responsabilit\u00e0 degli impiegati civili dello Stato\u201d ed al comma 4 che \u201cL’azione di responsabilit\u00e0 si prescrive in cinque anni dalla commissione del fatto. La responsabilit\u00e0 nei confronti degli amministratori e dei dipendenti dei comuni e delle province \u00e8 personale e non si estende agli eredi\u201d. Significativa riforma che afferma la natura personale dell\u2019obbligazione risarcitoria che in passato si estendeva agli eredi, contestualmente limitando la prescrizione a cinque anni rispetto ai dieci al momento vigenti.<\/p>\n In sostanza il legislatore invitava la Corte, in particolare l\u2019allora Procuratore Generale, titolare dell\u2019azione di responsabilit\u00e0, a far presto, perch\u00e9 un\u2019azione risarcitoria a dieci anni data \u00e8 priva di quell\u2019effetto deterrente che sollecita le buone pratiche. L\u2019esclusione degli eredi \u00e8 un fatto di civilt\u00e0. Cosa ne potevano sapere della condotta posta in essere dal dante causa? Come si potevano difendere? Si trattava di una sorta di responsabilit\u00e0 oggettiva.<\/p>\n Nel 1993 iniziano una serie di decreti legge che riordinano la giurisdizione decentrandola su base regionale, l\u2019ultimo dei quali, il decreto 15 novembre 993, n. 453, \u00e8 convertito dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19. La nuova normativa attribuisce al Pubblico Ministero, collocato vicino ai luoghi dove si sono svolti i fatti sui quali indagare, strumenti di carattere investigativo e istruttorio importanti, dalle audizioni agli accertamenti diretti, alla possibilit\u00e0 di avvalersi di consulenti tecnici.<\/p>\n Questo ampliamento delle attribuzioni andava gestito con maggiore saggezza se, nel 1996, a tre anni dall\u2019entrata in vigore del decentramento, il decreto legge n. 543 del 23 ottobre prevede che \u201cLa responsabilit\u00e0 dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilit\u00e0 pubblica e personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave , ferma restando la insindacabilit\u00e0 nel merito delle scelte discrezionali\u201d.<\/p>\n Colpa grave al posto della colpa semplice (lieve). Non occorre fantasia per comprendere che quella disposizione era da interpretare come un segnale evidente di dissenso della classe politica rispetto ad un certo indirizzo delle Procure regionali, accolto dalle Sezioni giudicanti. In quella occasione, per un pugno di voti, non fu approvato l\u2019emendamento che prevedeva la limitazione della responsabilit\u00e0 alle sole ipotesi di dolo. Bisognava comprendere che il decisore politico non voleva eliminare l\u2019azione risarcitoria ma limitarla a comportamenti effettivamente negligenti.<\/p>\n In proposito la Corte costituzionale (20 novembre 1998, n. 371), giudicando conforme ai principi della Carta fondamentale la disposizione che limitava la responsabilit\u00e0 alla \u201ccolpa grave\u201d, aveva fatto presente che l’intento del legislatore era stato quello \u201cdi predisporre, nei confronti degli amministratori e dei dipendenti pubblici, un assetto normativo in cui il timore della responsabilit\u00e0 non esponga all\u2019eventualit\u00e0 di rallentamenti ed inerzia nello svolgimento dell’attivit\u00e0 amministrativa\u201d.<\/p>\n Un avviso inequivoco, un segnale che doveva essere colto. Invece, qualcuno ha ritenuto che il medesimo comportamento, prima definito lieve poteva essere qualificato grave e via cos\u00ec, con l\u2019effetto evidente che irritare il potere politico che difatti, in sede di Commissione bicamerale per le riforme istituzionali (Commissione D\u2019Alema) concluse i suoi lavori con una relazione sulla Giustizia (c.d. bozza Boato) che prevedeva l\u2019attribuzione della giurisdizione per danno erariale ai Tribunali Amministrativi Regionali che avrebbero giudicato senza la presenza del Pubblico Ministero.<\/p>\n Sono passati un po\u2019 di anni nei quali, tra l’altro, due fattispecie di danno, quello \u201call’immagine\u201d e quello \u201cda disservizio\u201d, importanti intuizioni della giurisprudenza contabile, tra Roma e Perugia, sono state utilizzate ad ogni pi\u00e8 sospinto, cos\u00ec svilendo un\u2019intuizione faticosamente elaborata, ed ecco, nel bel mezzo della pandemia da Convid-19, il Governo, assistito da uno stuolo di giuristi, come innanzi ho ricordato, che certo s\u2019intendono di leggi e di giurisprudenza, decide di rivedere le norme sulla responsabilit\u00e0 amministrativa. Lo fa correggendo l\u2019art. 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, disegnando un dolo in versione penalistica ed eliminando la colpa grave nelle condotte commissive<\/em>. Anche qui un segnale preciso, in primo luogo per il dolo che viene \u201cinterpretato\u201d ad evitare che sia la Corte a farlo con formule tipo \u201cdolo civile o contrattuale\u201d che sa tanto di responsabilit\u00e0 oggettiva. Un obbrobrio giuridico, una sfida al legislatore.<\/p>\n Non sarebbe onesto se non si prendesse atto della contrariet\u00e0 del potere politico in funzione di legislatore rispetto a come la Corte ha gestito la responsabilit\u00e0 ex art. 1 della legge 20\/1994. In assenza di una funzione di indirizzo e coordinamento che avesse dato un\u2019impronta pi\u00f9 conforme all\u2019evidente indirizzo legislativo e al richiamato orientamento della Corte costituzionale che intendeva fossero colpite solamente condotte effettivamente caratterizzate da gravissima trascuratezza, negligenza e imperizia. In sostanza il legislatore appare convinto che, in un Paese dove la corruzione \u00e8 notevolmente diffusa, come rileva anno dopo anno Transparency International<\/em>, anche se sostanzialmente impunita, lo spreco di denaro pubblico e l\u2019incuria per i beni patrimoniali, soprattutto quelli del patrimonio storico artistico, e percepibile anche dal comune cittadino che legga il giornale o veda la televisione, occuparsi di munuscula<\/em> sia assolutamente da evitare.<\/p>\n La Corte, se avesse nei suoi vertici compreso per tempo l\u2019orientamento evidente del legislatore avrebbe potuto riservare l\u2019attenzione a casi eclatanti per i quali c\u2019\u00e8 solo l\u2019imbarazzo della scelta, ma \u00e8 evidente che \u00e8 un impegno investigativo gravoso che non tutti sono in condizione o hanno la volont\u00e0 di assumere. Riusciranno il nuovo Presidente, Guido Carlino, ed il nuovo Procuratore Generale, Angelo Canale, magistrati di vasta esperienza e di buone letture, a rappresentare agli occhi del decisore politico una nuova configurazione della responsabilit\u00e0 che rassicuri i cittadini sempre pi\u00f9 disgustati da come in taluni ambienti vengono dissipate le risorse che loro con personale sacrificio mettono a disposizione delle amministrazioni pubbliche pagando imposte e tasse? Contestualmente assicurando di essere capaci di attuare, nei confronti dei dipendenti pubblici, un assetto giurisprudenziale \u201cin cui il timore della responsabilit\u00e0 non esponga all\u2019eventualit\u00e0 di rallentamenti ed inerzia nello svolgimento dell’attivit\u00e0 amministrativa\u201d, come ammoniva 22 anni fa la Corte costituzionale?<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" di Salvatore Sfrecola Il decreto legge n. 76 del 16 luglio, convertito dalla legge 11 settembre 2020, n. 120, il cosiddetto \u201cdecreto semplificazioni\u201d ha previsto, al dichiarato intento di accelerare le spese di investimento, come ben sanno i nostri lettori, una nuova configurazione, in senso penalistico, del dolo quale elemento soggettivo della responsabilit\u00e0 per […]<\/p>\n","protected":false},"author":1116,"featured_media":1183,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":""},"categories":[1],"tags":[],"class_list":{"0":"post-1229","1":"post","2":"type-post","3":"status-publish","4":"format-standard","5":"has-post-thumbnail","7":"category-news"},"jetpack_sharing_enabled":true,"jetpack_featured_media_url":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-content\/uploads\/2020\/06\/corte-dei-conti.jpg","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1229"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1116"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1229"}],"version-history":[{"count":2,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1229\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":1231,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1229\/revisions\/1231"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/media\/1183"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1229"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1229"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1229"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}