del Prof. Pelino Santoro, Presidente on. della Corte dei conti. <\/p>\n\n\n\n
Abstract<\/strong><\/p>\n\n\n\n Lo studio intende analizzare come e perch\u00e9 una nozione, nata come tecnica di tutela sviluppatasi nell\u2019area del diritto amministrativo e poi assecondata dal legislatore, per ampliare l\u2019area di posizioni soggettive individuali di diritto privato, sia a stata adottata dalla Corte costituzionale e dalla giustizia contabile nell\u2019interesse del diritto obiettivo, a garanzia di una sana ed equilibrata gestione finanziari, e solo di riflesso a beneficio degli interessi comuni della collettivit\u00e0 amministrata, in una visione ideale del bilancio come bene comune. L\u2019adattamento per\u00f2 non \u00e8 facile, poich\u00e9 il carattere funzionale e finalistico degli interessi diffusi, e perci\u00f2 asseritamente adespoti, nella materia di contabilit\u00e0 pubblica ne rende incerta l\u2019attribuzione, facendo spesso emergere conflittualit\u00e0 latenti tra gli organi indicati come intestatari.<\/em><\/p>\n\n\n\n Sommario. 1<\/em>. La tutela di interessi adespoti nelle le funzioni istituzionali<\/em> (secondo la Consulta). <\/em>2. Le aperture della dottrina<\/em>. 3. Gli interessi diffusi nella giurisprudenza amministrativa. 4. Gli interessi diffusi nella giurisdizione contabile. 5. La tutela degli interessi finanziari della collettivit\u00e0 quali interessi adespoti. <\/em>6. Valenza processuale e funzionale degli interessi adespoti<\/em>. <\/em>7. La legittimazione processuale del P.M. contabile nell\u2019area del controllo<\/em>. <\/em>8. Una nuova legittimazione incidentale in sede di controllo. 9. La legittimazione a sollevare pregiudiziali comunitarie in sede di controllo<\/em>. <\/em>10. L\u2019intervento di portatori di interessi diffusi nei giudizi contabili<\/em>. <\/em>11. Epilogo.<\/em><\/p>\n\n\n\n 1. La tutela di interessi diffusi quale tratto caratterizzante le funzioni istituzionali (secondo la Consulta)<\/p>\n\n\n\n Nei tempi pi\u00f9 recenti, si tende a dare molta enfasi, anche nell\u2019area pubblica, ai c.d. interessi adespoti, su indicazionedella Consulta, che si \u00e8 preoccupa della tutela dei cosiddetti interessi adespoti[1]<\/sup><\/a>, perch\u00e9 privi di un legittimato processuale a sostenerli, tanto da azzardare un vero e proprio assist <\/em>legittimantel\u2019Istituzione della Corte dei conti, nell\u2019esercizio delle sue funzioni di rilievo costituzionale[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n Una prima pronuncia, a fronte di una legge adottata al di fuori delle competenze della Regione, riconosce che la destinazione di nuove risorse, senza che peraltro siano ravvisabili diretti controinteressati, non potrebbe agevolmente essere sottoposta al giudizio di costituzionalit\u00e0 per altra via che non sia il giudizio di parificazione, nella considerazione che l\u2019esigenza di fugare zone d\u2019ombra nel controllo di costituzionalit\u00e0, rappresenta un tratto costitutivo del sistema di giustizia costituzionale, tale da rif1ettersi sui criteri di valutazione dei requisiti di ammissibilit\u00e0 delle questioni[3]<\/a>; la sentenza, peraltro, non manca di richiamare la sentenza n. 226 del 1976, che aveva ritenuto la funzione di controllo (preventivo) analoga a quella giurisdizionale, diretta a valutare la conformit\u00e0 degli atti che ne formano oggetto alle norme del diritto oggettivo, operando un controllo esterno, \u201crigorosamente neutrale e disinteressato\u201d.<\/p>\n\n\n\n Una successiva pronuncia conferma la legittimazione della Corte dei Conti a sollevare questioni di costituzionalit\u00e0 in sede di parifica, poich\u00e8, da un lato, gli interessi erariali alla corretta spendita delle risorse pubbliche non hanno, di regola, uno specifico portatore in grado di farli valere processualmente in modo diretto, e, dall\u2019altro, che le disposizioni contestate non sono state impugnate nei termini dal Governo, unico soggetto abilitato a far valere direttamente l\u2019invasione di materie di competenza legislativa statale, divenendo intangibili per effetto della decorrenza dei predetti termini e della decadenza conseguentemente maturata[4]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n L\u2019eliminazione delle zone d\u2019ombre diventa, quindi, elemento qualificante della specificit\u00e0 dei compiti assegnati alla Corte dei conti nel quadro della finanza pubblica, per correggere il vulnus <\/em>agli equilibri di bilanci per interventi legislativi al di fuori delle competenze regionali[5]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Tali pronunce sono valse a preparare il terreno per un ulteriore approccio verso il riconoscimento della Corte dei conti quale punto di riferimento garantistico degli interessi adespoti che si esteriorizza a chiare lettere nella famosa sentenza cosiddetta San valentino[6]<\/a>, gi\u00e0 da noi commentata per aver riconosciuto, per la prima volta la legittimazione delle Sezioni regionali di controllo nell\u2019esercizio del controllo di sana gestione sul fronte delle autonomie territoriali[7]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Per la verit\u00e0 l\u2019introduzione del concetto di interessi adespoti, era parso un argomento rafforzativo di non eccessivo rilievo, ma semplicemente utile per qualificare il controllo come giudizio e quale unica sede in cui possono essere fatti valere gli interessi dell\u2019amministrazione e degli altri soggetti che si ritengano direttamente incisi dalla pronuncia della sezione regionale.<\/p>\n\n\n\n L\u2019eclatanza che ha avuto tale singolare riconoscimento ci induce ad altre riflessioni sulla portata del nuovo lemma concettuale, che la Consulta utilizza in due passaggi motivazionali di supporto.<\/p>\n\n\n\n Per il giudice delle leggi le norme di riferimento sul controllo sui bilanci degli enti territoriali determinano \u00abun\u2019integrazione della funzione giurisdizionale e di quella di controllo, geneticamente riconducibile al dettato costituzionale (artt. 100 e 103 Cost.) in materia di contabilit\u00e0 pubblica, ove sono custoditi interessi costituzionalmente rilevanti, sia adespoti (e quindi di difficile giustiziabilit\u00e0), sia inerenti alle specifiche situazioni soggettive la cui tutela \u00e8 affidata, ratione materiae, alla giurisdizione a istanza di parte della magistratura contabile (punto 3, cpv 8).<\/p>\n\n\n\n Il secondo esplicito riferimento agli interessi adespoti (punto 3, cpv 11) \u00e8 al giudizio di impugnazione della deliberazione di controllo che \u201ccostituisce l\u2019unica sede in cui possono essere fatti valere gli interessi dell\u2019amministrazione sottoposta al controllo e degli altri soggetti interessati; in particolare, nei giudizi in unico grado il P.M. contabile, sta in giudizio quale aggregatore degli interessi adespoti al bilancio dei cittadini, oltre che come rappresentante dello Stato ordinamento, nella sua triplice unit\u00e0: giuridica, finanziaria ed economica\u201d.<\/p>\n\n\n\n Parrebbe, quindi, che la sede in cui emergono interessi adespoti non sia tanto quella del controllo, ma piuttosto quella giurisdizionale del giudizio di impugnazione quale giudizio a istanza di parte, riservato alla giurisdizione esclusiva della magistratura contabile; in realt\u00e0 la Consulta azzarda un vero e proprio salto di corsia, utilizzato le prerogative proprie di quella giurisdizionale[8]<\/a>. <\/p>\n\n\n\n Il richiamo agli interessi adespoti, tuttavia, \u00e8 parso ultroneo in ragione della posizione costituzionale intestata nell\u2019ordinamento alla Corte dei conti la quale, gi\u00e0 opera un controllo esterno rigorosamente disinteressato e neutrale[9]<\/a>, ma soprattutto esuberante (aggiungiamo noi) quando tira in ballo il procuratore generale, quale rappresentante di interessi adespoti di natura finanziaria, che per\u00f2 entra in scena solo nell\u2019eventualit\u00e0 che si apre un giudizio speciale ad istanza di parte.<\/p>\n\n\n\n L\u2019altro punto di riferimento, invece, fa perno sulla \u201cintegrazione\u201d delle funzioni della Corte di conti geneticamente riconducibile al dettato costituzionale (artt. 100 e 103 Cost.) in materia di contabilit\u00e0 pubblica.<\/p>\n\n\n\n In realt\u00e0 la prospettazione di una posizione adespota della Corte dei conti, che la Consulta recepisce, appartiene alla Sezione di controllo proponente[10]<\/a> che chiaramente lo riferiva (solo) alla funzione di controllo sugli equilibri di bilancio esercitato super partes negli interessi finanziari adespoti della comunit\u00e0 amministrata.<\/p>\n\n\n\n La Consulta, invece, ne ha apparentemente ampliato ampliare il raggio di influenza, riferendola anche al Procuratore generale, rappresentante degli interessi adespoti di natura finanziarie e soprattutto alla materia di contabilit\u00e0 pubblica ove sono custoditi.<\/p>\n\n\n\n Per completezza va segnalato che in altro giudizio di incostituzionalit\u00e0 sollevato da una Sezione del controllo, la Consulta, pur avendo la remittente fatto riferimento agli interessi finanziari adespoti alla congruit\u00e0 delle risorse per l\u2019erogazione dei livelli essenziali, ha riconosciuto la legittimazione a proporre una questione di costituzionalit\u00e0 (nella specie nella sede di controllo di un bilancio sanitario) per il fatto che nel sindacato di legittimit\u00e0-regolarit\u00e0 sui bilanci degli enti territoriali e degli enti del Servizio sanitario nazionale la situazione \u00e8 analoga a quella in cui si trova un qualsiasi giudice[11]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 2. Le aperture della dottrina<\/p>\n\n\n\n La lettura che ne ha dato la dottrina va ben oltre gli enunciati della Consulta.<\/p>\n\n\n\n La Corte dei conti \u00e8 vista come centro d\u2019imputazione di interessi adespoti di natura finanziaria, insuscettibili di puntualizzarsi in posizioni soggettive tutelabili in sede giurisdizionale e per questo a rischio di finire in \u201czone d\u2019ombra\u201d, o \u201czone franche\u201d sottratte di fatto allo scrutinio di legittimit\u00e0 costituzionale; in particolare \u00e8 stato sottolineato che gli interessi erariali alla corretta spendita delle risorse pubbliche non hanno, di regola, uno specifico portatore in grado di farli valere processualmente in modo diretto, tanto che le disposizioni in contrasto non sempre vengono impugnate nei termini dal Governo, che di fatto \u00e8 l\u2019unico soggetto abilitato a farle valere divenendo intangibili[12]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Tali interessi diffusi (o generali) restano distinti da quelli dei singoli, i quali se titolari di un interesse personale, concreto e attuale possono partecipare al giudizio di controllo[13]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Gli approdi della Consulta appena descritti, tuttavia, tendono a generalizzare la nozione di interessi adespoti, collegandola oggettivamente alla funzione (di controllo), alla sedes materie (contabilit\u00e0 pubblica), al collegamento tra controllo e giurisdizione, oppure soggettivamente alla posizione del P.M. contabile, non senza indulgere alle problematiche sulla riscossione delle imposte[14]<\/a><\/p>\n\n\n\n Indubbiamente la polivalenza della nozione rivela un certo eclettismo quando \u00e8 riferita allo stesso tempo al giudice controllore e all\u2019oggetto del controllo[15]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Tutto ci\u00f2 ha innescato un rinnovato fervore proteso a una valorizzazione complessiva delle funzioni dell\u2019Istituzione di controllo finanziario, sinteticamente espresso nella riflessione che gli interessi adespoti, che sono sottesi e connessi all\u2019equilibrio di bilancio e che hanno carattere strumentale rispetto ai diritti sociali, trovano nella Corte dei conti il loro naturale plesso magistratuale[16]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Si parla di nuove sfide per la funzione del controllo sul fronte delle entrate, in coerenza con il nesso tra bilancio e principio di democraticit\u00e0[17]<\/a>, con l\u2019esaltazione della Corte dei conti come organo introduttivo del controllo di costituzionalit\u00e0 dei bilanci dello Stato e degli enti territoriali[18]<\/a>, in una prospettiva in cui il suo controllo \u00e8 funzionale alla democrazia[19]<\/a> e alla tutela degli interessi finanziari della collettivit\u00e0 e dei diritti sociali finanziariamente condizionati[20]<\/a>, perch\u00e9 non c\u2019\u00e8 separatezza tra i principi di ordine finanziario e quelli sui diritti fondamentali (Amato)<\/p>\n\n\n\n Soprattutto in sede di parifica la Corte dei conti viene eretta a presidio degli interessi adespoti, di quegli interessi cio\u00e8, come affermato dalla stessa Corte costituzionale, incisi da normative che, \u201csiccome prive di una immediata riferibilit\u00e0 soggettiva o, comunque, di una loro rilevanza nell\u2019ambito di conflitti intersoggettivi, rimarrebbero immuni dal vaglio di costituzionalit\u00e0[21]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Ma la tematica \u00e8 pi\u00f9 ampia e coinvolge le interrelazioni tra le varie funzioni della Corte dei conti e la loro proiezione evolutiva[22]<\/a>, nella consapevolezza che nella tutela degli interessi adespoti di natura finanziaria sia coinvolta la Corte dei conti in ogni sua funzione[23]<\/a>, venendo in considerazione, nell\u2019ambito del giudizio di responsabilit\u00e0, il corretto utilizzo di risorse pubbliche e, nelle attribuzioni di controllo, la sana gestione degli enti destinatari anche sotto il profilo del diritto del bilancio (da intendersi non in senso formale, bens\u00ec come giusta allocazione delle risorse indispensabili a garantire i servizi essenziali della collettivit\u00e0).<\/p>\n\n\n\n 3. Gli interessi diffusi nella giurisprudenza amministrativa<\/p>\n\n\n\n L\u2019esigenza di tutela, anche giurisdizionale, degli interessi diffusi, altrimenti detti superindividuali, perch\u00e9 contraddistinti dal riferimento simultaneo a tutti (e a nessuno in particolare), o parte dei componenti di una collettivit\u00e0 individualmente considerati, trova fondamento nel dettato costituzionale dell\u2019all\u2019art. 2, che riconosce “i diritti inviolabili dell\u2019uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit\u00e0”, e nell\u2019art. 24 (diritto di difesa).<\/p>\n\n\n\n L\u2019espressione interessi diffusi, tuttavia, \u00e8 stata ritenuta, in origine altamente equivoca, perch\u00e9 frequentemente adoperata in significati spesso radicalmente diversi dagli amministrativisti, dai civilisti, dai costituzionalisti, dai giuslavoristi, e definiti, in un primo momento, come collettivi per essere successivamente qualificati come interessi diffusi per divenire poi interessi diffusi della collettivit\u00e0[24]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Va anche tenuto presente che la Carta costituzionale si limita, per finalit\u00e0 varie, a fare riferimento all\u2019\u201cinteresse della collettivit\u00e0\u201d (art. 32), all\u2019\u201cinteresse generale\u201d (artt. 35, 42, 43, 118), alla \u201cutilit\u00e0 sociale\u201d e \u201cfini sociali\u201d (art. 41), alla \u201cfunzione sociale\u201d (artt. 41, 45), alla \u201cutilit\u00e0 generale\u201d (art. 43), al \u201cpubblico interesse (art. 82) e all\u2019attivit\u00e0 di interesse generale (art. 118).<\/p>\n\n\n\n Dal punto di vista della teoria dei beni comuni, mentre gli interessi collettivi hanno ad oggetto beni divisibili fra tutti i propri potenziali fruitori, l\u2019interesse diffuso tende alla fruizione di beni per loro natura \u201cindivisibili\u201d e perci\u00f2 insuscettibili di appropriazione esclusiva da parte di un singolo[25]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Per il giudice amministrativo interesse legittimo e interesse ultraindividuale, nella forma per cos\u00ec dire primitiva di interesse diffuso, sono esattamente agli antipodi[26]<\/a>; mentre il primo riguarda una posizione di vantaggio personale e differenziata, il secondo \u00e8, al contrario, un interesse non individuale e non differenziato, poich\u00e9 il soggetto singolo non vanta, con riferimento al bene specifico, aspettative specifiche rispetto ad altri soggetti; egli, cio\u00e8, non \u00e8 portatore di una posizione differenziata, visto che si trova nella stessa condizione in cui versano le persone che appartengono alla collettivit\u00e0, pi\u00f9 o meno ampia, che \u00e8 interessata al provvedimento amministrativo o al comportamento della p.a.; ci\u00f2 ha indotto la dottrina a qualificare tale interesse come adespota, perch\u00e9 privo di un titolare [27]<\/a> <\/p>\n\n\n\n L\u2019interesse diffuso, pertanto, \u00e8 un interesse privo di titolare, latente nella comunit\u00e0 e ancora allo stato fluido, in quanto comune a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente; l\u2019interesse collettivo, invece, \u00e8 quell\u2019interesse che fa capo a un ente esponenziale di un gruppo non occasionale, della pi\u00f9 varia natura giuridica ma autonomamente individuabile, senza escludere la contemporanea configurabilit\u00e0 (c.d. doppio binario) di interessi legittimi [28]<\/a>; \u00e8 stato chiarito, infatti, che gli interessi diffusi sono “adespoti” e possono essere tutelati in sede giudiziale solo in quanto il legislatore attribuisca ad un ente esponenziale la tutela degli interessi dei singoli componenti una collettivit\u00e0, che cos\u00ec appunto assurgono al rango di interessi collettivi,[29]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n In concreto gli interessi diffusi assumono rilevanza giuridica, con azionabilit\u00e0 e tutelabilit\u00e0 dinanzi al g.a., divenendo interessi collettivi, solo se siano riferibili ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale che se ne fa diretto portatore; una tecnica di tutela contro l\u2019esercizio del potere amministrativo, quindi, per ampliare la protezione di interessi prima irrilevanti perch\u00e9 considerati communes omnium, \u00e8 poi legittimati attraverso una soggettivizzazione rappresentativa.<\/p>\n\n\n\n Per tali fini gli enti associativi esponenziali, sono legittimati ad esperire azioni a tutela degli interessi legittimi collettivi di determinate comunit\u00e0 o categorie atteso che tali enti oltre ad essere titolari di posizioni giuridiche proprie quali persone giuridiche sono anche titolari sia di posizioni giuridiche che appartengono a ciascun componente della collettivit\u00e0 da esso rappresentata, sia posizioni giuridiche di cui sono titolari in via esclusiva, cio\u00e8 interessi collettivi propriamente detti, la cui titolarit\u00e0 \u00e8 solo degli enti, proprio perch\u00e9 risultanti da un processo di soggettivizzazione dell’interesse altrimenti diffuso ed adespota[30]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La giurisprudenza amministrativa si \u00e8 quindi sforzata di ricercare di un criterio di collegamento tra gli interessi adespoti, che appartengono ontologicamente a tutti i componenti di una collettivit\u00e0, e i meccanismi processuali, che richiedono che l\u2019azione sia portata avanti da un ben individuato soggetto dell\u2019ordinamento, in modo da superare il meccanismo tradizionale di tutela attraverso la creazione di un ente pubblico[31]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Recentemente l\u2019adunanza plenaria del Consiglio di Stato[32]<\/a> ha fatto il punto sulla distinzione osservando che nel diritto pubblico, gli interessi adespoti sono tutelati in modo \u201ccollettivo\u201d quando l\u2019interesse protetto corrisponde a beni della vita a fruizione collettiva che fanno \u201cascendere\u201d l\u2019interesse legittimo ad una dimensione diffusa; l\u2019interesse sostanziale (bene della vita) del singolo, inteso quale componente individuale del pi\u00f9 ampio interesse diffuso, invece, non assurge ad una situazione sostanziale \u201cpersonale\u201d suscettibile di tutela giurisdizionale (non \u00e8 cio\u00e8protetto da un diritto o un interesse legittimo) posto che l\u2019ordinamento non pu\u00f2 offrire protezione giuridica ad un interesse sostanziale individuale che non \u00e8 in tutto o in parte esclusivo o suscettibile di appropriazione individuale; viene innanzitutto ribadito che la legittimazione, per sussistere, deve riferirsi a un interesse originariamente diffuso, e quindi adespota, che, attenendo a beni a fruizione collettiva, si \u201cpersonalizza\u201d in capo a un ente esponenziale, munito di dati caratteri, ponendosi per tale via come interesse legittimo proprio dell\u2019ente.<\/p>\n\n\n\n Confermando la c.d. teoria del doppio binario viene affermato il principio che l\u2019investitura della tutela esponenziale d’interessi adespoti pu\u00f2 trarsi o da uno specifico riconoscimento normativo[33]<\/a>, a favore di un ente che svolga proprio un’attivit\u00e0 inerente a determinati interessi diffusi, ovvero in base ad una verifica giudiziale[34]<\/a>, allorch\u00e9 l’ente che se ne propone portatore si caratterizzi non gi\u00e0 per essere una aggregazione meramente seriale ed occasionale, ma per essere identificabile in relazione ad un vincolo che, in quanto afferente ad una realt\u00e0 territoriale o ad una medesima manifestazione non occasionale della vita di relazione, si presenti come concreto (quanto al suo oggetto) e temporalmente persistente (quanto alla sua durata).<\/p>\n\n\n\n L\u2019A.p. osserva che ragionando nei termini opposti si rischierebbe di rimettere alla discrezionalit\u00e0 del legislatore ordinario la tutela in giudizio di interessi di notevole peso e valore sociale, con evidente limitazione dell\u2019effettivit\u00e0 della tutela garantita dall\u2019art. 24 Cost. Gli interessi coinvolti, infatti, riguardano settori come l\u2019ambiente, la salute, oppure, come in questo caso, la stabilit\u00e0 dei mercati finanziari, che i singoli potrebbero proteggere solo agendo in forma associata, con una modalit\u00e0 che del resto \u00e8 pienamente consona allo spirito dell\u2019art. 2 Cost, che riconosce e garantisce le \u201cformazioni sociali\u201d come luogo in cui la personalit\u00e0 dei singoli va a manifestarsi.<\/p>\n\n\n\n Il fondamento teorico della cd. collettivizzazione dell\u2019interesse diffuso attraverso la sua entificazione risiede nella individuazione di interessi che sono riferibili ad una collettivit\u00e0, a una categoria pi\u00f9 o meno ampia di soggetti (fruitori dell\u2019ambiente, consumatori, utenti, etc.) o in generale a una formazione sociale, senza alcuna differenziazione tra i singoli che quella collettivit\u00e0 o categoria compongono, e ci\u00f2 in ragione del carattere sociale e non esclusivo del godimento o dell\u2019utilit\u00e0 che dal bene materiale o immateriale, a quell\u2019interesse correlato, i singoli possono trarre[35]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Opportunamente la stessa Plenaria rileva che sul diverso e pi\u00f9 generale versante dell\u2019interesse pubblico vero e proprio, la cura \u00e8 rimessa, secondo la tradizionale impostazione, unicamente all\u2019amministrazione sulla base del principio di legalit\u00e0[36]<\/a>, oppure (aggiungerei) alle varie Autorit\u00e0 indipendenti di regolazione dei vari settori di servizi pubblici.<\/p>\n\n\n\n In disparte va tenuto presente che, nei giudizi incidentali di costituzionalit\u00e0 gli interessi diffusi o collettivi hanno assunto rilievo processuale quali \u201camici curiae\u201d della Consulta, essendo stato riconosciuto che le formazioni sociali senza scopo di lucro e i soggetti istituzionali, portatori di interessi collettivi o diffusi attinenti alla questione di costituzionalit\u00e0, possono presentare alla Corte costituzionale un\u2019opinione scritta[37]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 4. Gli interessi diffusi nella giurisdizione contabile<\/p>\n\n\n\n Completamente diverso \u00e8 oggi l\u2019approccio della giurisdizione contabile, poich\u00e9 la c.d. soggettivizzazione (pro tutela), o manca quando si riferisce l\u2019interesse adespota allo stesso Organo di rilevanza costituzionale nell\u2019esercizio delle sue funzioni, o viene intestato all\u2019organo propulsivo o interveniente nei giudizi contabili di resposabilit\u00e0 o speciali.<\/p>\n\n\n\n Resta un punto di riferimento storico l\u2019elaborazione della teoria del danno ambientale da parte delle giurisprudenza contabile basata sulla tutela diffusa degli interessi attraverso il ruolo del P.M. contabile[38]<\/a>; in concreto veniva riconosciuta una valenza patrimoniale \u201call\u2019insieme di beni e utilit\u00e0 economicamente apprezzabili, che fossero a disposizione ed in uso alla collettivit\u00e0 e nei cui confronti lo Stato a o l\u2019ente territoriale assume l\u2019obbligo di tutela\u201d, pervenendo alla conclusione che \u201cla lesione di interessi generali della collettivit\u00e0, quali sono gli interessi diffusi\u201d, concretizza una ipotesi di danno allo Stato ai sensi delle norme di contabilit\u00e0 pubblica e come tale pu\u00f2 esser fatto valere davanti alla Corte dei conti; approccio successivamente ribadito con l\u2019affermazione che il giudice contabile agisce come giudice naturale nella materia degli interessi diffusi, con riferimenti a beni ambientali danneggiati che appartengono indifferenziatamente alla collettivit\u00e0 nazionale organizzata dallo Stato[39]<\/a>. <\/p>\n\n\n\n In precedenza era stata elaborata la nozione di danno pubblico alla collettivit\u00e0[40]<\/a> e pi\u00f9 in generale di danno pubblico[41]<\/a> e di danno all\u2019economia nazionale[42]<\/a>; con particolare riferimento alla finanza locale era stato elaborato il concetto di danno alla finanza pubblica[43]<\/a> o pi\u00f9 in generale al buon andamento[44]<\/a>; tale approccio era stato ritenuto[45]<\/a> innovativo perch\u00e9 si inseriva nella tendenza a considerare gli interessi diffusi come interessi pubblici e quindi a ricondurne la tutela nell\u2019alveo dell\u2019azione pubblica di danno, con ci\u00f2 superando la concezione individualistica del processo amministrativo.<\/p>\n\n\n\n 5. La tutela degli interessi finanziari della collettivit\u00e0 quali interessi adespoti. <\/em><\/p>\n\n\n\n Nell\u2019area contabile l\u2019attribuzione di una nuova giurisdizione speciale ratione materiae<\/em>, ha contribuito a rendere rilevante, ai fini della giustiziabilit\u00e0, l\u2019interesse diffuso alla corretta gestione delle risorse pubbliche attribuzione di una nuova giurisdizione speciale ratione materiae, contribuisce a qualificare la Corte dei conti come il giudice naturale pi\u00f9 idoneo a conoscere del contenzioso su controversie di finanza pubblica tra amministrazioni soggette a vincoli gestionali, rimediando ad una carenza di giustiziabilit\u00e0 di un interesse diffuso alla corretta gestione delle risorse pubbliche mediante una cognizione esclusiva e quindi piena e non solo di legittimit\u00e0 che risponde ad una esigenza di corretta regolazione dei rapporti di contabilit\u00e0 pubblica[46]<\/a>; tale giurisdizione contenziosa sussiste a garanzia degli interessi finanziari adespoti che sorgono attorno dovere democratico delal relazione di fine mandato, nonch\u00e9 per materia, sui correlati diritti a non vedere ingiustamente compressa la propria sfera giuridica da atti amministrativi[47]<\/a><\/p>\n\n\n\n Le sezioni di controllo, dopo la sentenza n. 196\/2019, cit., tendono a richiamare gli \u201cinteressi adespoti\u201d per intestarsi la difesa di situazioni soggettive che parrebbero prive di titolari[48]<\/a>; in particolare per giustificare l\u2019effetto inibitorio delle pronunce si sottolinea che trattasi di un controllo di natura magistratuale, esercitato da un organo terzo, neutrale, indipendente ed imparziale posto al servizio non dello Stato-apparato, ma dello Stato collettivit\u00e0, come tale non portatore di alcun altro interesse pubblico, se non quello generale, diffuso ed adespota, al rispetto della legalit\u00e0 finanziaria[49]<\/a>; d\u2019altronde, proprio la legalit\u00e0 contabile e finanziaria, attraverso la disciplina dei \u201cvincoli,\u201d contribuisce alla tutela di interessi finanziari adespoti[50]<\/a>; nell\u2019ordinamento, in effetti, sussistono una serie di interessi finanziari adespoti, costituzionalmente rilevanti, ascrivibili a tutti coloro che, a vario titolo, entrano in potenziale contatto col bilancio[51]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Viene anche precisato che l\u2019accertamento compiuto dalla Sezione regionale riguarda interessi non pi\u00f9 adespoti, che si soggettivano in quelli giuridicamente qualificati di determinati soggetti[52]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Per altra via si tende a riproporre genericamente l\u2019indicazione della Consulta che nelle funzioni della Corte dei conti attinenti la materia di contabilit\u00e0 pubblica sono custoditi sia interessi costituzionalmente rilevanti, sia adespoti e quindi di difficile giustiziabilit\u00e0[53]<\/a>; va maturando l\u2019idea di un \u201cdiritto al bilancio\u201d inteso come il diritto dei cittadini ad avere un quadro finanziario della gestione dell\u2019ente, rispetto al quale la magistratura contabile \u00e8 custode dell\u2019equilibrio economico e finanziario dell\u2019intero settore pubblico[54]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Una missione, che non \u00e8 nuova, ma risale al primo concreto riconoscimento della piena legittimazione di giudice a quo in sede di giudizio di parifica, la cui essenza attiene anche alla verifica degli scostamenti che, negli equilibri stabiliti nel bilancio preventivo, si evidenziano in sede consuntiva, assumendo rilevanza le leggi che determinassero veri e propri effetti modificativi dell’articolazione del bilancio dello Stato, in modo da incidere, in senso globale sugli equilibri di gestione disegnati (allora) con il sistema dei risultati differenziali[55]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Rappresenta comunque un acquis d<\/em>ottrinale e giurisprudenziale la constatazione che la tutela giuridica degli interessi collettivi debba essere affidata in primo luogo al controllo svolto da un organo esterno e terzo rispetto ai soggetti ai quali spetta di soddisfare gli interessi stessi[56]<\/a>, tanto pi\u00f9 che la Corte dei conti \u00e8 riconosciuta come organo di rilevanza costituzionale posto al servizio dello Stato-comunit\u00e0 e non gi\u00e0 dello Stato-apparato, quale garante imparziale dell\u2019equilibrio economico finanziario del settore pubblico allargato[57]<\/a>; enfatizzando il ruolo si \u00e8 prospettato, con una frase a effetto, che i giudici contabili da \u201ctutori\u201d dovrebbero diventare i \u201cguardiani\u201d dell\u2019efficienza finanziaria veicolata dal paradigma europeo[58]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n In via generale si afferma che l\u2019accertamento compiuto dalla Sezione regionale di controllo, una volta compiuto, per gli effetti di legge che vi sono collegati, pu\u00f2 compromettere interessi, non pi\u00f9 adespoti, ma che si soggettivano in quelli giuridicamente qualificati di determinati soggetti giuridicamente rilevanti[59]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Un\u2019interessante pronuncia[60]<\/a>, partendo dalla premessa che il principio della trasparenza dei conti pubblici nazionali, invoca una tutela equivalente a quella prevista per il diritto interno per gli analoghi interessi finanziari adespoti alla \u201csincerit\u00e0\u201d del bilancio, si riconosce che, in astratto, la giurisdizione integrata della Corte dei conti sussiste anche con riguardo agli effetti esecutivi e necessitati dei propri accertamenti sulla situazione di bilancio \u00e8 perci\u00f2 la legittimazione ad agire di soggetti diversi dall\u2019ente controllato, che si assumono titolari di situazioni giuridiche soggettive lese dalla pronuncia della Sezione di controllo, non pu\u00f2 essere in alcun modo esclusa.<\/p>\n\n\n\n La dottrina in una prospettiva totalizzante afferma che la giurisdizione della Corte dei conti, tra controllo e giurisdizione, diventa lo strumento attraverso cui si predispongono i mezzi per la tutela dell\u2019interesse diffuso alla buona amministrazione, costruita attorno al postulato fondamentale dell\u2019equilibrio di bilancio[61]<\/a>; il tema, peraltro, \u00e8 sempre stato presente, sia quando si discuteva della qualificazione alternativa del controllo come funzione a s\u00e9 stante o come espressione di giurisdizione[62]<\/a>, sia quando si affermava che le due funzioni si riconnettono per la specialit\u00e0 della materia e soprattutto per la diretta o indiretta incidenza sulla finanza statale[63]<\/a>, essendo entrambi funzionali alla correttezza della gestione[64]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Si \u00e8 pure rilevato[65]<\/a> che la vasta gamma degli interessi \u201cfinanziari\u201d che fanno capo alla collettivit\u00e0 comporta una compresenza di interessi non gi\u00e0 meramente ascrivibili alla nozione di interessi diffusi, ma suscettibili di creare vere e proprie situazioni differenziate giuridicamente tutelabili, nel perimetro oggetto delle nuove forme di controllo intestate alla Corte dei conti.<\/p>\n\n\n\n E\u2019 opportuno ricordare che la tutela di un interesse comune o collettivo \u00e8 sempre stata considerata una caratteristica della giurisdizione contabile, poich\u00e9 volta a tutelare non l\u2019interesse di parte ma la soddisfazione di quel \u201cnomos\u201c che \u00e8 l\u2019interesse comune[66]<\/a>; quello che pi\u00f9 di tutto la valorizza \u00e8 l\u2019officiosit\u00e0 dell\u2019azione pubblica intestata ad un organo nato e configurato come rappresentante del pubblico ministero[67]<\/a>; una prospettazione funzionale, quindi, che considera l\u2019azione di responsabilit\u00e0 diretta alla tutela di interessi diffusi e sovraindividuali, ovvero interessi della collettivit\u00e0, il cui rilievo emerge quotidianamente in ogni ambito della vita sociale e politica[68]<\/a>; ci\u00f2 consentiva di ipotizzare una legittimazione generale del p.m. idonea ad un allargamento delle tutele delle istanze generali della collettivit\u00e0 qualificabili come interessi diffusi[69]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La tutela dell\u2019interesse comune rimaneva, quindi, una prerogativa del Procuratore contabile.<\/p>\n\n\n\n Pi\u00f9 in generale, nei tempi pi\u00f9 vicini, si tende a qualificare il danno erariale come danno alla collettivit\u00e0 in quanto riferibile alla Stato-comunit\u00e0[70]<\/a> o a enucleare una nozione di danno collettivo riferito a utilit\u00e0 in immediato godimento dei singoli che costituiscono il contenuto di diritti fondamentali[71]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Secondo la Corte costituzionale, nella giurisdizione contabile, la funzione di garante dell\u2019ordinamento \u00e8 predominante e assorbente, poich\u00e8 il Procuratore contabile, nella promozione dei giudizi, agisce nell\u2019esercizio di una funzione obiettiva e neutrale e rappresenta l\u2019interesse generale al corretto esercizio, da parte dei pubblici dipendenti, delle funzioni amministrative e contabili, e cio\u00e8 un interesse sostanziale direttamente riconducibile al rispetto dell\u2019ordinamento giuridico nei suoi aspetti generali ed indifferenziati[72]<\/a>; il p.m. agisce a difesa dell’ordinamento e in esso, per la essenziale specialit\u00e0 della materia, si ricompongono anche gli interessi dell’Erario globalmente inteso[73]<\/a>, e quindi anche l\u2019interesse particolare e concreto dello Stato in ciascuno dei suoi settori e degli altri enti pubblici in relazione agli scopi specifici che ciascuno di essi persegue[74]<\/a>; in particolare, il Procuratore contabile esercita una funzione obiettiva e neutrale in quanto conferita a tutela di un interesse all\u2019integrit\u00e0 della finanza pubblica direttamente riconducibile al rispetto dell\u2019ordinamento giuridico[75]<\/a>; ci\u00f2 spiega perch\u00e9 nel giudizio di parifica il p.m. \u00e8 coinvolto a tutela dell\u2019interesse generale oggettivo della regolarit\u00e0 della gestione finanziaria e patrimoniale dell\u2019ente territoriale[76]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Gli ampi poteri istruttori, tuttavia, non giustificano un\u2019impropria attivit\u00e0 di controllo generalizzato[77]<\/a>; in materia ambientale, tuttavia, il p.m. non \u00e8 pi\u00f9 portatore di un interesse generale essendo ora legittimato (art. 313, comma 6, D.lgs n. 152\/2006) solo per l\u2019azione di danno (spese ripristino), su rapporto del Ministro dell\u2019ambiente per le ipotesi dai danno causato da soggetti sottoposti alla giurisdizione contabile[78]<\/a>. <\/p>\n\n\n\n In passato, uno dei decreti legge[79]<\/a> che accompagnarono la riforma della giurisdizione contabile e il suo decentramento intestava al procuratore regionale l\u2019azione a tutela della legittimit\u00e0 amministrativa, legittimandolo a proporre in via autonoma, ricorso innanzi al giudice amministrativo avverso atti e provvedimenti di pubbliche amministrazioni, in vista dell\u2019interesse generale al buon andamento e all\u2019imparzialit\u00e0 di esse; trattasi di una prospettiva gi\u00e0 nota all\u2019ordinamento[80]<\/a>, che tuttavia si risolverebbe in una soggettivizzazione dell\u2019interesse obiettivo di cui il soggetto\/autorit\u00e0 \u00e8 gi\u00e0 portatore[81]<\/a>; autorevole dottrina auspica, alla stregua di quanto consentito ad alcune Autorit\u00e0 indipendenti, di introdurre una analoga legittimazione del procuratore regionale della Corte su tutte le materie che direttamente e indirettamente, in fase genetica e funzionale, riguardino la finanza pubblica allargata e gli interessi erariali adespoti[82]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n A prescindere dal rilievo di ciascuna funzione a tutela e garanzia degli interessi finanziari, \u00e8 maturata e si va sempre pi\u00f9 radicando la convinzione che tutta la materia della contabilit\u00e0 pubblica, di cui la Corte dei conti \u00e8 custode nell\u2019esercizio della funzione di controllo e giurisdizionale, sia funzionale alla tutela degli interessi finanziari della collettivit\u00e0[83]<\/a>; trattasi di una prospettiva da tempo indicata che partiva dal presupposto di un rapporto di natura pubblicistico tra collettivit\u00e0 ed enti impositori[84]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Viene spesso ricordato, con evidente allusione a un monito della Consulta, che quelli che sono stati rappresentati come interessi \u201cfinanziari\u201d della collettivit\u00e0 nella cornice normativa della contabilit\u00e0 pubblica sono apparsi \u201cdue facce\u201d della stessa medaglia[85]<\/a> e che i cittadini sono indicati tra i primi utilizzatori del sistema di bilancio pubblico (art. 1, lett. c), d.lgs. n. 91\/2011); se la finanza pubblica \u00e8 sana grazie al rispetto delle regole giuscontabili, anche i servizi resi alla collettivit\u00e0 sono garantiti; diversamente, si manifesterebbe un duplice vulnus: allo Stato e alla collettivit\u00e0 nelle sue molteplici espressioni.<\/p>\n\n\n\n Nel quadro delle funzioni assegnate alla Corte dei conti (referto al Parlamento, plurimi controlli, funzione giurisdizionale e requirente, oltre a funzioni consultive) si sottolinea(va) che \u00e8 l\u2019interdipendenza di queste attivit\u00e0 che d\u00e0 corpo alla funzione di custode degli equilibri finanziari pubblici, facendo dell\u2019Istituzione l\u2019organo di garanzia della gestione delle risorse nazionali; ma la Corte resta soprattutto un organo di garanzia dell\u2019ordinamento, rigorosamente neutrale e disinteressato, preordinato a tutela del diritto oggettivo[86]<\/a>; compito della Corte sarebbe proprio quello di tutelare quale giudice della contabilit\u00e0 gli interessi diffusi che non hanno rappresentanza[87]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Il controllo sulla gestione, in particolare, costituisce uno strumento che attiene alla gestione delle risorse collettive e fa capo alla Corte dei conti quale organo terzo, che vigila sul rispetto dell\u2019equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, a tutela dell\u2019unit\u00e0 economica della Repubblica[88]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Infine va sottolineato che nel rinnovato quadro normativo che rafforza il raccordo tra funzione di controllo e giurisdizionale, l\u2019interesse costituzionale e finanziario di cui all\u2019art. 81 Cost. \u00e8 visto essenzialmente come un interesse diffuso e perci\u00f2 rimesso, in prima istanza, alla funzione di controllo e alla tutela oggettiva della giurisdizione esclusiva (in senso ampio) della Corte dei conti, prima ancora che in sede contenziosa, attraverso l\u2019azione del P.M.[89]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Prevale oramai la convinzione che l\u2019unitariet\u00e0 delle garanzie che stanno alla base della \u00abcontitolarit\u00e0\u00bb di funzioni di controllo e giurisdizione contribuisce a rendere pi\u00f9 saldo il senso di affidabilit\u00e0 dell\u2019apparato pubblico, destinato ad approntare risposte sostenibili ai loro bisogni individuali[90]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 6. Valenza processuale e funzionale degli interessi adespoti<\/p>\n\n\n\n Da quanto sommariamente descritto, emerge, di primo impatto, la diversit\u00e0 della stessa nozione di interesse adespota o collettivo, assunta come rilevante nella giurisdizione contabile rispetto a quella amministrativa.<\/p>\n\n\n\n Nella giurisprudenza amministrativa, infatti, la nozione esprime un significato esclusivamente processuale, utilizzata per ampliare la tutela giurisdizionale del singolo attraverso la mediazione di un soggetto collettivo di una posizione soggettiva altrimenti qualificabile come interesse collettivo di ciascuno e di tutti, tutelabile solo attraverso la mediazione di un soggetto collettivo[91]<\/a>, l\u2019ampliamento di tutela riguarda soggetti privati portatori di una posizione qualificata di diritto soggettivo o interesse legittimo, con l\u2019effetto che l\u2019interesse diffuso non \u00e8 pi\u00f9 adespota, perch\u00e9 l\u2019ordinamento consente di individuarne un portatore legittimato, in quanto tale, a esercitare le relative azioni[92]<\/a>, determinando una sorta di mutazione genetica[93]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Nello scenario di giustiziabilit\u00e0 della materia contabile, invece la nozione \u00e8 utilizzata per qualificare la posizione della Corte dei conti nell\u2019esercizio di funzioni giudicanti, requirenti e di controllo[94]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La nozione assume quindi una valenza, non propriamente processuale ma funzionale e finalistica, per giustificare l\u2019ampliamento dell\u2019area di riferimento, in termini di attribuzioni di nuovi controlli e di potenziamento del relativo esercizio (giudice a quo in sede di controllo) o di estensione della giurisdizione in chiave strettamente sanzionatoria.<\/p>\n\n\n\n Punto di partenza, diventa la presa d\u2019atto che le funzioni della Corte dei conti hanno matrice unica, riducibile alla comune finalit\u00e0 di preservare la finanza pubblica, a tutela di interessi, di natura collettiva, connessi alla stabilit\u00e0 ed alla tenuta dei conti pubblici ed alla correttezza e trasparenza della gestione delle risorse provenienti dal prelievo fiscale[95]<\/a>; si afferma pure che il giudizio e l\u2019accertamento contabile, di legittimit\u00e0-regolarit\u00e0, assicura la certezza del diritto del bilancio e costituisce la garanzia degli interessi adespoti alla informazione corretta sui risultati della gestione e alla funzionalit\u00e0 del bilancio rispetto agli obiettivi fissati dalla legge, nei limiti tracciati dalla Costituzione[96]<\/a>; \u00e8 essenziale, del resto, che la dimostrazione della situazione economico-finanziaria sia espressa con chiarezza e coerenza anche in rapporto alla fondamentale interdipendenza con il principio di legittimazione democratica, indefettibile raccordo tra la gestione delle risorse della collettivit\u00e0 e il mandato elettorale degli amministratori[97]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Punto d\u2019arrivo, per il momento, \u00e8 il riconoscimento che la giurisdizione contenziosa sussiste a garanzia degli interessi finanziari adespoti che sorgono attorno al corretto adempimento dell\u2019obbligo della relazione di fine mandato e si estende per materia, sulla verifica integrale del presupposto delle sanzioni applicabili[98]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 7. La legittimazione processuale del P.M. contabile nell\u2019area del controllo<\/p>\n\n\n\n La dimensione processuale, invece, \u00e8 utilizzata per ampliare la legittimazione del P.M. contabile, come parte sostanziale anche nei giudizi in cui sarebbe solo interveniente necessario a tutela egli interessi adespoti<\/p>\n\n\n\n A tale ultimo riguardo, infatti, si \u00e8 affermato[99]<\/a>, in sede di ricorso contro una pronuncia di accertamento di una Sezione regionale finalizzata all\u2019adozione di misure correttive che il Procuratore Generale, al quale \u201cil ricorso \u00e8 notificato in ogni caso\u201d ex art 124, comma 1, partecipa al giudizio \u201cin rappresentanza degli interessi adespoti di natura finanziaria\u201d, echeggiando la menzionata pronuncia n. 18\/2019.<\/p>\n\n\n\n Tutta la giurisdizione in un \u201cunico grado\u201d, esclusiva e piena (artt. 2 e 3 c.g.c.), \u00e8 caratterizzata dalla presenza necessaria del Pubblico ministero contabile, il quale sta in giudizio quale aggregatore degli interessi adespoti al bilancio dei cittadini, oltre che come rappresentante dello Stato ordinamento, nella sua triplice unit\u00e0: giuridica, finanziaria ed economica[100]<\/a>; il Pubblico Ministero interviene sempre a tutela dell\u2019interesse generale e anche nei giudizi che si basano su una pregressa delibera della Sezione regionale di controllo, la sua presenza ha natura sostanziale[101]<\/a> servendo a garantire il contraddittorio e pertanto non vi sarebbe alcun motivo per escludere la sua legittimazione ad agire in via principale in tutti i giudizi innanzi alle Sezioni Riunite in speciale composizione, quale rappresentante degli interessi adespoti di natura finanziaria[102]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n A supporto della legittimazione come asseritamente sostanziale si adduce la circostanza, fatta propria dalla Consulta[103]<\/a>, che nel contraddittorio del procedimento di parificazione \u00e8 contemplato anche il coinvolgimento del pubblico ministero a tutela dell\u2019interesse generale oggettivo della regolarit\u00e0 della gestione finanziaria e patrimoniale dell\u2019ente territoriale[104]<\/a>; in particolare, si \u00e8 detto, il P.M. contabile incarna l\u2019interesse della collettivit\u00e0 nella sua massima espressione e pi\u00f9 ampia estensione, a salvaguardia dello Stato-ordinamento sotto il profilo della legalit\u00e0, dello Stato-comunit\u00e0 sotto il profilo degli interessi tutelati, ma soprattutto sotto il profilo della salvaguardia degli equilibri della finanza pubblica c.d. allargata[105]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Con efficace espressione si \u00e8 sottolineato che nel giudizio di parifica il p.m. contabile resta la voce processuale del principio di legalit\u00e0 contabile, quello di garante del principio di legalit\u00e0 e soprattutto, nel contraddittorio delle forme contenziose, della effettivit\u00e0 del principio di legalit\u00e0 in tema di equilibrio dei bilanci e di regolarit\u00e0 delle gestioni finanziarie[106]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Il ricorso alle Sezioni rappresenterebbe un momento pienamente processuale in cui eventuali interessi lesi, adespoti o soggettivi, possono trovare piena tutela nelle forme tradizionali del processo[107]<\/a>, sebbene il ricorso del P.M si ponga in collisione con l\u2019accertamento (presumibilmente positivo) della competente sezione.<\/p>\n\n\n\n Siffatto profilo, tuttavia, non giustifica assolutamente l\u2019assunzione di nuove attribuzioni praeter legem[108]<\/a> se non come argomento ermeneutico per nuovi orizzonti funzionali (presenza in sede di controllo e parte attrice nei giudizi impugnatori); ma ci\u00f2 comporterebbe un\u2019ulteriore deriva giustizialista del controllo[109]<\/a> rendendo sindacabile e contendibile una pronuncia resa con le formalit\u00e0 della giurisdizione che dovrebbe dare certezze finanziarie che invece diventano sindacabili (nel merito) e contendibili[110]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La dottrina pi\u00f9 attenta ha osservato che lo schema di base dell\u2019esercizio della funzione non \u00e8 fondato su un contrasto di interessi, ma generalmente costituisce un supporto all\u2019amministrazione affinch\u00e9 l\u2019azione si svolga secondo le regole che presidiano i procedimenti e persegua in modo efficiente l\u2019interesse della collettivit\u00e0; in tale prospettazione non si intravedono esigenze di difesa nell\u2019ambito delle procedure di controllo, perch\u00e9 manca la contrapposizione di interessi e non c\u2019\u00e8 alcuna lite[111]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Ciononostante, la progressiva giurisdizionalizzazione del controllo ha consentito di ammettere, in quella sede, la disapplicazione degli atti amministrativi ritenuti illegittimi[112]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 8. Una nuova legittimazione incidentale in sede di controllo<\/p>\n\n\n\n L\u2019esigenza di fugare zone d\u2019ombra nel controllo di costituzionalit\u00e0, \u00e8 stata pi\u00f9 volte affermata dalla Corte costituzionale quale tratto costitutivo del sistema di giustizia costituzionale, \u00e8 tale da riflettersi sui criteri di valutazione dei requisiti di ammissibilit\u00e0 delle questioni, nel particolare caso di cui qui si discute[113]<\/a>; l\u2019apertura \u00e8 valsa ad accreditare il giudice ammnistrativo[114]<\/a> e a legittimare le Sezioni regionali in sede di controllo sulla gestione dei bilanci degli enti locali a sollevare questioni di costituzionalit\u00e0 che siano rilevanti ai fini del decidere[115]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Le zone d\u2019ombra sono individuate[116]<\/a> nelle \u00absituazioni in cui l\u2019allargamento dei concetti di giudice o giudizio appare necessaria non solo per attrarre al controllo di costituzionalit\u00e0 un\u2019area che altrimenti ne resterebbe esclusa ma anche per ammettere al sindacato della Corte costituzionale leggi che, pi\u00f9 difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte[117]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n La finalit\u00e0 nobile di ampliare l\u2019area dell\u2019accesso allo scrutinio di costituzionalit\u00e0 di atti con forza di legge era gi\u00e0 stata espressa nella storica sentenza n. 226 del 1976, che aveva riconosciuto la Corte dei conti come possibile giudice a quo<\/em> in sede di esercizio del controllo preventivo, con l\u2019intento di ammettere al sindacato della Corte leggi che pi\u00f9 difficilmente verrebbero, per altra via, ad essa sottoposte[118]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Nelle richiamate pronunce \u00e8 senza dubbio dominante la preoccupazione della Consulta di ridurre le c.d. zone d\u2019ombra, ossia quelle questioni inerenti alla tutela di interessi adespoti, cio\u00e8 prive di un \u201cpadrone processuale\u201d in grado di portarle davanti al giudice delle leggi.<\/p>\n\n\n\n La Consulta, quindi ha sostanzialmente riconosciuto la legittimazione di organi estranei alla giurisdizione (o comunque non nell\u2019esercizio di funzioni giurisdizionali) a sollevare questione di costituzionalit\u00e0[119]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n In tale prospettiva l\u2019asserita \u201ctitolarit\u00e0\u201d di interessi adespoti, quindi, ha dato la spinta ad una nuova legittimazione, come giudice a quo, nell\u2019esercizio di una funzione comunque assibilabile a un giudizio di natura dicotomia nel quale l\u2019applicazione di una norma sospettata di incostituzionalit\u00e0 pu\u00f2 assumere rilevanza[120]<\/a>;<\/p>\n\n\n\n Da ultimo la Consulta ha riaffermato[121]<\/a> la legittimazione delle Sezioni di controllo in sede di parifica, ribadendo che il riconoscimento, legato alla specificit\u00e0 dei suoi compiti nel quadro della finanza pubblica, si giustifica per la sua funzione di garanzia dell\u2019ordinamento, di \u201ccontrollo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato preordinato a tutela del diritto oggettivo e anche con l\u2019esigenza di consentire il sindacato di legittimit\u00e0 costituzionale su norme che difficilmente vi verrebbero; in particolare, si censura il meccanismo elusivo dei piani di riequilbrio per violazione del principio di responsabilit\u00e0 democratica, in quanto, in luogo di un ripianamento rispettoso dei tempi del mandato elettorale, ne introduce uno che consente di differire l\u2019accertamento dei risultati, ivi compresa l\u2019indicazione di idonee coperture, oltre la data di cessazione dello stesso; l\u2019equilibrio di bilancio, infatti, ha una funzione pubblica di garanzia nel senso che assicura la continuit\u00e0 delle prestazioni costituzionali nel tempo e ribadisce la fiducia degli elettori nei confronti degli eletti (accountability); in particolare la lesione dell\u2019equilibrio di bilancio e della sana gestione finanziaria, sono valori alla cui tutela \u00e8 preordinata la Corte dei conti, cui spetta accertare tutte le \u00abirregolarit\u00e0\u00bb poste in essere dagli enti territoriali suscettibili di pregiudicarli[122]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 9. La legittimazione a sollevare pregiudiziali comunitarie in sede di controllo<\/p>\n\n\n\n La configurabilit\u00e0 della Sezione regionale di controllo quale organo giudicante, che assicura il controllo indipendente in forma giurisdizionale sugli enti della finanza pubblica allargata, a tutela degli equilibri di bilancio, della sostenibilit\u00e0 del debito pubblico e dei vincoli europei della finanza pubblica, \u00e8 valsa a rivendicare la legittimazione a investire[123]<\/a> la CGE del quesito interpretativo se tali funzioni rientrino tra quelle che possono essere sospese dalla normativa emergenziale[124]<\/a>; la sezione remittente precisa che per fattispecie non sussiste un obbligo in tal senso, in quanto avverso le decisioni delle Sezioni regionali di controllo sui piani di riequilibrio \u00e8 ammesso ricorso alle Sezioni riunite in speciale composizione.<\/p>\n\n\n\n La CGE, nell\u2019unico caso noto, ha ritenuto che nell\u2019esercizio del controllo successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle amministrazioni pubbliche la Corte dei conti non costituisce una giurisdizione nazionale ai sensi dell\u2019art. 177 del Trattato UE[125]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n A rafforzare la propria legittimazione la Sezione remittente ricorre all\u2019artificio di una sorta di assimilazione per incorporazione, affermando che trattasi di un giudizio che si svolge<\/em> in \u201cunico<\/em> grado\u201d in due fasi<\/em>, una contenziosa, dinanzi alla Sezione di controllo, e una non contenziosa, dinanzi alle Sezioni riunite in speciale composizione.<\/p>\n\n\n\n Nessun dubbio invece sulla legittimazione a sollevare pregiudiziali comunitarie in sede di giurisdizione esclusiva speciale, sui ricorsi avvero gli elenchi ISTAT[126]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Recentemente sono state sollevate[127]<\/a> altre pregiudiziali (a preferenza dell’eccepita questione di costituzionalit\u00e0)[128]<\/a> sulla compatibilit\u00e0 della normativa nazionale (art. 23-quater, d.l. n. 137\/2020, conv. l. n. 176\/2020) che ha limitato gli effetti del giudicato sulla legittimit\u00e0 della inclusione negli elenchi Istat \u201cai soli fini dell\u2019applicazione della normativa nazionale sul contenimento della spesa pubblica\u201d, prospettando che la Corte dei conti \u00e8 divenuto giudice naturale del bene pubblico bilancio, essendo titolare della giurisdizione unitaria e per materia sul bilancio, con due possibili modalit\u00e0: il controllo, attraverso cui viene verificata la legittimit\u00e0 dei conti pubblici (accountability), e la responsabilit\u00e0 (liability) tramite cui \u00e8 possibile attuare il principio di deterrenza da comportamenti illeciti dei funzionari pubblici (art. 28 Cost.).<\/p>\n\n\n\n Non sappiamo quale sar\u00e0 l\u2019esito, ma \u00e8 certo che la pregiudiziale dovr\u00e0 confrontarsi in termini di ammissibilit\u00e0 con la Raccomandazione della. CGE (2019\/C 380\/01), secondo cui la domanda di pronuncia pregiudiziale deve riguardare l\u2019interpretazione o la validit\u00e0 del diritto dell\u2019Unione, e non l\u2019interpretazione delle norme del diritto nazionale o questioni di fatto sollevate nell\u2019ambito del procedimento principale.<\/p>\n\n\n\n 10. L\u2019intervento di portatori di interessi diffusi nei giudizi contabili<\/p>\n\n\n\n Recentemente si \u00e8 posto il problema della legittimazione di soggetti esponenziali di interessi diffusi ad intervenire nei giudizi di responsabilit\u00e0, sulla base dell\u2019art. 85 c.g.c..<\/p>\n\n\n\n Richiamando l\u2019orientamento dei giudici amministrativi, si \u00e8 ribadita la differenza tra interessi diffusi e interessi collettivi[129]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n L’interesse diffuso si coglie solo nell’appartenenza dell’individuo a un gruppo, e non in relazione all\u2019individuo in s\u00e9, singolarmente considerato con la conseguenza che esso \u00e8 adespota, perch\u00e9 non \u00e8 qualificato sulla base dei requisiti di appartenenza al gruppo, n\u00e9 trae forza dal gruppo, eppure solo nel gruppo esso si pu\u00f2 individuare, e perci\u00f2 vive allo stato fluido e magmatico all\u2019interno della collettivit\u00e0 e, quindi, quasi per definizione, \u00e8 pre-giuridico e, come tale, non tutelabile in sede giurisdizionale.<\/p>\n\n\n\n Gli interessi collettivi, invece, assumono natura di posizioni soggettive giuridicamente rilevanti, la cui peculiarit\u00e0 \u00e8 data dal fatto che la titolarit\u00e0 di tali posizioni \u00e8 vantata da un\u2019organizzazione che si pone come ente esponenziale, rappresentativo non gi\u00e0 di interessi individuali dei singoli, bens\u00ec di interessi comuni, riferibili alla sfera categoriale complessivamente e unitariamente considerata.<\/p>\n\n\n\n L\u2019interesse collettivo s\u2019identifica, pertanto, non nella sommatoria degli interessi individuali dei membri della categoria, ma nella sintesi di quegli interessi in un interesse meta-individuale, qualitativamente diverso rispetto a quello dei singoli. A differenza degli interessi diffusi, gli interessi collettivi, trovando una titolarit\u00e0 in enti esponenziali, sono suscettibili di tutela giurisdizionale; e attraverso la costituzione dell\u2019ente esponenziale che l\u2019interesse diffuso, fino a quel momento adespota, si soggettivizza e si differenzia, assurgendo al rango di interesse meritevole di tutela giurisdizionale.<\/p>\n\n\n\n In altra occasione \u00e8 stato ritenuto inammissibile l\u2019azione a istanza di parte, anche sub specie di azione popolare[130]<\/a>, poich\u00e9 non \u00e8 sufficiente il generico interesse al ripristino della legalit\u00e0 dell\u2019azione amministrativa, del buon andamento, del legittimo e proficuo utilizzo delle risorse pubbliche, come ipotizzato dalla ricorrente, richiedendosi piuttosto la titolarit\u00e0 della situazione giuridica soggettiva differenziata, che si pretende lesa[131]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 11. Il sintagma contabilit\u00e0 pubblica<\/p>\n\n\n\n All\u2019indomani della riforma costituzionale del titolo V della Costituzione (L. n. 3\/2001) si avvert\u00ec la necessit\u00e0 di riconoscere alla Corte dei conti, strappandola all\u2019organo consultivo naturale, il potere di dare \u201cpareri in materia di contabilit\u00e0 pubblica\u201d (art. 7, comma 8, L. n. 131\/2012) a supporto del nuovo controllo collaborativo sugli equilibri di bilancio degli enti territoriali.<\/p>\n\n\n\n La disposizione provoc\u00f2 un certo imbarazzo negli ambienti della Corte dei conti che provarono delimitarne i confini anche per evitare interferenze con la funzione giurisdizionale, inserendo la Corte dei conti nei processi decisionali degli enti[132]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n In un coevo nostro commento critico[133]<\/a>, proponevamo un interpretazione funzionale e finalistica della nozione di contabilit\u00e0 pubblica come sintagma polivalente a seconda del livello di riferimento, richiamando le pronunce della Consulta che avevano considerato come la contabilit\u00e0 pubblica rappresentasse un elemento di razionalizzazione dei parametri di giudizio nell\u2019esercizio dei controlli sui risultati[134]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Nella nuova lettura della Consulta le materie di contabilit\u00e0 pubblica, da contenitore di regole essenziali per la sana gestione e buon andamento della finanza pubblica, sarebbero divenute depositarie di interessi adespoti.<\/p>\n\n\n\n Le regole diventano sostanza ma ci\u00f2 \u00e8 una prospettiva che solo una motivazione ad alto impatto ermeneutico, pu\u00f2 giustificare.<\/p>\n\n\n\n L\u2019evoluzione di prospettiva \u00e8 servita, comunque, a giustificare l\u2019integrazione della funzione giurisdizionale con quella di controllo nel comune denominatore delle materie\/a di contabilit\u00e0 pubblica[135]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n 11. Epilogo<\/p>\n\n\n\n La sovrapposizione di profili oggettivi e soggettivi e l\u2019eterogeneit\u00e0 funzionale, di fini e di mezzi, non contribuisce certo a chiarire il vero significato e utilit\u00e0 degli interessi adespoti rispetto ai quali i singoli non sono pi\u00f9 attori ma destinatari o beneficiari delle attivit\u00e0 altrui[136]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Una nozione polisenso e multivalente, se pure pu\u00f2 risultare utile per descrivere un fenomeno e la sua ratio funzionale o arricchire la logica motivazionale, certamente non contribuisce a definire i confini entro cui i relativi poteri possono essere esercitati, n\u00e9 i soggetti che ne hanno la cura concreta e le azioni di tutela cui sono legittimati; una nozione, che cos\u00ec come descritta, smentisce in radice il suo stesso etimo perch\u00e9 nel momento in cui si intesta soggettivamente cessa di essere adespota e non \u00e8 pi\u00f9 anonimo e senza patrone.<\/p>\n\n\n\n La nozione di interessi collettivi (e generali) e la declamata intestazione di indefinibili interessi adespoti ad un organo di rilevanza costituzionale, gi\u00e0 riconosciuto come garante imparziale degli equilibri economico-finanziari del settore pubblico e vigile custode degli interessi finanziari della collettivit\u00e0[137]<\/a>, al di l\u00e0 della formula verosimilmente suggestiva, nulla toglie e nulla aggiunge, alla realt\u00e0 normativa che, trattandosi di funzioni di rilievo costituzionale, esige una interpositio legis.<\/p>\n\n\n\n La verit\u00e0 \u00e8 che gli interessi adespoti, pi\u00f9 che una categoria giuridica, tendono a rappresentare una caratterizzazione della Corte dei conti quale \u201cgiudice che previene gli sprechi e tutela gli interessi finanziari della collettivit\u00e0\u201d, ovvero quelli che possono essere custoditi, in quanto processualmente adespoti, solo attraverso strumenti processuali di natura obiettiva[138]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Ma la nozione non potrebbe essere \u201cabusata\u201d, per forzare i limiti che l\u2019ordinamento assegna a ciascuna funzione, o diventare un\u2019intestazione ballerina che passa dai cittadini, al procuratore, al controllore e persino al giudice, organo terzo per definizione[139]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n Gli interessi adespoti, collettivi o generali, a prescindere dalle distinzioni elaborate a fini di giustiziabilit\u00e0, restano finalistici e alla loro efficace tutela ben s\u2019addice l\u2018attivit\u00e0 di controllo naturalmente proiettata verso la legalit\u00e0 e l\u2019efficienza, che sono valori che inevitabilmente ricadono positivamente sugli interessi \u201csilenti\u201d (perch\u00e9 non direttamente reclamabili) dei cittadini, come pure delle generazioni future.<\/p>\n\n\n\n La Consulta nello scrutinare la legge rafforzata n. 243\/2012 sull\u2019attuazione del principio di equilibrio del bilancio[140]<\/a>, ha sottolineato che l\u2019equilibrio dei rispettivi bilanci \u00e8 prodromico al buon andamento e all\u2019imparzialit\u00e0 dell\u2019azione amministrativa e che il miglior rapporto tra equilibrio del bilancio e buon andamento risiede in un armonico perseguimento delle finalit\u00e0 pubbliche attraverso il minor impiego possibile delle risorse acquisite mediante i contributi e il prelievo fiscale, in sostanza, un ottimale rapporto tra efficienza ed equit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n Sono questi gli interessi generali (o se si vuole adespoti) indubbiamente tutelati dal controllo di legalit\u00e0 finanziaria esercitato dalla Corte dei conti, soprattutto sul fronte delle autonomie locali, che, come si \u00e8 accennato, costituiscono la ratio del riconoscimento come giudice (di controllo) di avanguardia, legittimato a segnalare i vulnus di costituzionalit\u00e0 che siano rilevanti all\u2019esercizio delle sue prerogative di controllo.<\/p>\n\n\n\n Nell\u2019attuale ruolo della Corte dei conti, quale custode e verificatore degli equilibri di bilancio (art. 7, comma 7. L. n. 131\/2003) e della sana gestione finanziario, \u00e8 indubbio che i controlli esterni e neutrali, esercitati sulla finanza delle autonomie, realizzano naturalmente gli interessi diffusi delle comunit\u00e0 amministrate ad una buona amministrazione[141]<\/a>, ma ci\u00f2 non postula necessariamente la presenta del P.M. contabile che, anzi, potrebbe rappresentare un appesantimento, quanto meno dialettico, che mal si concilia con l\u2019auspicata accelerazione della tempistica dei controlli tanto pi\u00f9 efficienti quanto pi\u00f9 ravvicinati e magari concomitanti[142]<\/a>; ove mai si dovese pervenire ad ammettere un ruolo attivo (di ricorrente diretto) del p.m. ai fini dell\u2019anche nei confronti delle delibere delle sezioni regionali del controllo[143]<\/a>, si realizzerebbe una sorta di conflittualit\u00e0 dialettica in cui (per dirla secondo Croce) la dialettica dei distinti si evolverebbe in una sorta di dialettica degli opposti, che \u201copera la stintesi della tesi e dell\u2019antitesi\u201d, consentendo al P.M. di rappresentare allo stesso tempo interessi adespoti indeterminati e quelli neutrali (deprocessualizzati) della sezione di controllo al cui deliberato si oppone.<\/p>\n\n\n\n Si realizzerebbe una sorta di eterogenesi dei ruoli poich\u00e9 configurando il P.M. quale unico depositario della tutela di interessi adespoti, si vanificherebbe la posizione della Sezione del controllo quale garante di primo livello.<\/p>\n\n\n\n L\u2019apertura di un nuovo fronte contenzioso rischierebbe di incrinare il gi\u00e0 delicato rapporto tra Stato e autonomie in materia di finanza pubblica che la Consulta \u00e8 riuscita finora a contenere, nonostante la torsione[144]<\/a> dei controlli da collaborativi a cogenti[145]<\/a>, attraverso un attento percorso di bilanciamento[146]<\/a>; la chiave di raccordo tra istanze autonomiste e istanze di salvaguardia degli equilibri finanziari unitari, come gi\u00e0 accennato, \u00e8 stata proprio la nozione del bilancio come \u00abbene pubblico\u00bb da intendersi come strumento di garanzia della responsabilit\u00e0 politica e di preservazione del rapporto fiduciario, alla base dei quali si costruisce il principio democratico[147]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n A ciascuno il suo, i ruoli vanno rispettati e la funzione di controllo va salvaguardata anche dalla pervasivit\u00e0 della funzione giurisdizionale in materia di responsabilit\u00e0 risarcitoria e sanzionatoria[148]<\/a>, pur nella contiguit\u00e0 dei canali di comunicazione, cos\u00ec come delineato dal nuovo codice di giustizia contabile; una Corte giudice di se stessa quando esercita il controllo svilisce la missione che le \u00e8 intestata in funzione di garante neutrale della finanza pubblica nell\u2019interesse della collettivit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> Gli interessi diffusi e\/o collettivi esprimono una comunanza di un interesse a pi\u00f9 soggetti e la circostanza, tendenzialmente necessaria, che costoro si coalizzino al fine di rendere tale interesse tutelabile (R. FERRARA,,Interessi collettivi e diffusi, <\/em>in Dig. pub.<\/em>, <\/em>VIII, Torino, 1993, 482). L\u2019interesse diffuso resta una posizione soggettivata (che pu\u00f2 fare a meno di un titolare) nel senso che l\u2019ordinamento si fa carico della possibilit\u00e0 che esso sia curato, assorbendolo all\u2019interno delle proprie funzioni amministrative o giurisdizionali. P. MADDALENA, Giurisdizione contabile e tutela degli interessi diffusi, <\/em>in Cons. St.<\/em>,<\/em> 1982, 291); F.G. SCOCA,Tutela dell\u2019ambiente: la difforme utilizzazione della categoria dell\u2019interesse diffuso da parte dei giudici amministrativo, civile e contabile<\/em>, <\/em>in Dir. soc.<\/em>, 1985, 645; M. SCIASCIA \u201dLa giurisdizionalit\u00e0 della funzione di controllo della Corte dei conti a tutela degli interessi diffusi\u201d in Riv. C. conti 1982, n. 3.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> La problematica generale riguarda essenzialmente la legittimazione ad agire, tanto che era stata proposta un disegno di legge costituzionale che, tra l\u2019altro intendeva modificare l\u2019art. 24 Cost. inserendo un secondo comma per consentire che potessero agire in giudizio per la tutela di interessi collettivi gli enti e le associazioni che perseguono finalit\u00e0 di salvaguardia di tali interessi\u00bb. Gli interessi adespoti sono nati come interessi privi di un loro “portatore”, interessi non attribuibili a determinati titolari, ma a categorie indeterminate di persone che non hanno proprie organizzazioni rappresentative.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/a> C. cost., 9 novembre 2018, n. 196, in Riv. C. conti 2018, 5, 207, con nota di D. MORGANTE, Parificazione del rendiconto da parte della Corte dei conti e autonomia finanziaria degli enti territoriali nella giurisprudenza costituzionale; M. PIERONI e C. FORTE, Ancora sulla sentenza n. 196 del 2018 della corte costituzionale, ivi 2109, 3, 100; P. SANTORO, La ridondanza del vizio di incompetenza legislativa nel giudizio di parificazione.(Corte costituzionale n. 196\/2018), in contabilita-pubblica 13 marzo 2019.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/a> C. cost., 6 giugno 2019, n. 138, in Foro italiano, 2020, I, 462; P. CHIRULLI<\/strong>, Una conferma dalla Consulta: La Corte dei conti pu\u00f2 sollevare la questione di legittimit\u00e0 costituzionale nei giudizi di parificazione invocando parametri diversi dall’art. 81 Cost., in Giur. cost. 2019, 4, 2342; M. MASSA, Corte costituzionale e giustiziabilit\u00e0 dell\u2019equilibrio di bilancio: dal principio alle regole (e ritorno), in Osservatorio fonti n. 3\/2019; M. CECCHETTI, La parificazione dei rendiconti delle Regioni nel difficile equilibrio tra le garanzie costituzionali della legalit\u00e0 finanziaria e quelle dell’autonomia regionale, in federalismi.it, 2020, n. 34; C. BERGONZINI, Trasparenza e Veridicit\u00e0 dei bilanci: l’annullamento del rendiconto oggetto di manipolazioni contabili, in forumcostituzionale.it, 2018; G. RIVOSECCHI, La parificazione dei rendiconti regionali nella giurisprudenza costituzionale, in Federalismi.it. luglio 2019;<\/p>\n\n\n\n [5]<\/a> C.E. MARR\u00c8 BRUNENGHI, Il sindacato della Corte dei conti in sede di parifica come strumento circostanziato di tutela di interessi erariali adespoti, in Riv. C,conti,2020, 4, 285; G. RIVOSECCHI, I controlli sulla finanza pubblica tra i diversi livelli territoriali di governo, in Riv. trim. dir. pubb,2019,.3<\/p>\n\n\n\n [6]<\/a> C. cost. 14 febbraio 2019, n. 18, con commento di C. FORTE e M. PIERONI, prime osservazioni a margine della sentenza della Corte costituzionale n. 18\/2019. <\/p>\n\n\n\n [7]<\/a> P. SANTORO, L\u2019accesso alla giustizia costituzionale delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, in materia di equilibri finanziari, in www.contabilita-pubblica<\/a> 26\/2\/2019.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/a> In realt\u00e0 la primogenitura della costruzione della funzione adespota \u00e8 della Sezione remittente )Sez. Campania ord. 20 febbraio 2018 n. 19, in Riv. C. conti 2018, 1, 133), secondo cui la Corte nel procedimento di controllo sui piani di riequilibrio \u00e8 super partes\u2026..soprattutto rispetto alla \u201ccomunit\u00e0\u201d di riferimento e agli interessi afferenti il bene della vita che tramite il controllo ricevono tutela obiettiva (il bilancio come bene pubblico). si tratta, infatti e segnatamente, di interessi finanziari adespoti, afferenti i membri della collettivit\u00e0 di riferimento, i quali entrano in una relazione (soltanto) \u201cmediata\u201d col bilancio: di conseguenza, gli \u201cinteressati\u201d al bilancio non sono solo gli amministratori, ma anche i cittadini utenti nonch\u00e9 il \u201cmercato\u201d che interagisce col bilancio, fornendo beni e servizi.<\/p>\n\n\n\n [9]<\/a> C. FORTE e M. PIERONI, Prime osservazioni, cit.<\/p>\n\n\n\n [11]<\/a> C. cost. 21 luglio 2020, n. 157, in Riv. C. conti, 2020, 4, 273.<\/p>\n\n\n\n [12]<\/a> M. SCACCIA, il bilancio quale strumento di responsabilit\u00e0 democratica nella giurisprudenza costituzionale, in Riv. C. conti 2012, 2,11. M. BERGO, Nuovi confini del sindacato di controllo della Corte dei conti in sede di parifica e di tutela degli interessi adespoti: commento alle sentenze della Corte cost. n. 196 del 2018 e n. 138 del 2019, in Federalismi ott. 2019; MARR\u00c8\u2019 BRUNENGHI, Il sindacato della Corte dei conti in sede di parifica come strumento circostanziato di tutela di interessi erariali adespoti, in Rivista della Corte dei conti, 2020, .4, 285.<\/p>\n\n\n\n [13]<\/a> M. SCACCIA, op. cit.; G. AMATO, \u201cLa tutela degli interessi adespoti\u201d, Lectio magistralis 31 marzo 2021.<\/p>\n\n\n\n [14]<\/a> C. cost., 15 marzo 2019, n. 51, su questione sollevata da una sezione giurisdizionale sottolinea che una riscossione ordinata e tempestivamente controllabile delle entrate \u00e8 elemento indefettibile di una corretta elaborazione e gestione del bilancio, inteso come \u00abbene pubblico\u00bb funzionale \u00aballa valorizzazione della democrazia rappresentativa\u00bb. M. BASILAVECCHIA, La Corte delimita la nozione di “agente di riscossione“<\/em>, in Giur. cost., 2019, 2, 782.<\/p>\n\n\n\n [15]<\/a> F. SUCAMELI, Attuazione ed esecuzione della l. cost. n. 1\/2012 attraverso il giudice del bilancio, in Federalismi 30 dicembre 2020, di magistratura che si attiva officiosamente in ragione del tipo di interessi che sono normalmente in gioco, ossia gli interessi trasversali e adespoti all\u2019ordinato sviluppo della vita finanziaria delle comunit\u00e0 repubblicane ed allo stesso tempo qualifica il diritto del bilancio come sistema di norme che di solito attiene, regolamenta e d\u00e0 rilevanza ad interessi adespoti <\/p>\n\n\n\n [16]<\/a> Presidente Carlino, presentazione della lectio magistralis del prof. Amato, cit., che, tra l\u2019altro, ha ricordato le pronunce della Corte costituzionale (sent. n. 10 e 275\/2016 e n. 169\/2017) che hanno approfondito il profilo funzionale dell\u2019equilibrio di bilancio e stretto legame fra equilibrio di bilancio, buona amministrazione e diritti sociali.<\/p>\n\n\n\n [17]<\/a> L. ANTONINI, Riscoprire in chiave \u201cumanistica\u201d il ruolo della corte dei conti nello sviluppo costituzionale italiano, in Riv. C. conti, quad. n. 3\/2020, 91; C. PINOTTI, Le funzioni giurisdizionali della corte dei conti nelle materie di contabilit\u00e0 pubblica fra tradizione e innovazione, ivi, 50.<\/p>\n\n\n\n
\n\n\n\n[10]<\/a> Nell\u2019ordinanza di remissione della Sezione di controllo per la Campania 28 febbraio 2018 n. 70 si legge: che nell\u2019ordinanza di remissione spiega che: 1) la Corte dei conti, nel procedimento di controllo sui piani di riequilibrio \u00e8 \u00absuper partes\u00bb, ossia \u00e8 doppiamente neutrale: lo \u00e8 rispetto allo Stato-ordinamento (art. 114 Cost.), nella sua plurale articolazione (C. cost., n. 29\/1995, n. 470\/1997 e n. 60\/2013); ma lo \u00e8 soprattutto rispetto alla \u00abcomunita'\u00bb di riferimento e agli interessi afferenti il bene della vita che tramite il controllo ricevono tutela obiettiva (il bilancio come bene pubblico); 2) Si tratta, infatti e segnatamente, di interessi finanziari adespoti, afferenti i membri della collettivit\u00e0 di riferimento, i quali entrano in una relazione (soltanto) \u00abmediata\u00bb col bilancio; di conseguenza, gli \u00abinteressati\u00bb al bilancio non sono solo gli amministratori, ma anche i cittadini utenti nonch\u00e9 i \u00abmercato\u00bb che interagisce col bilancio, fornendo beni e servizi. <\/pre>\n\n\n\n
La Sezione Campania, del resto, non era nuova a siffatta motivazione che, ad esempio si rinviene, con il medesimo, nelle delibere 28 febbraio 2018, n. 19, e nell\u2019altro significato di \u201cLa legalit\u00e0 contabile e finanziaria, che attraverso la disciplina dei \u201cvincoli,\u201d contribuisce alla tutela di interessi finanziari adespoti e alla regolazione della discrezionalit\u00e0 delle amministrazioni nella costruzione del \u201cbene pubblico\u201d bilancio\u201d (del. 21 dicembre 2017, n. 267), in cui sono collegati interessi di vario tipo anche adespoti. <\/pre>\n\n\n\n