{"id":1648,"date":"2021-06-26T22:07:10","date_gmt":"2021-06-26T20:07:10","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=1648"},"modified":"2021-06-26T22:10:19","modified_gmt":"2021-06-26T20:10:19","slug":"il-controllo-preventivo-di-legittimita-rapporti-con-la-responsabilita-erariale","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/il-controllo-preventivo-di-legittimita-rapporti-con-la-responsabilita-erariale\/","title":{"rendered":"Il controllo preventivo di legittimit\u00e0. Rapporti con la responsabilit\u00e0 erariale."},"content":{"rendered":"\n

di <\/strong>Fulvio Maria Longavita, Presidente della Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d\u2019Appello della Corte dei Conti<\/em><\/p>\n\n\n\n

SOMMARIO<\/u><\/strong>: \u00a7-1) Premessa. \u00a7-2) Il controllo preventivo di legittimit\u00e0; \u00a7-3)Segue: i parametri del controllo; \u00a7-4) Segue: il procedimento; \u00a7-5) Segue: gli effetti; \u00a7-6) I rapporti del controllo preventivo di legittimit\u00e0 e la responsabilit\u00e0 erariale; \u00a7-7) La deliberazione della Sezione Centrale del Controllo di Legittimit\u00e0 sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato n.8-PREV\/2020<\/a>; \u00a7-8) Conclusioni.<\/p>\n\n\n\n

<\/p>\n\n\n\n

\u00a7-1)<\/strong> Premessa.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Il presente intervento verte sul controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> sui provvedimenti amministrativi della P.A.(Estratto dell\u2019incontro di studio tenuto il 25 giugno 2021 al Ministero dello Sviluppo Economico<\/em>) .<\/p>\n\n\n\n

La trattazione, per ragioni di tempo, non riuscir\u00e0 ad affrontare il tema in tutte i sui molteplici aspetti, n\u00e9 potr\u00e0 approfondire molto i profili presi in considerazione.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019obiettivo, invero, \u00e8 quello di affrontare le problematiche del controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> essenzialmente in rapporto ad un caso concreto, che ha riguardato proprio il Ministero dello Sviluppo Economico<\/em> (Mi.S.E<\/em>.), cos\u00ec da catturare ancora meglio l\u2019interesse dei partecipanti all\u2019odierno incontro di studio.<\/p>\n\n\n\n

Il caso, considerato nella presente analisi, \u00e8 quello esaminato, vagliato e definito dalla Sezione Centrale del Controllo di Legittimit\u00e0 sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato<\/em> con l\u00f2a deliberazione n.8-PREV\/2020, del 29 ottobre 18 novembre 2020.<\/p>\n\n\n\n

Con tale deliberazione, la predetta Sezione ha ricusato parzialmente il visto e la conseguente registrazione di un provvedimento del Mi.S.E.<\/em> con il quale era stato approvato un Atto Aggiuntivo<\/em> (il secondo) modificativo di un Contratto di Programma<\/em>, per la realizzazione di un investimento di una certa consistenza, con correlative agevolazioni pubbliche.<\/p>\n\n\n\n

Il caso si presta ad adeguati approfondimenti sul controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> in s\u00e9 e nei rapporti con la giurisdizione in materia di responsabilit\u00e0 erariale, in ragione delle sue specifiche caratteristiche:<\/p>\n\n\n\n

a)<\/strong> diniego parziale di registrazione;<\/p>\n\n\n\n

b)<\/strong> per valutazioni (a caratura pubblica) sull\u2019istituto gius-privatistico della compensazione (ex artt. 1241 e ss. cc), quale Modo di estinzione delle obbligazioni diverse dall\u2019adempimento<\/em> (ex capo IV, Tit. I del libro IV Delle Obbligazioni<\/em>);<\/p>\n\n\n\n

c)<\/strong> con un bilanciamento di interessi che valorizza primariamente le esigenze prudenziali del controllo, a tutela dell\u2019erario, rispetto a quelle prettamente amministrative, perseguite dal Mi.S.E<\/em>., nell\u2019espletamento della Sua mission<\/em>, rivolta allo sviluppo del Paese.<\/p>\n\n\n\n

Il fine ultimo della presente analisi \u00e8 quello di tentare di evidenziare i criteri del cennato bilanciamento di interessi (comunque pubblici) del controllo e dell\u2019amministrazione attiva, che refluiscono nei rapporti con la Corte dei Conti: rapporti che, seppur costantemente improntati a canoni di ausiliariet\u00e0<\/em> per la P.A. [1]<\/a>, a volte possono essere percepiti come un \u201cpeso\u201d nella speditezza dell\u2019azione pubblica.<\/p>\n\n\n\n

Il tema verr\u00e0 affrontato, considerando \u2013 in termini generali \u2013 anche le correlazioni del controllo<\/em> in discorso con la responsabilit\u00e0 amministrativo-contabile, prima e dopo l\u2019entrata in vigore dell\u2019art. 21 del d.l. 16 luglio 2020, n.76., che \u2013 come noto \u2013 ha innalzato la soglia di rilevanza della predetta responsabilit\u00e0, ancorandola al dolo<\/em>, nella sua forma (strettamente) penalistica della volont\u00e0 del danno.<\/p>\n\n\n\n

\u00a7-2)<\/strong><\/a> Il controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/strong><\/p>\n\n\n\n

Il controllo preventivo di legittimit\u00e0, <\/em>sul piano storico, esprime la prima e pi\u00f9 rilevante componente del controllo della magistratura contabile, sin dalla l. 14 agosto 1862, n.800, istitutiva della Corte dei Conti del nuovo Stato Unitario.<\/p>\n\n\n\n

Nella visione di Quintino Sella, il controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> avrebbe dovuto essere il principale strumento per \u201ctutelare la pubblica fortuna<\/em> [e] curare l\u2019osservanza della legge da parte di chi le deve la maggiore rinverza, cio\u00e8 il Potere esecutivo<\/em>\u201d[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n

Come ben si comprende anche dal linguaggio, siamo agli albori dello Stato Unitario, che il sistema Fascista contribu\u00ec a radicare (quale \u201crisposta\u201d ai vari stati preunitari) mediante un generalizzato accentramento della spesa nei ministeri, e dunque nel Governo centrale, o come ci si esprimeva allora nel \u201cPotere esecutivo<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

I correlati controlli, ovviamente, non potevano non essere anch\u2019essi accentrati in un\u2019unica Magistratura Contabile romana, con caratteristiche di particolare rigore e diffusivit\u00e0: in pratica, essi investivano tutti gli atti di spesa, anche di minore consistenza.<\/p>\n\n\n\n

Il controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em>, inoltre, in questa sua impostazione d\u2019origine, investiva anche i DD.PP.RR. (ivi compresi quelli che definivano i ricorsi straordinari al Capo dello Stato[3]<\/a>) e di Governo in senso stretto (adottati a seguito di deliberazione del Consiglio dei Ministri), tra cui anche i Decreti Legge e i Decreti Legislativi[4]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

La Corte dei Conti, quale organo accentrato del controllo, aveva essenzialmente un potere di \u201cveto\u201d preventivo sull\u2019efficacia dell\u2019atto, il quale non poteva produrre effetto senza il visto (corrispondente ad una positiva valutazione di legittimit\u00e0 complessiva dell\u2019atto stesso) e la conseguente registrazione. A tale tipo di controllo si \u00e8 poi aggiunto anche quello successivo, sempre di legittimit\u00e0, sui rendiconti dei funzionari delegati. E ci\u00f2, man mano che la spesa pubblica \u00e8 venuta a decentrarsi dai Ministeri, alle articolazioni periferiche delle Amministrazioni dello Stato.<\/p>\n\n\n\n

Al controllo sugli atti, peraltro, si \u00e8 affiancato \u2013 sin dalla costituzione della Corte dei Conti del Regno Unitario \u2013 anche il controllo sulla gestione complessiva del bilancio dello Stato, mediante il Giudizio di Parificazione del<\/em> Rendiconto generale<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

La caratteristica saliente di tale tipo di controllo \u00e8 che esso veniva esercitato nelle \u201cforme<\/em>\u201d della giurisdizione contenziosa della Corte dei Conti, con la partecipazione del P.M. contabile, ed investiva l\u2019intera gestione del bilancio statale, nelle risultanze del suo rendiconto. Per tal via, esso si affiancava ai (singoli) Giudizi di Conto,<\/em> che riguardavano invece le gestioni particolari dei singoli Agenti contabili della P.A.<\/em>, ossia di coloro che avevano il \u201cmaneggio del danaro pubblico<\/em>\u201d, ovvero dei beni della P.A. (i c.d. agenti contabili \u201ca danaro<\/em>\u201d o \u201ca materia<\/em>\u201d).<\/p>\n\n\n\n

Da evidenziare che nel quadro della legge istitutiva della Corte dei Conti, non era ancora venuto a delinearsi il giudizio di responsabilit\u00e0<\/em>, in una connotazione tecnico-scientifica ed istituzionale autonoma dal giudizio di conto<\/em>, unico giudizio \u2014 allora \u2014 provvisto di un proprio corredo normativo (Cap. V, artt. 33-48 della legge istitutiva n. 800\/1862).<\/p>\n\n\n\n

\u00c8 solo con la legge di contabilit\u00e0 del 1869 (l. 22 aprile 1869, n. 5026) che, \u201cnell\u2019ambito del giudizio di conto, si enuclea<\/em> [il] nuovo istituto processuale<\/em> [del] giudizio di responsabilit\u00e0, mediante la previsione che <\/em>gli<\/em> ufficiali pubblici stipendiati<\/em> […] dovranno rispondere dei valori che fossero per loro colpa o negligenza perduti dallo Stato\u201d<\/em>[5]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

In sostanza, nella sua impostazione d\u2019origine, la Corte dei Conti esercitava:<\/p>\n\n\n\n

a) una sola forma di controllo, sugli atti, ossia il controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em>;<\/p>\n\n\n\n

b) una sola forma di controllo giurisdizionale, sulle gestioni, ossia il giudizio di conto<\/em> sull\u2019operato dei singoli agenti contabili (\u201ca danaro<\/em>\u201d o \u201ca materia<\/em>\u201d), nel cui ambito va inquadrato anche il Giudizio di Parificazione, <\/em>sul rendiconto generale dello Stato[6]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

Il controllo sulla condotta dei funzionari, mediante il giudizio di responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, al momento della istituzione della Corte dei Conti, non aveva ancora una sua autonomia rispetto alla responsabilit\u00e0 contabile<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

\u00a7-3) I parametri del controllo preventivo di legittimit\u00e0.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

I parametri del controllo preventivo di legittimit\u00e0 dell\u2019epoca erano soltanto quelli attinenti alla c.d. legittimit\u00e0 formale<\/em>. Si aveva riguardo, in pratica, alla pura e semplice violazione di legge, nel suo dato estrinseco.<\/p>\n\n\n\n

Accanto alle forme tipizzate di violazione di legge, costituite dalla \u201cincompetenza<\/em>\u201d (attinente all\u2019ordine della distribuzione del potere amministrativo nell\u2019ambito di una stessa amministrazione, specificamente stabilito dalla legge) e dell\u2019 \u201ceccesso di potere<\/em>\u201d (attinente alla funzionalizzazione dell\u2019azione pubblica ai fini per i quali il potere pubblico era stato conferito dall\u2019ordinamento), si ponevano tutti gli altri vizi generali (innominati) di legittimit\u00e0, attinenti ai tempi e ai modi di adozione dell\u2019atto, nonch\u00e9 ai sui ambiti applicativi, anche per i soggettivi che ne erano i destinatari.<\/p>\n\n\n\n

I possibili vizi dell\u2019atto quindi, vale ribadirlo, si riducevano \u2013 sempre e comunque \u2013 alla mera \u201cviolazione di legge<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

Lo stesso eccesso di potere<\/em>, nell\u2019elaborazione evolutiva che ha avuto nella Magistratura Amministrativa (quale vizio \u201cinterno<\/em>\u201d all\u2019atto), dalla Corte dei Conti dell\u2019epoca veniva sindacato solo nella sua forma estrema (estrinseca e formale) dello \u201cstraripamento di potere<\/em>\u201d (d\u00e9tournement de pouvoir<\/em>), sconfinante con il difetto assoluto di competenza.<\/p>\n\n\n\n

Al sistema di controllo preventivo di legittimit\u00e0 sugli atti, come si \u00e8 detto, si \u00e8 poi venuto ad affiancare il controllo successivo su rendiconti dei funzionari delegati.<\/p>\n\n\n\n

In questa prima fase, il controllo preventivo (e successivo) di legittimit\u00e0 sugli atti (e sui rendiconti) era previsto e disciplinato dalle disposizioni del T.U. della Corte dei Conti, ossia dal R.D. 12 luglio 1934, n. 1214, che nella sostanza delle cose aveva raccolto (e riproposto) le stesse disposizioni della legge istituiva della Corte medesima.<\/p>\n\n\n\n

In quella stessa epoca, la giurisdizione nelle materie della contabilit\u00e0 pubblica e della responsabilit\u00e0 erariale<\/em>, che nel frattempo aveva assunto una sua autonomia dal giudizio di conto<\/em>, era esercitata da due Sezioni giurisdizionali soltanto, aventi sede a Roma, alle quali si erano aggiunte con il tempo anche altre Sezioni per la materia pensionistica: una per le pensioni Civili, una per le pensioni Militari e ben cinque per le pensioni di Guerra.<\/p>\n\n\n\n

Il sistema cos\u00ec impostato ha retto fino al 1993, allorquando con una serie di reiterati decreti legge, poi convertiti dalle leggi n.19 e n.20 del 19 gennaio 1994, la Corte dei Conti, nelle sue articolazioni di controllo e giurisdizionali, ha subito una profonda trasformazione.<\/p>\n\n\n\n

In pratica:<\/p>\n\n\n\n

  1. sono state istituite le Sezioni Giurisdizionali Territoriali con i relativi Uffici di Procura erariale in tutte le regioni, a cui hanno poi fatto seguito analoghe Sezioni Territoriali di Controllo;<\/li>
  2.  \u00e8 stata disposta una drastica riduzione degli atti amministrativi da sottoporre al controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> ed al conseguente visto della Magistratura Contabile;<\/li>
  3. sono stati delineate nuove forme di controllo, non pi\u00f9 sugli atti o sui rendiconti amministrativi dei funzionari delegati, ma \u201cdi<\/em>\u201d gestione e \u201csulle<\/em>\u201d gestioni pubbliche, a carattere essenzialmente \u201ccollaborativo<\/em>\u201d.<\/li><\/ol>\n\n\n\n

    Nel frattempo, una delle pi\u00f9 rilevanti \u201crivoluzioni\u201d logico-culturali del nostro sistema giuridico pubblico veniva realizzata dalla l. 7 agosto 1990, n.241, che all\u2019art. 1 elevava a rango di \u201cPrincipi generali dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa<\/em>\u201d i \u201ccriteri di economicit\u00e0, efficacia, pubblicit\u00e0 e trasparenza<\/em>\u201d dell\u2019azione pubblica.<\/p>\n\n\n\n

    Trattasi, \u00e8 appena il caso di rilevarlo, di criteri che hanno una loro specifica valenza ermeneutica, non solo in sede giurisdizionale, per la soluzione delle controversie nei \u201ccasi dubbi<\/em>\u201d, per i quali manca una specifica disposizione normativa o si mostri insufficiente l\u2019analogia legis, <\/em>ma anche in sede di organizzazione e controllo delle azioni pubbliche, ex art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale<\/em>. E ci\u00f2, in un contesto tale da investire non soltanto il sistema italiano, ma anche \u201cordinamento comunitario<\/em>\u201d (v. ancora art. 1, della l. n. 241\/1990).<\/p>\n\n\n\n

    Per tal via, l\u2019area principale del c.d. \u201cmerito<\/em>\u201d dell\u2019azione amministrativa, legata all\u2019efficacia<\/em>, efficienza<\/em> ed economicit\u00e0 <\/em>dell\u2019azione stessa, \u00e8 assurta a principale componente parametrica della c.d. \u201clegalit\u00e0 sostanziale<\/em>\u201d dell\u2019azione pubblica, in una visione unitaria e finalistica, rispetto agli obiettivi pubblici perseguiti, da affiancare (se non da contrapporre) alla legittimit\u00e0 c.d. \u201cformale<\/em>\u201d, basata sul mero rispetto estrinseco della legge.<\/p>\n\n\n\n

    Le valutazioni di efficacia, efficienza <\/em>ed economicit\u00e0<\/em> dell\u2019agire pubblico, in chiave di legittimit\u00e0, hanno aperto ad un apprezzamento delle norme sull\u2019organizzazione e sull\u2019azione della P.A. che tenesse conto non solo dei tre fondamentali criteri \u2013 letterale<\/em>, sistematico<\/em> e teleologico \u2013 <\/em>di interpretazione delle norme, stabiliti dal precitato art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale<\/em>, ma anche del criterio ulteriore, costituito dallo spirito<\/em> delle norme stesse, quale profilo ermeneutico intrinseco e pi\u00f9 recondito della semplice ratio <\/em>(storica o logica), che pure partecipa all\u2019esegesi della disposizione di volta in volta considerata.<\/p>\n\n\n\n

    In questa ottica, i bilanci delle pubbliche amministrazioni e il loro sistema di gestione, basato anche sull\u2019adozione dei singoli atti di spesa, con il correlato controllo della Corte dei Conti, nella duplice forma contenziosa e non contenziosa (ex artt. 100, c. 2, e 103, c. 2, Cost.), appaiono lo strumento privilegiato per la realizzazione \u2013 in concreto \u2013 del principio di uguaglianza sostanziale, ex art. 3, c. 2, Cost. [8]<\/a>. Il che assume un particolare rilievo soprattutto per quei gangli dell\u2019Amministrazione pubblica, come il Mi.S.E., <\/em>che compartecipano fattivamente allo sviluppo del Paese, promuovendo e coordinando forme concrete di attuazione della nostra \u201ccostituzione economica<\/em>\u201d (v., nel suo nucleo essenziale, artt. 35-47 Cost.)[9]<\/a>, da indirizzare e coordinare a fini sociali, pur nel rispetto della iniziativa economica privata, mediante \u201cprogrammi e opportuni controlli<\/em>\u201d (ex art. 41 Cost.). E ci\u00f2 anche nell\u2019interesse dei mercati e dei cittadini, in funzione \u2013 sempre \u2013 dei loro \u201cdiritti inviolabili<\/em>\u201d (ex artt. 2 e 3 Cost.).<\/p>\n\n\n\n

    \u00a7-3) Segue: Il procedimento<\/strong><\/a>. Cenni alla registrazione con riserva<\/em><\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

    Il procedimento del controllo preventivo di legittimit\u00e0, seppur ridotto ai soli atti elencati nell\u2019art. 3 della precitata l. n. 20\/1994, \u00e8 rimasto sostanzialmente lo stesso di quello delle origini, anche nei tempi del suo esercizio.<\/p>\n\n\n\n

    Esso \u00e8 espletato da un Ufficio ad hoc<\/em>, al quale \u00e8 preposto (con funzioni semidirettive) un Consigliere delegato<\/em> ed un congruo numero di magistrati istruttori<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019Amministrazione trasmette l\u2019atto all\u2019ufficio della Corte. Il magistrato istruttore<\/em>, competente secondo l\u2019ordine interno di riparto della funzione di controllo, esamina l\u2019atto e lo propone per l\u2019ammissione a visto al Consigliere delegato<\/em>, se non rileva illegittimit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

    Ricorrendo il conforme avviso del Consigliere delegato<\/em>, l\u2019atto viene ammesso a visto e alla conseguente registrazione, per essere poi restituito all\u2019Amministrazione che lo ha adottato.<\/p>\n\n\n\n

    Qualora, invece, l\u2019atto presenta dei vizi di legittimit\u00e0, il magistrato istruttore<\/em> li contesta all\u2019Amministrazione che ha adottato l\u2019atto, mediante un apposito foglio <\/em>[o nota] di rilievo<\/em> e fissa un termine (non superiore a 30 gg.), entro cui far pervenire i necessari chiarimenti e\/o gli ulteriori elementi (integrativi) di giudizio.<\/p>\n\n\n\n

    Se i chiarimenti sono ritenuti soddisfacenti, l\u2019atto riprende e prosegue il corso gi\u00e0 decritto, con la conseguente ammissione a visto e registrazione. Diversamente (ossia, in caso di persistenza dei dubbi di legittimit\u00e0 sull\u2019atto da parte dell\u2019Ufficio di controllo<\/em> o di anche uno soltanto dei magistrati che lo hanno esaminati, Istruttore<\/em> o Consigliere delegato<\/em>), la decisione sulla sua ammissibilit\u00e0 a visto \u00e8 rimessa alla Sezione Centrale di controllo di legittimit\u00e0 sugli atti di Governo e delle Amministrazioni dello Stato<\/em>, nella composizione collegiale semplice o nel suo plenum<\/em> dell\u2019Adunanza Generale<\/em>, a seconda della latitudine e profondit\u00e0 della rilevanza della questione da definire[10]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Relativamente ai tempi del procedimento di controllo, \u00e8 da dire che prima della l. n. 20\/1994, non era stato stabilito alcun termine, e ci\u00f2 \u2013 oggettivamente \u2013 ha creato talvolta anche qualche criticit\u00e0. Simili inconvenienti, oltre che ragioni di maggior semplificazione e snellezza dell\u2019azione amministrativa, hanno comportato l\u2019introduzione di un termine per la conclusione del procedimento del controllo, scaduto inutilmente il quale l\u2019atto deve ritenersi ammesso ugualmente a visto.<\/p>\n\n\n\n

    Il termine, fissato in un primo momento dall\u2019art. 3, c. 2, dell\u2019appena citata l. n. 20\/1994 in trenta giorni, al netto dei tempi di risposta dell\u2019Amministrazione agli eventuali rilievi della Magistratura contabile, \u00e8 stato poi fissato in 60 gg. dalla l. 24 novembre 2000, n.340, ivi comprendendo anche l\u2019eventuale deferimento all\u2019organo collegiale della Sezione di controllo<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

    Vale precisare che l\u2019esito dell\u2019esame collegiale della Sezione di controllo<\/em> va comunicato subito all\u2019Amministrazione interessata, \u201cnelle 24 ore successive alla fine dell\u2019adunanza<\/em>\u201d, mentre la relativa deliberazione \u201cva pubblicata entro 30 gg<\/em>.\u201d (ex art. 27, c. 2, della precitata l. n. 340\/2000).<\/p>\n\n\n\n

    Il procedimento di controllo appena descritto \u00e8 quello ordinario.<\/p>\n\n\n\n

    Occorre ora fare un breve cenno all\u2019 \u201cAmmissione a visto con riserva<\/em>\u201d, non potendo approfondire l\u2019argomento per ragioni di tempo [11]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Il procedimento speciale della Registrazione con riserva<\/em> si innesta su quello ordinario, descritto poc\u2019anzi, e lo prosegue, come forma del tutto eccezionale, davanti alle Sezioni Riunite<\/em> della Corte dei Conti.<\/p>\n\n\n\n

    Trattasi di un procedimento che, dal lato dell\u2019Amministrazione, impegna il Governo nella sua composizione collegiale, in quanto presuppone una deliberazione del Consiglio dei Ministri che chiede appunto alla Corte dei Conti di registrare con riserva<\/em> l\u2019atto che non ha superato il vaglio ordinario del controllo, ex art. 25 del r.d. n.1214\/1934.<\/p>\n\n\n\n

    Nell\u2019ammissione a visto con riserva,<\/em> in sostanza, l\u2019atto resta illegittimo, nelle valutazioni della Magistratura contabile, ma viene ugualmente ammesso a visto ed alla conseguente registrazione, dacch\u00e9 il Governo, mediante la predetta deliberazione, ne \u201cordina\u201d la registrazione, assumendosene la responsabilit\u00e0 (politica) davanti al Parlamento.<\/p>\n\n\n\n

    In questa ottica, la Corte dei Conti comunica gli atti registrati con riserva \u201cdirettamente agli uffici di presidenza del Senato e della Camera dei Deputati<\/em>\u201d, ex art. 26 del r.d. n.1214\/1934.<\/p>\n\n\n\n

    Le Sezioni Riunite devono comunque negare il visto con riserva<\/em>, dando luogo al c.d. rifiuto assoluto di registrazione<\/em>, nei casi previsti dall\u2019art. 25, c. 2, del r.d. n.1214\/1934, ossia nei casi di: a)<\/strong> spese eccedenti lo stanziamento, ovvero imputabili ai residui e non alla competenza e viceversa, ovvero ancora imputabili ad un capitolo diverso da quello indicato nell\u2019atto soggetto a controllo; b)<\/strong> nomine e promozioni di personale, disposte oltre i limiti di organico; c)<\/strong> accreditamenti a funzionari delegati per importi eccedenti i limiti di legge.<\/p>\n\n\n\n

    \u00a7-4) Segue: gli effetti del controllo.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    Quanto agli effetti, il controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> non partecipa alla struttura dell\u2019atto, ma si inserisce nella sua c.d. fase integrativa di efficacia<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

    In pratica, l\u2019atto assoggettato al controllo preventivo di legittimit\u00e0 \u00e8 in s\u00e9 perfetto, ma non produce ancora i suoi effetti, fintanto che non sia stato ammesso a visto ed alla conseguente registrazione della Corte dei Conti.<\/p>\n\n\n\n

    Peraltro, le ragioni di snellimento dell\u2019azione amministrativa, che hanno portato a fissare stringenti limiti temporali per l\u2019esercizio del controllo in discorso, comportano \u2013 come anticipato \u2013 che gli atti soggetti al controllo \u201cdivengono in ogni caso esecutivi trascorsi 60 gg. dalla loro ricezione, senza che sia intervenuta una pronuncia della Sezione del controllo<\/em>\u201d, ex art. 27, c. 1, della l. n. 340\/2000.<\/p>\n\n\n\n

    Fino all\u2019esito positivo del controllo, pertanto, l\u2019atto non pu\u00f2 produrre effetti, in quanto sottoposto ad una sorta di condicio iuris<\/em> di efficacia[12]<\/a>. Ottenuto il visto, gli effetti dell\u2019atto retroagisco alla data della sua adozione: si producono cio\u00e8 con effetto ex tunc<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

    Prima dell\u2019ammissione a visto, dunque, l\u2019atto non pu\u00f2 essere portato ad esecuzione e qualora fosse comunque eseguito, il controllo stesso diventerebbe del tutto inutile, per cui la Corte dovrebbe concludere il procedimento con una pronuncia di \u201cnon luogo a provvedere<\/em>\u201d e chi ha eseguito l\u2019atto se ne assume ogni responsabilit\u00e0, disciplinare ed erariale.<\/p>\n\n\n\n

    Insomma, in casi del genere, cos\u00ec come per le ipotesi di diniego di registrazione, l\u2019atto amministrativo non vale come valido titolo giuridico di impegno di spesa. La spesa stessa, invero, pu\u00f2 essere sostenuta soltanto ricorrendo all\u2019istituto giuscontabile del riconoscimento di debito<\/em>[13]<\/a>.<\/em><\/p>\n\n\n\n

    Tale istituto, \u00e8 appena il caso di accennarlo, comporta che il relativo provvedimento deve essere comunicato oltre che agli uffici di controllo, anche a quelli della Procura della Corte dei Conti presso la Sezione Giurisdizionale territorialmente competente, per l\u2019accertamento di eventuali responsabilit\u00e0 erariali, ex art. 23, c. 5, della l. n. 289\/2002 (legge finanziaria 2003).<\/p>\n\n\n\n

    Il \u201cvisto<\/em>\u201d e la \u201cregistrazione<\/em>\u201d, come condizione di efficacia dell\u2019atto soggetto a controllo, proprio perch\u00e9 integra gli effetti dell\u2019atto e non ha una sua sfera autonoma di espressione giuridico-amministrativa di tipo \u201ccostitutiva\u201d dell\u2019atto stesso, non pu\u00f2 essere autonomamente impugnato.<\/p>\n\n\n\n

    N\u00e9, del resto, l\u2019esito positivo del controllo crea vincoli di giudicato.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019atto ammesso a visto ed alla conseguente registrazione, infatti, resta liberamente valutabile sia dalle sezioni giurisdizionali della Corte dei Conti, sia dai giudici degli altri plessi giurisdizionali.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019esito positivo del controllo preventivo di legittimit\u00e0 pu\u00f2 avere un solo profilo di \u201cinterferenza\u201d con la responsabilit\u00e0 erariale, e quindi con la giurisdizione della Corte dei Conti che tale forma di responsabilit\u00e0 \u00e8 chiamata ad accertare, limitatamente alla sussistenza della colpa grave<\/em> in chi ha eseguito l\u2019atto ammesso a visto e alla conseguente registrazione.<\/p>\n\n\n\n

    La questione investe un aspetto delicato dei rapporti tra le funzioni di controllo e giurisdizionali della Magistratura contabile e verr\u00e0 diffusamente trattato nel paragrafo seguente. Qui \u00e8 sufficiente considerare che le eventuali esimenti di responsabilit\u00e0, per carenza di colpa grave, si raccordano agli esiti positivi del controllo che siano stati espressi con l\u2019ammissione a visto e alla conseguente registrazione, ma non anche a quelli che si verificano per mera consunzione del potere di controllo, per inutile decorso del termine di 60 gg., ex art. 27 della l. n. 340\/2000.<\/p>\n\n\n\n

    \u00a7-5) I rapporti tra le funzioni di controllo e giurisdizionali della Corte dei Conti. In particolare i<\/strong> rapporti del controllo preventivo di legittimit\u00e0 con la responsabilit\u00e0 erariale, ex l\u2019art. 17, comma 30-quater<\/em> del d.l. n. 78\/2009, convertito dalla l. n. 102\/2009 e s.m.i.<\/strong><\/p>\n\n\n\n

    Sin dalla legge istitutiva della Corte dei Conti dello Stato Unitario, l\u2019esercizio delle due principali funzioni della Magistratura contabile (controllo e giurisdizione) si \u00e8 normativamente ispirato a canoni di separazione e, si direbbe, di reciproca indifferenza.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019art. 15 della legge istitutiva, infatti, esprimeva chiaramente il principio di separazione tra controllo e giurisdizione, prevedendo che: \u201cLa responsabilit\u00e0 dei ministri non viene mai meno in qualsiasi caso per effetto della registrazione e del visto della Corte<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

    Il principio della \u201cseparazione\u201d delle funzioni di controllo e delle funzioni giurisdizionali della Magistratura contabile \u00e8 stato ribadito dalle norme del \u2018ventennio\u2019, mediante la riformulazione nell\u2019art. 27 del R.d. 12 luglio 1934 n. 1214 (T.U. delle leggi sull\u2019ordinamento della Corte dei Conti) della regola della indifferenza della responsabilit\u00e0 erariale \u201cdei Ministri\u201d alla \u201cregistrazione [ed al] visto della Corte\u201d, con parole del tutto identiche a quelle del precitato art. 15 della l. n. 800\/1862.<\/p>\n\n\n\n

    Del resto, anche nella (allora) nuova \u201cLegge di contabilit\u00e0<\/em>\u201d (R.d. 18 novembre 1923, n. 2440), era stato puntualizzato che: \u201cLa responsabilit\u00e0 dei funzionari […] non cessa[va] per effetto della registrazione o l\u2019applicazione del visto da parte della Corte dei Conti sugli atti d\u2019impegno e sui titoli di spesa<\/em>\u201d (v. art. 81, comma 2).<\/p>\n\n\n\n

    \u00c8 evidente che lo \u201cspirito\u201d di separazione al quale si era informato il sistema normativo post unitario<\/em> della contabilit\u00e0 pubblica, e di riflesso l\u2019assetto operativo della Corte dei Conti, fino all\u2019entrata in vigore della Costituzione repubblicana, non era affatto \u201cgarantista\u201d, teso com\u2019era a dare rilevanza alla responsabilit\u00e0 erariale anche dopo (e nonostante) la \u201cregistrazione<\/em> [ed il] visto della Corte dei Conti<\/em>\u201d, in una potenziale persistenza della responsabilit\u00e0 stessa non del tutto spiegabile, almeno per i profili esaminati dagli uffici di controllo.<\/p>\n\n\n\n

    La regola \u00e8 passata nell\u2019ordinamento repubblicano ed ha continuato ad operare in esso con un diverso \u201cspirito\u201d, compatibile con i valori della Costituzione del \u201948 e segnatamente con quelli del \u201cdiritto di difesa<\/em>\u201d degli amministratori e dipendenti pubblici (ex<\/em> art. 24 Cost.).<\/p>\n\n\n\n

    In questa nuova visione, il principio di separazione dell\u2019esercizio delle funzioni della Corte dei Conti \u00e8 venuto a consolidarsi come limite alla possibilit\u00e0 di attingere dall\u2019attivit\u00e0 del controllo elementi (e soprattutto prove) per il giudizio di responsabilit\u00e0 erariale, in coerenza con l\u2019autonoma e separata previsione costituzionale della Corte dei Conti nell\u2019art. 100 (tra \u201cGli organi ausiliari<\/em>\u201d[14]<\/a>), per le funzioni di controllo, e nell\u2019art. 103 (nella \u201cMagistratura<\/em>\u201d), per le funzioni giurisdizionali[15]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Il nuovo assetto operativo, peraltro, \u00e8 entrato progressivamente in crisi, man mano che il processo di integrazione europea \u00e8 andato affermandosi, al punto di richiedere anche modifiche normative di rango costituzionale (v. l. cost. 20 aprile 2012, n. 1).<\/p>\n\n\n\n

    Nel reale assetto operativo della Corte dei Conti, comunque, l\u2019antica regola dell\u2019esercizio separato delle funzioni di controllo rispetto a quelle giurisdizionali non \u00e8 stata mai pienamente realizzata. Gli organi di controllo, infatti, hanno sempre segnalato al p.m. contabile i fatti produttivi di (possibili) danni erariali, ed il p.m. contabile, dal canto suo, ha evitato di attivare pretese erariali per danni rapportabili ad atti o provvedimenti che avevano superato il vaglio degli organi di controllo della Corte medesima, nell\u2019evidente \u2014 seppur normativamente inespressa \u2014 unit\u00e0 formativa, finalistica ed etico-culturale della Magistratura contabile.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019impianto delineato dalle disposizioni degli anni \u201930-40 non ha subito rilevanti modifiche, relativamente ai rapporti tra controllo e giurisdizione, neanche con la riforma degli anni \u201990 (ex<\/em> leggi nn. 19-20 del 1994 e s.m.i.). Alla formale attestazione di principio della separazione dell\u2019esercizio delle due funzioni, infatti, \u00e8 continuato a corrispondere una intrinseca, sostanziale esigenza di un loro coordinamento, per il corretto, equilibrato esplicarsi del ruolo della Corte nel suo complesso.<\/p>\n\n\n\n

    Il principio di separazione, nella sostanziale divaricazione tra astratta previsione normativa e reale portata applicativa, peraltro, ha avuto riflessi anche sull\u2019esercizio della funzione consultiva della Corte.<\/p>\n\n\n\n

    Limitata, dapprima, ai soli pareri resi dalle Sezioni riunite in sede di emanazione dei regolamenti e dei modelli di contabilit\u00e0 (ex<\/em> art. 13 del r.d. n. 1214\/1934 ed art. 1 del R.d.l. 9 febbraio 1939, n. 273), la funzione consultiva della Corte dei Conti \u00e8 stata notevolmente ampliata dall\u2019art. 7, comma 8, della l. 3 giugno 2003, 131 (c.d. legge \u201cLa Loggia<\/em>\u201d).<\/p>\n\n\n\n

    Nel quadro articolato e complesso delle reciproche, frequenti implicazioni ed intersecazioni delle due funzioni a confronto (controllo e consultiva, da un lato, e giurisdizione, dall\u2019altro), \u00e8 parso che i tempi fossero maturi per giungere ad una chiara esplicitazione normativa dei rapporti concretamente affermatisi tra le cennate funzioni, nell\u2019ambito della Magistratura contabile. Di qui la delega dell\u2019art. 20, comma 2, lett. p<\/em>), della l. 7 agosto 2015, n. 124, nella quale \u00e8 stata chiaramente espressa la necessit\u00e0 di: \u201c\u2009disciplinare esplicitamente le connessioni tra risultanze ed esiti accertativi raggiunti in sede di controllo e documentazione ed elementi probatori producibili in giudizio, assicurando altres\u00ec il rispetto del principio secondo cui i pareri resi dalla Corte dei Conti in via consultiva, in sede di controllo e in favore degli enti locali nel rispetto dei presupposti generali per il rilascio dei medesimi, siano idoneamente considerati, nell\u2019ambito di un eventuale procedimento per responsabilit\u00e0 amministrativa, anche in sede istruttoria, ai fini della valutazione dell\u2019effettiva sussistenza dell\u2019elemento soggettivo della responsabilit\u00e0 e del nesso di causalit\u00e0<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

    Il codice di giustizia contabile, approvato con d.lgs. 26 agosto 2016, n.174, ha regolato questi aspetti con alcune disposizioni, concernenti \u2013 da un lato \u2013 l\u2019 \u201conere<\/em>\u201d dei magistrati del controllo di segnalare alle \u201ccompetenti procure regionali i fatti dai quali possono derivare responsabilit\u00e0 erariali che emergano nell\u2019esercizio delle loro funzioni\u201d<\/em> (v. art. 52, c. 4, c.g.c.) e \u2013 dall\u2019altro lato \u2013 il dovere di considerare i pareri delle Sezioni di controllo in sede istruttoria di responsabilit\u00e0 erariale, per possibili archiviazioni (v. art. 69, c. 2, c.g.c., ovvero in sede decisoria, per eventuali assoluzioni  (ex art. 95, c. 4, cg.c.). Esula dalla presente analisi la trattazione dei menzionati aspetti[16]<\/a>, mentre vi rientrano appieno i rapporti tra il controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> e l\u2019accertamento della responsabilit\u00e0 erariale<\/em>, nella regolamentazione che essi hanno ricevuto ben prima dell\u2019entrata in vigore del codice di giustizia contabile, con l\u2019art. art. 17, c. 30-quater<\/em>, del d.l. n. 78\/2009 (convertito dalla l. n. 102\/2009), che ha affermato l\u2019esonero da responsabilit\u00e0 per gli atti ammessi a visto nell\u2019esercizio del predetto controllo.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019appena citato art. 17, c. 30-quater,<\/em> ha ribaltato<\/strong> il canone storico della \u201cindifferenza\u201d della responsabilit\u00e0 erariale alla registrazione degli atti amministrativi. Le relative disposizioni, tecnicamente, ancorano la carenza di responsabilit\u00e0 alla mancanza di colpa grave<\/em>. Esse attribuiscono all\u2019esito positivo del controllo preventivo di legittimit\u00e0 il valore di prova legale<\/em><\/strong> della carenza della colpa stessa, \u201c[allor]quando il fatto dannoso tragga origine dall\u2019emanazione di un atto vistato e registrato in sede di controllo preventivo di legittimit\u00e0, limitatamente ai profili presi in considerazione nell\u2019esercizio del<\/em> [medesimo] controllo<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

    Com\u2019\u00e8 agevole desumere dal tenore letterale della norma, l\u2019esimente soggettiva si collega ad un \u201cfatto dannoso<\/em><\/strong>\u201d che tragga origine dall\u2019atto registrato.<\/p>\n\n\n\n

    La carenza della colpa grave, dunque, insiste su una condotta dannosa successiva <\/strong>all\u2019adozione dell\u2019atto, posta in essere dopo la sua registrazione<\/strong>, che fa affidamento proprio sull\u2019ammissione a visto dell\u2019atto stesso, sotto il profilo della sua legittimit\u00e0, attestata dall\u2019esito favorevole del controllo della Corte dei Conti.<\/p>\n\n\n\n

    Esaminando gli atti che l\u2019art. 3 della l. n. 20\/1994 prevede siano sottoposti al controllo preventivo di legittimit\u00e0 della Corte dei Conti \u00e8 possibile individuarne e distinguerne alcuni che sono privi di capacit\u00e0 lesiva intrinseca, come gli \u201catti normativi a rilevanza esterna<\/em>\u201d e quelli \u201cgenerali attuativi di norme comunitarie<\/em>\u201d (ex<\/em> lettera c<\/em>), ed altri invece che di per se stessi (self-executing<\/em>) possono ledere il patrimonio pubblico e\/o i beni-valori della contabilit\u00e0 pubblica presidiati da sanzioni pecuniarie, come gli \u201catti e contratti concernenti studi e consulenze\u201d (ex<\/em> lettera f-ter<\/em>).<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019esonero da responsabilit\u00e0 per \u201ccarenza di colpa grave<\/em>\u201d ha un suo concreto spazio operativo soltanto per i fatti che danno attuazione agli atti non immediatamente lesivi dei beni-valori della contabilit\u00e0 o del patrimonio pubblico,<\/strong> ai quali la registrazione della Corte dei Conti conferisce efficacia, cos\u00ec da ingenerare un errore scusabile<\/em> sulla legittimit\u00e0 dell\u2019atto stesso in chi lo ha eseguito. \u00c8 proprio nella scusabilit\u00e0 di un simile errore che, tecnicamente, si individua l\u2019efficacia esimente dell\u2019ammissione a visto e, dunque, la mancanza della colpa stessa.<\/p>\n\n\n\n

    Per gli atti \u201cauto-esecutivi<\/em>\u201d, immediatamente lesivi del patrimonio pubblico o dei beni-valori della contabilit\u00e0 pubblica, invece, la registrazione della Corte non incide in alcun modo sulla colpa di chi li ha adottati, atteso che l\u2019attivit\u00e0 di \u201cemanazione\u201d degli atti in discorso si \u00e8 conclusa ben prima della loro ammissione a visto e perci\u00f2 non ne \u00e8 stata influenzata in alcun modo.<\/p>\n\n\n\n

    In coerenza con una interpretazione letterale delle disposizioni dell\u2019art. 17, comma 30-quater<\/em>, si dovrebbe dunque sostenere che per gli atti \u201cauto-esecutivi<\/em>\u201d (self-executing<\/em>) non valga l\u2019esimente soggettiva della carenza della colpa grave, che si lega alla registrazione della Corte dei Conti.<\/p>\n\n\n\n

    Se per\u00f2, allargando l\u2019ambito interpretativo, si dovesse considerare lo \u2018spirito<\/em><\/strong>\u2019 della norma nel suo complesso, allora si potrebbe anche sostenere che la registrazione degli atti in discorso fa ugualmente venire meno la responsabilit\u00e0 di chi li ha adottati, ma per un profilo diverso dalla carenza della colpa grave<\/em>, magari legato alla valenza causale dell\u2019ammissione a visto, quale \u201ccondizione di efficacia\u201d di tali atti (ex<\/em> art. 41, comma 2, c.p.), ovvero al valore sanante dell\u2019illegittimit\u00e0 degli atti stessi.<\/p>\n\n\n\n

    Il valore legale della presunzione di assenza della colpa grave che si lega all\u2019ammissione a visto, dovrebbe comunque restare circoscritta alle sole fattispecie nelle quali \u00e8 materialmente ipotizzabile la rilevanza dell\u2019errore scusabile, ingenerato dall\u2019ammissione a visto medesimo, nel senso dianzi indicato. Per gli altri casi, invece, l\u2019ammissione a visto avrebbe il pi\u00f9 limitato valore di una presunzione \u201csemplice<\/em>\u201d di carenza di responsabilit\u00e0 (ex art. 2727 cc), superabile (se del caso, anche solo parzialmente) con gli altri mezzi di prova in atti.<\/p>\n\n\n\n

    Analogamente, la norma parrebbe non ricomprendere nell\u2019esimente da \u201cammissione a visto<\/em>\u201d gli illeciti contabili a base sanzionatoria<\/strong>, data l\u2019assenza in essi del danno.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019art. 17, c. 30-quater<\/em>, infatti, espressamente correla la carenza della colpa grave agli illeciti da \u201cfatto dannoso<\/strong><\/em>\u201d e, quindi, agli illeciti a base risarcitoria soltanto.<\/p>\n\n\n\n

    Una interpretazione coerente con lo \u2018spirito<\/em>\u2019 e la \u2018ratio\u2019<\/em> della norma, tuttavia, induce a ritenere che l\u2019esimente in discorso si applichi anche agli illeciti a base sanzionatoria. E ci\u00f2, sia con riferimento agli atti \u201cauto-esecutivi<\/em>\u201d, per i quali l\u2019esimente rileva \u2014 come anticipato \u2014 sotto il profilo della legittimit\u00e0 dell\u2019atto e\/o della limitazione del nesso di causalit\u00e0, sia con riferimento agli atti non \u201cauto-esecutivi<\/em>\u201d (generali, normativi, di programmazione, ecc.), per i quali essa pu\u00f2 emergere nella sua vera portata soggettiva di esonero dalla colpa grave<\/em>. Anche nell\u2019illecito contabile sanzionato con misure pecuniarie, infatti, rileva l\u2019elemento psicologico, nell\u2019entit\u00e0 fissata di volta in volta dalle disposizioni che ne delineano il precetto, secondo il principio di tipicit\u00e0 che caratterizza tale illecito, ex<\/em> art. 23 Cost. [17]<\/a>.<\/p>\n\n\n\n

    Ad ogni buon conto, la registrazione della Corte esonera da responsabilit\u00e0 \u201climitatamente ai profili presi in considerazione nell\u2019esercizio del controllo\u201d<\/em>, come espressamente stabilito dall\u2019art. 17, comma 30-quater<\/em> pi\u00f9 volte citato.<\/p>\n\n\n\n

    La norma ha operato una puntualizzazione opportuna, sul piano della chiarezza, ma superflua sul piano logico, essendo del tutto ovvio che i profili per i quali opera l\u2019esimente non possono essere che quelli \u201cpresi in considerazione nell\u2019esercizio del controllo<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

    \u00c8 da precisare per\u00f2, per quanto detto al precedente \u00a7 3), che i \u201cprofili\u201d da considerare nel controllo preventivo di legittimit\u00e0 non sono soltanto quelli estrinseci, della \u201clegittimit\u00e0 formale<\/em>\u201d, alla stregua dei quali il controllo stesso \u00e8 stato storicamente esercitato. Essi ricomprendono ormai anche gli aspetti della \u201clegittimit\u00e0 sostanziale<\/em>\u201d, correlati alla \u201cefficacia, efficienza ed economicit\u00e0 dell\u2019azione amministrativa\u201d (ex<\/em> art. 1 della l. n. 241\/1990)[18]<\/a> , ai quali si aggiungono quelli della \u201clegalit\u00e0 finanziaria<\/em>\u201d[19]<\/a>, coessenziali all\u2019agire pubblico, costituiti dalla salvaguardia degli equilibri di bilancio e della sostenibilit\u00e0 del debito, oltre che della destinazione dei mutui alle sole spese di investimento (ex<\/em> artt. 8l, 97 e 119 Cost.).<\/p>\n\n\n\n

    Il riscontro della corrispondenza dell\u2019atto ai cennati parametri di legittimit\u00e0 (formale e sostanziale), peraltro, opera diversamente, a seconda della natura dell\u2019atto da esaminare.<\/p>\n\n\n\n

    Relativamente agli atti \u201cauto-esecutivi<\/em>\u201d ed immediatamente lesivi dei beni-valori della contabilit\u00e0 pubblica e\/o del patrimonio pubblico, l\u2019esimente dell\u2019ammissione a visto per i \u201cprofili presi in considerazione<\/em>\u201d, in quanto strettamente connessi agli effetti \u201ctipici\u201d dell\u2019atto esaminato, impone il loro immediato, completo esame, in corrispondenza all\u2019altrettanto immediata efficacia degli atti stessi. Simili atti offrono margini di \u201criserva di controllo<\/em>\u201d e di ulteriori valutazioni molto ristretti, cos\u00ec che la loro ammissione a visto \u2014 sul piano generale \u2014 pone una presunzione (semplice) di esonero da responsabilit\u00e0 in maniera pressoch\u00e9 automatica.<\/p>\n\n\n\n

    Per gli atti che, invece, necessitano di una successiva condotta attuativa e per i quali \u00e8 anche difficile coglierne subito tutte le possibili implicazioni future, ben possono essere indicati i profili specifici di ammissione a visto, limitando ad essi soltanto la positiva valutazione del controllo e la relativa presunzione (legale) di carenza di colpa.<\/p>\n\n\n\n

    Nello spirito di chiarezza e collaborazione istituzionale che si pone a base delle relazioni di controllo della Corte dei Conti potrebbero essere valorizzate, a tal fine, i tradizionali \u201crilievi a vuoto<\/em>\u201d, o forme equivalenti, che consentono di rendere ostensive le ragioni di ammissione a visto di atti non perfettamente aderenti agli indicati parametri di legittimit\u00e0 al momento del controllo, ma suscettibili di rientrarvi al verificarsi di situazioni prevedibilmente prossime, affidate nella loro concreta verifica alle responsabili determinazioni dell\u2019Amministrazione.<\/p>\n\n\n\n

    In particolare, per gli atti generali e\/o di durata, come quelli di \u201cprogrammazione\u201d (ex<\/em> lettera c<\/em>) dell\u2019art. 3, comma 1, della l. n. 20\/1994, o che impartiscono \u201cdirettive generali per l\u2019indirizzo e per lo svolgimento dell\u2019azione amministrativa\u201d (ex<\/em> lettera b<\/em>) del precitato art. 3, comma 1), la delimitazione dei profili considerati per l\u2019ammissione a visto, da parte dell\u2019ufficio di controllo, aiuta a comprendere meglio gli effetti esimenti del positivo esercizio delle relative funzioni.<\/p>\n\n\n\n

    Le eventuali questioni che dovessero insorgere in sede giurisdizionale sulla esatta delimitazione dei \u201cprofili presi in considerazione nell\u2019esercizio del controllo<\/em>\u201d, ai quali ancorare gli effetti dell\u2019ammissione a visto, andranno risolte con l\u2019acquisizione degli atti del controllo medesimo, quali mezzi istruttori prevalenti, se non esclusivi dello specifico aspetto in contestazione. Trattasi di acquisizione che pu\u00f2 essere disposta anche su iniziativa del giudice, qualora gli atti del controllo non fossero stati allegati dalla parte che vi ha interesse, per carenza della loro (materiale) disponibilit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

    L\u2019art. 17, comma 30-quater<\/em> del d.l. n. 78\/2009 e s.m.i., <\/a>invero, non stabilisce alcun onere di allegazione di parte, a differenza dell\u2019art. 95, c. 4, c.g.c. che sembra ancorare la valutabilit\u00e0 dei pareri della Corte dei Conti alla loro produzione in giudizio.<\/p>\n\n\n\n

    \u00c8 da chiarire che la parte che pu\u00f2 avere interesse alla produzione degli atti del controllo non \u00e8 necessariamente il convenuto, che ovviamente si avvale dell\u2019esito positivo del controllo stesso. Anche la Procura, infatti, pu\u00f2 vantare un interesse analogo, soprattutto nei casi di esito negativo del controllo con esecuzione del provvedimento non ammesso a visto . Ipotesi del genere, anzi, potrebbero anche aggravare la posizione del convenuto, per gli aspetti della maggiore consistenza dell\u2019elemento psicologico, ovviamente sempre nei limiti dei \u201cprofili presi in considerazione nell\u2019esercizio controllo\u201d [20]<\/a><\/p>\n\n\n\n

    \u00a7-7) La deliberazione della Sezione Centrale del Controllo di Legittimit\u00e0 sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato n.8-PREV\/2020<\/strong><\/p>\n\n\n\n

              Nel descritto contesto, attinente alle caratteristiche generali del controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em>, va collocata \u2013 ora \u2013 l\u2019analisi dei tratti salienti della deliberazione della Sezione Centrale del Controllo di legittimit\u00e0 sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato<\/em> n. 8-PREV\/2020.<\/p>\n\n\n\n

    La deliberazione, come anticipato sub precedente \u00a71), ha riguardato il decreto di approvazione del secondo atto aggiuntivo di un Contratto di Programma<\/em>, stipulato dal MiSE <\/em>con un Consorzio di Imprese,<\/em> per la realizzazione di investimenti di una certa consistenza, e si \u00e8 risolta nella non ammissione a visto del provvedimento stesso, nella parte in cui aveva stabilito di differire ad un momento successivo alla sua data naturale la compensazione legale,<\/em> ex art. 1243 cc, delle reciproche partite debitorie-creditorie, correlata a quella della loro coeva maturazione.<\/p>\n\n\n\n

    In altri termini, la deliberazione in riferimento non ha ammesso a visto il provvedimento del MiSE <\/em>laddove (terzo comma dell\u2019articolo unico dell\u2019atto aggiuntivo) aveva stabilito di non ripetere subito, con il secondo atto di erogazione del contributo pubblico (costituente una voce di credito per il Consorzio<\/em>) l\u2019indebito maturato sul primo atto di erogazione (costituente una voce di credito per il Mi.S.E<\/em>.) e di attendere il terzo atto di erogazione del contributo, in deroga al precitato art. 1243 c.c. .<\/p>\n\n\n\n

    Senza entrare nel merito (e nei dettagli) della deliberazione, i punti di maggiore interesse della stessa, nell\u2019impostazione della presente analisi, vanno individuati nel fatto che:<\/p>\n\n\n\n

    1. per la parte ammessa a visto<\/strong>, essa ha espresso una positiva valutazione di legittimit\u00e0 del provvedimento sottoposto a controllo, cos\u00ec assicurando l\u2019esonero da eventuali forme di responsabilit\u00e0 amministrativo-contabili legate alla sua adozione e\/o esecuzione;<\/li>
    2. per la parte non ammessa a visto<\/strong>, ha ugualmente espresso una valutazione che esclude in radice eventuali iniziative di responsabilit\u00e0 erariali, avendo posto le condizioni per recuperare subito l\u2019indebito maturato sul primo atto di erogazione del contributo, senza attendere il terzo atto di erogazione, cos\u00ec escludendo ogni danno da mancato recupero.<\/li><\/ol>\n\n\n\n

      Tale ultima considerazione, \u00e8 bene incidentalmente precisarlo, vale soltanto nella misura in cui il secondo atto di erogazione non fosse stato ancora disposto alla data della deliberazione di controllo in rassegna o, se disposto, non fosse passato molto tempo tra la data della deliberazione stessa e quella delle iniziative di recupero delle somme indebitamente erogate.<\/p>\n\n\n\n

      Nella parte del provvedimento ammessa a visto, quindi, la deliberazione della Sezione di Controllo si pone come causa esimente da responsabilit\u00e0 per carenza della colpa grave<\/em> e\/o del nesso di causalit\u00e0<\/em>, nei termini indicati nel precedente \u00a7 6).<\/p>\n\n\n\n

      Nella parte non ammessa a visto, invece, la deliberazione in discorso incide sulla eventuale azione di responsabilit\u00e0 erariale, in quanto esclude in radice la verificabilit\u00e0 di un possibile danno<\/em> da mancato recupero dell\u2019indebito, semprech\u00e9 \u2013 si ripete \u2013 la erogazione della seconda tranche <\/em>del contributo pubbliconon fosse stata gi\u00e0 disposta o non fosse passato molto tempo tra la data della deliberazione di controllo e le iniziative di recupero.<\/p>\n\n\n\n

      Senonch\u00e9, e con ci\u00f2 si passa al profilo del bilanciamento degli interessi pubblici<\/em><\/strong> implicati del procedimento di controllo esitato dalla deliberazione in rassegna, dal conteso generale della deliberazione stessa emerge anche il rischio di un possibile, eventuale danno ulteriore, diverso e maggiore da quello da mancato recupero dell\u2019indebita erogazione del contributo, connesso alla mancata realizzazione del programma di investimento nel suo complesso.<\/p>\n\n\n\n

      Il Mi.S.E<\/em>., infatti, aveva insistito nella richiesta di  registrazione del provvedimento, facendo presente che \u201cil recupero immediato del credito vantato dal Ministero <\/em>[stesso] nei confronti della beneficiaria<\/em> [avrebbe] verosimilmente privata quest\u2019ultima delle risorse necessarie al corretto completamento del programma di investimento<\/em>, determinando il rischio della revoca, totale o parziale, degli ingenti contributi<\/em> gi\u00e0 versati dall\u2019erario in favore dell\u2019impresa, con ogni conseguenziale effetto in ordine alla vanificazione dell\u2019intervento pubblico di sostegno<\/em>\u201d (v. pag. 7 della deliberazione).<\/p>\n\n\n\n

      In sostanza, il Mi.S.E.<\/em> avrebbe voluto evitare di procedere al recupero immediato dell\u2019indebito, per non rischiare \u2013 mediante un ammanco di cassa al Consorzio<\/em> \u2013 di vanificare l\u2019intero investimento, oggetto del Contratto di Programma<\/em>,  <\/p>\n\n\n\n

      Come si vede, nel procedimento di controllo in trattazione sono confluiti e si sono fronteggiati due interessi da bilanciare, entrambi pubblici, aventi anche una loro consistenza economico-finanziaria, con possibili rischi di danno, in ipotesi di mancata realizzazione di uno di essi:<\/p>\n\n\n\n

      \u2013 <\/strong>da un lato, l\u2019interesse pubblico al recupero immediato dell\u2019indebito, cos\u00ec da evitare, mediante iniziative tardive, che si potesse realizzare \u2013 in concreto \u2013 il rischio dell\u2019impossibilit\u00e0 del recupero stesso;<\/p>\n\n\n\n

      \u2013 dall\u2019altro lato, l\u2019interesse pubblico al buon esito del programma di investimento, che avrebbe potuto risentire negativamente dall\u2019immediata restituzione dell\u2019indebito, ricevuto con il primo atto di erogazione, ancora ripetibile con il successivo terzo atto di erogazione del contributo stesso.<\/p>\n\n\n\n

      I magistrati contabili hanno ritenuto che fosse prevalente il primo dei due interessi pubblici, cos\u00ec mettendo al riparo i funzionari del Mi.S.E.<\/em> da eventuali danni da tardivo recupero dell\u2019indebita erogazione di contributo.<\/p>\n\n\n\n

      La deliberazione in commento, seppur di riflesso, ha per\u00f2 creato condizioni di esonero da responsabilit\u00e0 anche per eventuali danni da mancata realizzazione del programma di investimento per ammanco di disponibilit\u00e0 finanziarie, legato alla menzionata ripetizione di indebito.<\/p>\n\n\n\n

      Come si \u00e8 detto, infatti, entrambi i cennati interessi pubblici (al recupero dell\u2019indebito e alla realizzazione dell\u2019investimento) sono entrati nell\u2019area di valutazione della Sezione di controllo e hanno costituito, perci\u00f2, \u201cprofili presi in considerazione nell\u2019esercizio del controllo<\/em><\/a>\u201d, coperti \u2013 come tali \u2013 dall\u2019esimente della carenza della colpa grave<\/em>, ex art. 17, c. 30-quater<\/em> del d.l. n.78\/2009, convertito dalla l. n.79\/2009.<\/p>\n\n\n\n

      Va da s\u00e9 che le riferite considerazioni presuppongono che l\u2019indebita erogazione di quella parte del contributo oggetto di recupero non fosse frutto di una condotta dolosa<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

      Ricorrendo l\u2019ipotesi del dolo, infatti, coloro che hanno dato luogo all\u2019indebita erogazione potrebbero rispondere anche del danno da mancata realizzazione dell\u2019investimento, oggetto del Contratto di Programma<\/em> al quale si riferisce l\u2019atto aggiuntivo esaminato dalla Sezione di Controllo, sussistendone anche le condizioni ulteriori, insieme al dolo<\/em>, secondo l\u2019antico principio: \u201cqui in re illicita versatur tenetur etiam pro casu\u201d.<\/em><\/p>\n\n\n\n

      \u00a7-8) Conclusioni<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n

      Volendo trarre delle conclusioni da questa breve relazione sul controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em>, mi pare di poter dire che l\u2019evoluzione del Controllo<\/em> stesso, cos\u00ec come tratteggiata nelle pagini precedenti, ha raggiunto un punto di \u201clargo\u201d e \u201cstabile\u201d equilibrio tra le esigenze della verifica degli atti (propria dell\u2019area del controllo, ex art. 100, c. 2, Cost.) e delle condotte (propria dell\u2019area della giurisdizione nella materia della responsabilit\u00e0 erariale, ex art. 103, c.2, Cost.), con l\u2019entrata in vigore dell\u2019art. 17, c. 30-quater<\/em>, del d.l. 78\/2009 e s.m.i.,.<\/p>\n\n\n\n

      In realt\u00e0, il sistema dell\u2019esclusione della colpa grave<\/em> per \u201ci profili presi in considerazione nell\u2019esercizio del controllo\u201d, <\/em>seppur limitato (nella sua previsione normativa) al solo controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em>, esprime una triplice esigenza, intrinseca del sistema: logica, giuridica e di giustizia, che permea di s\u00e9 tutti i rapporti tra le Amministrazioni pubbliche e la Corte dei Conti.<\/p>\n\n\n\n

      Il superamento del vecchio, anacronistico sistema, basato sulla \u201cindifferenza<\/em>\u201d della giurisdizione da responsabilit\u00e0 erariale dal controllo, effettivamente riequilibra e pone su un piano di adeguata considerazione sia le esigenze di garanzia dei funzionari pubblici, per gli atti ammessi a controllo, sia le esigenze generali di speditezza e celerit\u00e0 dell\u2019azione pubblica, e sia infine le esigenze di responsabilit\u00e0, legate a condotte dolose, o comunque non rispettose degli orientamenti specifici della Magistratura contabile, sui provvedimenti esaminati.<\/p>\n\n\n\n

      E\u2019 peraltro evidente che, nel sistema sopra descritto, gli eventuali contrasti tra le valutazioni degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento di controllo, operate dalla Magistratura contabile, ed il bilanciamento dei medesimi interessi operati dall\u2019Amministrazione, possono trovare composizione nella dialettica istituzionale \u2013 improntata a canoni di leale collaborazione<\/em> \u2013 o se si preferisce nel \u201ccontraddittorio<\/em>\u201d tra la Corte e l\u2019Amministrazione, fino a possibili interventi del Governo, non solo con l\u2019istituto della Registrazione con Riserva<\/em>, ma anche con atti generali (anche di normazione), che ricalibrino e\/o rendano ancora pi\u00f9 ostensivi gli interessi pubblici perseguiti ed il quomodo <\/em>della loro realizzazione.<\/p>\n\n\n\n

      Sul livello di \u201clargo equilibrio\u201d appena descritto si \u00e8, tuttavia, recentemente inserito un elemento normativo di perturbazione (di \u201cinstabilit\u00e0\u201d), che non pu\u00f2 non destare preoccupazione, per le negative ricadute che pu\u00f2 avere nell\u2019assetto complessivo dell\u2019ordinamento e nelle esigenze dei cittadini, in relazione anche al rischio della possibile esposizione a forme degenerative di esercizio delle pubbliche funzioni (in spirito di potere,<\/em> pi\u00f9 che di servizio[21]<\/strong><\/a><\/em>), nella soddisfazioni dei diritti fondamentali dei cittadini medesimi, mediante la fruizione dei Livelli essenziali delle Prestazioni <\/em>(c.d. LEP<\/em>), rilevanti anche ai fini dell\u2019Unit\u00e0 Economica <\/em>oltre che Giuridica<\/em> del Paese, ex artt. 2, 3, c.2, e 120, c. 2, Cost.<\/p>\n\n\n\n

      Il riferimento \u00e8 alle disposizioni dell\u2019art. 21 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120.<\/p>\n\n\n\n

      L\u2019articolo 21 appena citato prevede che:<\/p>\n\n\n\n

      \u201c1. All\u2019<\/em>articolo 1, comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20<\/em><\/a>, dopo il primo periodo \u00e8 inserito il seguente: \u00abLa prova del dolo richiede la dimostrazione della volont\u00e0 dell\u2019evento dannoso.\u00bb.<\/em><\/p>\n\n\n\n

      2. Limitatamente ai fatti commessi dalla data di entrata in vigore del presente decreto e fino al 31 dicembre 2021<\/strong>, la responsabilit\u00e0 dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di contabilit\u00e0 pubblica per l\u2019azione di responsabilit\u00e0 di cui all\u2019articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, \u00e8 limitata ai casi in cui la produzione del danno conseguente alla condotta del soggetto agente \u00e8 da lui dolosamente voluta. La limitazione di responsabilit\u00e0 prevista dal primo periodo non si applica per i danni cagionati da omissione o inerzia del soggetto agente<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

      Le riferite disposizioni, sono destinate ad operare anche oltre la data edittale del 31 dicembre 2021.<\/p>\n\n\n\n

      Il pacchetto di riforme della P.A., finalizzate alla semplificazione burocratica e alla riduzione di costi e tempi attualmente gravanti su imprese e cittadini, il PNRR <\/em>(Piano Nazionale Ripresa e Resilienza<\/em>), infatti, prevede anche la proroga dell\u2019operativit\u00e0 della norma sul dolo<\/em>, di cui all\u2019art. 21 del d.l. 76\/2020, fino al 30 giugno 2023. Tale proroga \u00e8 stata recentemente recepita dall\u2019art. 51, c. 1, lett. h)<\/em> del d.l. 31 maggio 2021, n.77.<\/p>\n\n\n\n

      Le ricadute che le norme del riferito art. 21 hanno sulle regole del controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> sono del tutto evidenti. Ancorare la responsabilit\u00e0 erariale commissiva al dolo penale<\/em>, significa svuotare dal di dentro l\u2019art. 17,<\/em> c. 30-quater<\/em>, del d.l. <\/strong>n. 78\/2009, privandolo del suo valore fondamentale di escludere la colpa grave per tutti \u201ci<\/em> profili presi in considerazione nell\u2019esercizio del controllo\u201d.<\/em><\/p>\n\n\n\n

      Una volta stabilito che la responsabilit\u00e0 erariale commissiva \u00e8 solo per dolo<\/em>, non ha nessun senso sottoporre a controllo preventivo di legittimit\u00e0 il provvedimento amministrativo, per escludere la colpa grave<\/em> di chi ha adottato o ha eseguito il provvedimento stesso.<\/p>\n\n\n\n

      In concreto, ci\u00f2 comporta:<\/p>\n\n\n\n

      1. una riduzione dell\u2019utilit\u00e0 marginale del bilanciamento degli interessi (comunque pubblici) che refluiscono nel procedimento di controllo, mediante la valutazione della Magistratura contabile in \u201ccontraddittorio<\/em>\u201d con la P.A., titolare del provvedimento sottoposto a controllo;<\/li>
      2. un ampliamento applicativo del punto di rilevanza ermeneutico penalistico \u2013 da parte della Magistratura contabile \u2013 nella ricostruzione dell\u2019azione pubblica, nel suo complesso e nei singoli atti, circa le dinamiche di realizzazione degli interessi pubblici affidati alla cura degli uffici amministrativi, in s\u00e9 e nel loro combinarsi con gli altri uffici della stessa o di altra Amministrazione;<\/li>
      3. un maggior intervento del Giudice Penale, nell\u2019area della responsabilit\u00e0 amministrativa.<\/li><\/ol>\n\n\n\n

        In siffatto contesto \u00e8 evidente il rischio che la riconsiderazione in chiave penalistica della responsabilit\u00e0 amministrativo-contabile conduca a forme di \u201cparalisi\u201d dell\u2019azione pubblica ancora pi\u00f9 ampie e profonde di quelle che l\u2019art. 21 del d.l. n.76\/2020 intendeva allontanare, stante l\u2019inevitabile sistematico<\/strong> intervento del Giudice Penale, oltre che della Corte dei Conti, sui medesimi fatti produttivi di danno.<\/p>\n\n\n\n

        Tanto, senza poi considerare le possibili battute di arresto al processo di elevazione della leale collaborazione<\/em> tra la Magistratura erariale e la P.A., improntato a canoni sempre pi\u00f9 affinati di sensibilit\u00e0 istituzionale, che ha trovato nel controllo preventivo di legittimit\u00e0<\/em> il suo campo di naturale emersione.<\/p>\n\n\n\n

        \n\n\n\n

        [1]<\/a> V. testualmente l\u2019intestazione della Sezione III (Gli organi ausiliari<\/em>) del Tit. III (Il Governo) della Parte II  della Carta costituzionale (Ordinamento della Repubblica<\/em>).<\/p>\n\n\n\n

        [2]<\/a> V. discorso di Quintino Sella in Celebrazione del primo centenario della Corte dei Conti nell\u2019Unit\u00e0 d\u2019Italia<\/em>, Milano 1963, 42.<\/p>\n\n\n\n

        [3]<\/a> L\u2019assoggettabilit\u00e0 a controllo preventivo di legittimit\u00e0 anche dei Decreti del Presidente della Repubblica che definivano i ricorsi straordinari al Capo dello Stato ha creato anche qualche tensione \u201cculturale\u201d tra la Corte dei Conti ed il Consiglio di Stato, chiamato -come noto \u2013 ad esprimere il proprio parere nel procedimento di definizione del predetto ricorso, stante anche il diverso punto di rilevanza ermeneutico che caratterizzava le pronunce della magistratura contabile, rispetto a quella amministrativa.<\/p>\n\n\n\n

        [4]<\/a> Il controllo sugli atti legislativi del Governo \u00e8 venuto meno con la l. 23 agosto 1988, n. 400. Tale esclusione \u00e8 stata considerata legittima dalla Corte Costituzionale con sentenza n. 406\/1989).<\/p>\n\n\n\n

        [5]<\/a> Cfr. S. SFRECOLA, Il giudice dei Conti e della responsabilit\u00e0 dalla storia all\u2019attualit\u00e0<\/em>, in Scritti per i 150 anni della Corte dei Conti 1862-2012<\/em>, Roma 2013.<\/p>\n\n\n\n

        [6]<\/a> V. Sezione Regionale di Controllo per la Campania n.217-PARI\/2019.<\/p>\n\n\n\n

        [7]<\/a> Sulla \u201cumanizzazione<\/em>\u201d della contabilit\u00e0 pubblica, cfr. M. Bergo: Il coordinamento della Finanza Pubblica e Autonomia Territoriale. Tra armonizzazione e Accountability, <\/em>Napoli 2018, pagg. 195 e ss. .<\/p>\n\n\n\n

        [8]<\/a> Sia consentito, in proposito, il riferimento a F.M. Longavita, I nuovi connotati della funzione di controllo, <\/em>in \u201cAtti Giornata di Studi -La Corte dei Conti al servizio della Comunit\u00e0: riflessioni e prospettive a 25 anni dall\u2019adozione delle leggi 19 e 20 del 1994\u201d. Roma, 14 novembre 2019 \u2013 Aula SS.RR.<\/p>\n\n\n\n

        [9]<\/a> V. in proposito, tra gli altri, anche per la distinzione tra \u201cCostituzione economica<\/em>\u201d e \u201cCostituzione finanziaria<\/em>\u201d,  F. Saitta \u201cCostituzione finanziaria\u201d ed effettivit\u00e0 dei diritti sociali nel passaggio dallo \u00abstato fiscale\u00bb allo \u00abstato debitore\u00bb, <\/em>in Rivista AIC n.1\/2017.<\/p>\n\n\n\n

        [10]<\/a> V. art. 3 del Regolamento per l\u2019organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei Conti, ex deliberazione n.14-DEL\/2000 e s.m.i. .<\/p>\n\n\n\n

        [11]<\/a> Per eventuali approfondimenti, v. A. Baldanza: Le Funzioni di Controllo della Corte dei Conti<\/em>, in La Nuova Corte dei Conti: Responsabilit\u00e0, pensioni e controlli<\/em>, a cura di V. Tenore, Milano 2018, nonch\u00e9 S.A. Dorigo: Il Controllo preventivo di legittimit\u00e0 su atti. Estensione, parametri ed esiti<\/em>, in La Corte dei Conti: responsabilit\u00e0, contabilit\u00e0, controllo\u201d, a cura di A. Canale, D. Centrone, F. Freni, M. Smiroldo, Milano 2019.<\/p>\n\n\n\n

        [12]<\/a> Cfr. A.M. Sandulli: Il procedimento amministrativo, Milano 1959.<\/p>\n\n\n\n

        [13]<\/a> Cfr. V. Quintaliani: Il riconoscimento di debito a seguito di esecuzione dei contratti di cui all\u2019art. 3 c.1 lett. F) bis e ter della l. n.20\/1994 in caso di rifiuto del visto di legittimit\u00e0 da parte della Corte dei Conti.<\/p>\n\n\n\n

        [14]<\/a> La natura \u201causiliaria<\/em>\u201d del controllo della Corte dei Conti ha subito una progressiva evoluzione, coerente con le modifiche degli equilibri istituzionali e le sensibilit\u00e0 maturate nella societ\u00e0 civile dal 1948 ad oggi.<\/p>\n\n\n\n

        Da una iniziale (pre)valenza semantica del termine, quasi a voler indicare un ruolo \u201csubordinato\u201d o \u201cservente\u201d della Corte dei Conti, si \u00e8 giunti al valore \u201cservente\u201d in senso istituzionale, con la precisazione che: \u201cin ogni ordinamento, basato sulla divisione delle funzioni entro un ambito che deve pur sempre ricondursi ad unit\u00e0, ogni funzione \u00e8 servente alle altre, allo scopo comune del buon funzionamento dell\u2019insieme\u201d. In questa ottica, si \u00e8 puntualizzato, \u201cla Corte dei Conti \u00e8 ausiliaria in senso assai ampio, [in quanto esercita] funzioni di controllo puntuale, di riscontro generale e certificazione di legittimit\u00e0 e di efficienza, di valutazione della situazione finanziaria e patrimoniale delle pubbliche amministrazioni, [nonch\u00e9] di azione nel giudizio di responsabilit\u00e0 […] fino all\u2019ormai non pi\u00f9 recente riconoscimento dell\u2019iniziativa nel giudizio di legittimit\u00e0 costituzionale, nei casi in cui la questione di costituzionalit\u00e0 sia funzionale all\u2019espletamento dei suoi compiti di controllo\u201d (cfr. G. Zagrebelsky, \u201cScritti per i 150 anni della Corte dei Conti 1862-2012\u201d), Roma 2013, gi\u00e0 citati.<\/p>\n\n\n\n

        [15]<\/a> Si riporta, in proposito, il testo del paragrafo 11.4 della sent. n.29\/1995 della Corte Cost.:  \u201cNondimeno, la titolarit\u00e0 congiunta nella stessa Corte dei conti della giurisdizione (ai sensi dell’art. 103, secondo comma, della Costituzione) e del controllo successivo sulla gestione, corredato dei poteri di acquisizione delle notizie e di ispezione prima indicati, pone delicati problemi di regolamentazione dei confini, non solo sotto il profilo dell’organizzazione interna dell’organo (in quanto postula una rigorosa separazione fra le sezioni giurisdizionali e quelle adibite al predetto controllo), ma anche sotto il profilo dell’utilizzazione delle notizie o dei dati acquisiti attraverso l’esercizio dei poteri inerenti al controllo sulla gestione. Pi\u00f9 precisamente, \u00e8 incontestabile che il titolare dell’azione di responsabilit\u00e0 possa promuovere quest’ultima sulla base di una notizia o di un dato acquisito attraverso l’esercizio dei ricordati poteri istruttori inerenti al controllo sulla gestione, poich\u00e9, una volta che abbia avuto comunque conoscenza di un’ipotesi di danno, non pu\u00f2 esimersi, ove ne ricorrano tutti i presupposti, dall’attivare l’azione di responsabilit\u00e0. Ma i rapporti tra attivit\u00e0 giurisdizionale e controllo sulla gestione debbono arrestarsi a questo punto<\/strong>, poich\u00e9 si vanificherebbero illegittimamente gli inviolabili \u00abdiritti della difesa\u00bb, garantiti a tutti i cittadini in ogni giudizio dall’art. 24 della Costituzione, ove le notizie o i dati acquisiti ai sensi delle disposizioni contestate potessero essere utilizzati anche in sede processuale (acquisizioni che, allo stato, devono avvenire nell’ambito della procedura prevista dall’art. 5 della legge n. 19 del 1994<\/em>)\u201d.<\/p>\n\n\n\n

        [16]<\/a> Per possibili approfondimenti, sia consentito il riferimento a F.M. Longavita: I rapporti tra funzioni Giurisdizionali e funzioni di Controllo<\/em>, in Il nuovo processo davanti alla Corte dei Conti<\/em>, a cura di A. Canale, F. Freni. M. Smiroldo, Milano 2017<\/p>\n\n\n\n

        [17]<\/a> Sia consentito un rinvio a F.M. LONGAVITA: La responsabilit\u00e0 erariale sanzionatoria a salvaguardia dei beni-valori che si pongono alla base della contabilit\u00e0 pubblica. Collegamento del suo esercizio con l\u2019attivit\u00e0 di controllo<\/em>, in www.contabilit\u00e0-pubblica.<\/em>it<\/em>, 17\/2\/2014.<\/p>\n\n\n\n

        [18]<\/a> Si richiamano in proposito Cass., Sez. un., n. 6820\/2017 e Sez. Contr. Umbria delib. n. 93-PAR\/2016.<\/p>\n\n\n\n

        [19]<\/a> Cfr. G. RIVOSECCHI, Il ricorso incidentale in sede di controllo della Corte dei Conti<\/em>, intervento al seminario di aggiornamento presso la Corte Costituzionale, 16 marzo 2017.<\/p>\n\n\n\n

        [20]<\/a> Una ipotesi particolare, che merita attenzione, \u00e8 quella del c.d. \u201catto esaurito<\/em>\u201d.<\/p>\n\n\n\n

        Gli \u201catti esauriti<\/em>\u201d sono gli atti amministrativi soggetti a controllo preventivo di legittimit\u00e0 della Corte dei Conti che, tuttavia, vengono presentati per l\u2019esame del competente Ufficio di controllo quando hanno ormai prodotto i loro effetti.<\/p>\n\n\n\n

        L\u2019intrinseca natura del controllo preventivo di legittimit\u00e0 impone che simili atti, proprio per il carattere preventivo del controllo stesso, condizionante i relativi effetti, siano restituiti senza registrazione. In tal senso, del resto, \u00e8 l\u2019orientamento tradizionale degli organi di controllo della Corte dei Conti (v. tra le tante Sez. contr. Lombardia nn. 438 e 442\/2007).<\/p>\n\n\n\n

        Non sono per\u00f2 mancate pronunce \u2014 anche autorevoli \u2014 di segno opposto (v. Sez. centr. legittimit\u00e0 delib. n. 10\/2009 e Sez. contr. Marche delib. n. 7\/2007).<\/p>\n\n\n\n

        Al presente, si assiste ad una ripresa dell\u2019orientamento pi\u00f9 rigoroso (v. Sez. contr. Piemonte delib. n. 111\/2014 e n. 92\/2015), da ritenere sicuramente pi\u00f9 armonico con il sistema giuscontabile nel suo complesso, in relazione alle caratteristiche proprie del controllo preventivo di legittimit\u00e0 della Corte dei Conti ed agli effetti dell\u2019ammissione a visto sulla responsabilit\u00e0 erariale, ex<\/em> art. 17, comma 30-quater<\/em>, del d.l. n. 78\/2009 e s.m.i.<\/p>\n\n\n\n

        [21]<\/a> Si ricorda che nell\u2019art. 54 Cost., che chiude la parte prima<\/em> della Carta fondamentale della nostra Repubblica, con la elencazione dei \u201cdiritti inviolabili dell\u2019Uomo sia come singolo sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalit\u00e0<\/em>\u201d(ex art. 2, c.1, Cost.) si distingue nettamente il dovere dei cittadini comuni di \u201cosservare la Costituzione e le leggi<\/em>\u201d dal dovere dei \u201ccittadini cui sono affidate funzioni pubbliche [\u2026] di adempierle con disciplina ed onore\u201d.<\/p>\n\n\n\n

        Ora, com\u2019\u00e8 stato annotato dalla Magistratura contabile, \u201cse la nozione di \u00abdisciplina\u00bb, che figura in tale disposizione, rinvia all\u2019insieme dei precetti e norme di azione che trovano applicazione nei confronti di chi \u00e8 investito di un munus publicum, quella di \u00abonore\u00bb reclama una condotta improntata ai valori essenziali dell\u2019etica pubblica e della morale individuale, costituendo la precondizione giuridica essenziale (costituzionalmente rilevante) per il giusto adempimento delle funzioni stesse<\/em>\u201d (cfr. Sez. II Centr. App., sent. n. 95\/2021.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

        di Fulvio Maria Longavita, Presidente della Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d\u2019Appello della Corte dei Conti SOMMARIO: \u00a7-1) Premessa. \u00a7-2) Il controllo preventivo di legittimit\u00e0; \u00a7-3)Segue: i parametri del controllo; \u00a7-4) Segue: il procedimento; \u00a7-5) Segue: gli effetti; \u00a7-6) I rapporti del controllo preventivo di legittimit\u00e0 e la responsabilit\u00e0 erariale; \u00a7-7) La deliberazione della Sezione Centrale […]<\/p>\n","protected":false},"author":1116,"featured_media":1650,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":""},"categories":[1],"tags":[],"class_list":{"0":"post-1648","1":"post","2":"type-post","3":"status-publish","4":"format-standard","5":"has-post-thumbnail","7":"category-news"},"jetpack_sharing_enabled":true,"jetpack_featured_media_url":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-content\/uploads\/2021\/06\/Mise.jpg","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1648"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1116"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=1648"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1648\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":1649,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/1648\/revisions\/1649"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/media\/1650"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=1648"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=1648"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=1648"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}

    In questa ottica, \u00e8 abbastanza intuitivo l\u2019emergere di un particolare assetto valoriale, assolutamente rilevante sul piano interpretativo-applicativo delle norme di diritto amministrativo, che ne ricerca il costante allineamento alla dorsale assiologica dei diritti inviolabili<\/em> dell\u2019uomo<\/em> (ex art. 2 ed artt. 13 e ss. Cost.), quale fine ultimo del diritto amministrativo, nell\u2019opera di umanizzazione<\/em> del diritto stesso, anche nella sua componente gius-contabile<\/em>[7]<\/a>, attinente \u2013 quest\u2019ultima \u2013 all\u2019area \u201cinterna\u201d dei rapporti con i dipendenti pubblici, nelle sfere delle loro responsabilit\u00e0 erariali.<\/p>\n\n\n\n