{"id":1656,"date":"2021-07-14T11:20:20","date_gmt":"2021-07-14T09:20:20","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=1656"},"modified":"2021-07-14T11:21:44","modified_gmt":"2021-07-14T09:21:44","slug":"la-responsabilita-amministrativa-nel-decreto-semplificazioni","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/la-responsabilita-amministrativa-nel-decreto-semplificazioni\/","title":{"rendered":"La Responsabilit\u00e0 amministrativa nel decreto semplificazioni"},"content":{"rendered":"\n

di Luisa Motolese, Presidente della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Marche<\/em><\/p>\n\n\n\n

La responsabilit\u00e0 amministrativa \u00e8 stata oggetto di importanti modifiche normative grazie al cd. decreto semplificazioni, d.l.n. 76\/2020 convertito nella legge n. 120\/2020. Il legislatore \u00e8 intervenuto a seguito della grave emergenza sanitaria in vari campi del diritto e fra questi in tema di responsabilit\u00e0 erariale ed in tema di responsabilit\u00e0 penale, con la novella del reato di abuso di ufficio.<\/p>\n\n\n\n

Per quel che concerne la responsabilit\u00e0 amministrativa, il d.l. citato ha introdotto due novit\u00e0 importanti: ha previsto, da un lato, una disciplina temporanea vigente fino al 31 dicembre 2021[1]<\/sup><\/a> e dall\u2019altro ha limitato tale responsabilit\u00e0 ai soli casi di dolo. L\u2019 art. 21 del decreto semplificazione ha introdotto una modifica all\u2019art.1 della legge n. 20\/1994, secondo cui \u201cla prova del dolo richiede la dimostrazione della volont\u00e0 dell\u2019evento dannoso\u201d, cio\u00e8 il dolo in chiave penalistica, molto pi\u00f9 difficile da provare per l\u2019attore.<\/p>\n\n\n\n

La limitazione di responsabilit\u00e0 solo per dolo si applica nell\u2019ipotesi di condotte commissive ma non opera nei casi di condotte omissive e di inerzia; in questi casi si applica la disciplina generale e quindi la responsabilit\u00e0 pu\u00f2 essere addebitata per dolo o per colpa grave.<\/p>\n\n\n\n

La ratio<\/em> della scelta \u00e8 chiara; l\u2019esigenza di evitare l\u2019immobilismo della PA ed un eccesso di responsabilit\u00e0 in capo al funzionario pubblico nell\u2019esercizio delle mansioni.<\/p>\n\n\n\n

Dall\u2019esame della nuova normativa emerge subito una domanda: \u00e8 costituzionalmente legittima? \u00c8 ragionevole e non arbitrario differenziare le condotte commissive da quelle omissive od inerti? Ovvero tra chi ha agito colposamente prima e chi ha agito colposamente dopo l\u2019entrata in vigore del  decreto legge n. 76\/2020?[2]<\/sup><\/a><\/p>\n\n\n\n

La ragione di fondo del legislatore, come si \u00e8 gi\u00e0 detto, \u00e8 quella di incentivare a fare e non rimanere inerti ove in piena emergenza economica e sanitaria occorre una pubblica amministrazione pi\u00f9 celere, veloce e dinamica. Si genera comunque cos\u00ec una disparit\u00e0 di trattamento per situazioni che potrebbero essere omogenee, e sembrerebbe irragionevole e sproporzionato ex art. 3 Cost una tale situazione.<\/p>\n\n\n\n

La premessa da cui \u00e8 partito il legislatore \u00e8 stata, dunque, quella di superare il rischio di incorrere nella c.d. burocrazia difensiva alla quale si deve la colpa dei ritardi nella realizzazione di opere, piani e progetti. Illustri studiosi hanno invece evidenziato che la paralisi del fare \u00e8 ascrivibile alla ipertrofia normativa, ai complessi percorsi decisionali, alla impreparazione della classe dirigente, ovvero ad una serie di cause che si definiscono come cattiva amministrazione.<\/p>\n\n\n\n

Come \u00e8 stato rappresentato dai vertici della Corte dei conti in pi\u00f9 occasioni, nessuno ha illustrato casi concreti od \u00e8 entrato in dettaglio, per cui pensare che centinaia di cantieri per la paura della firma sarebbero bloccati \u00e8 una cosa assurda perch\u00e9 la Corte non ha il potere giuridico di sequestrare e bloccare cantieri. Il nuovo regime di responsabilit\u00e0 ha fatto venire meno il punto di equilibrio indicato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 371\/98)[3]<\/sup><\/a> per cui non solo in queste scelte sono ravvisabili ragioni prive di dati di fatto ma anche problemi di ragionevolezza ed arbitrariet\u00e0.<\/p>\n\n\n\n

Altro aspetto problematico che viene in rilievo riguarda poi il rapporto tra nuovo regime di responsabilit\u00e0 e regolamentazione europea relativa al Recovery Fund<\/em>. L\u2019Europa ci fornisce i mezzi finanziari per la ripresa ma esige una sana gestione finanziaria ed efficaci azioni di contrasto non solo di carattere penale ma anche recuperatorie nei casi di illecito impiego del Recovery Fund<\/em> nonch\u00e9 risarcitoria nei termini di cui all\u2019 art. 22 dello Statuto funzionari UE che entra nel quadro normativo che regola l\u2019 attuazione del Recovery Fund <\/em>per effetto dell\u2019art. 8 del Regolamento n. 241 del Parlamento Europeo e del  Consiglio che – istitutivo del Recovery Fund –<\/em> dedica molta attenzione al controllo sulla corretta gestione dei fondi.<\/p>\n\n\n\n

In questo quadro si fa espresso riferimento sia a finalit\u00e0 recuperatorie sia a quelle risarcitorie, essendo per queste ultime richiesto ai sensi dell\u2019art. 22 dello Statuto funzionari UE, l\u2019elemento soggettivo della colpa grave, escluso dall\u2019 art. 21 del decreto semplificazioni.<\/p>\n\n\n\n

Queste azioni recuperatoria e risarcitoria chiamano in causa la giustizia contabile che deve poter contare, con specifico riguardo alle misure da attuare al Recovery Fund<\/em> su tutti gli strumenti giuridici necessari per adempiere agli obblighi posti dal Regolamento a carico dello Stato italiano.<\/p>\n\n\n\n

Le norme richiamate sembrano di primo acchito di facile lettura ma si prestano invece ad interpretazioni diverse e contrastanti.<\/p>\n\n\n\n

Per ci\u00f2 che concerne il dolo gi\u00e0 nell\u2019 ambito della giurisprudenza contabile si erano manifestati due orientamenti diversi, uno era nel senso che sulla scia dell\u2019impostazione penale si dovesse provare la volont\u00e0 anche dell\u2019evento dannoso, cio\u00e8 le conseguenze della propria azione. Altra parte della giurisprudenza contabile, muovendo dalla considerazione che il dolo di matrice penalistica non fosse applicabile al processo contabile per responsabilit\u00e0 finanziarie ha enucleato altres\u00ec la nozione di \u201cdolo contrattuale\u201d e, secondo tale prospettazione, \u00e8 sufficiente la consapevolezza di agire in violazione dell\u2019obbligo di servizio e non anche delle conseguenze cio\u00e8 dell\u2019evento. Consapevolezza di agire contra legem <\/em>ma non contro terzi.<\/p>\n\n\n\n

Oggi invece la scelta del legislatore \u00e8 univoca, perch\u00e9 richiede la volont\u00e0 dell\u2019evento, di derivazione penalistica.<\/p>\n\n\n\n

Quanto alla natura di tale norma parte della dottrina ritiene che abbia natura processuale mentre gi\u00e0 da subito la giurisprudenza contabile si \u00e8 espressa per la natura sostanziale e quindi per la non retroattivit\u00e0 della norma cosicch\u00e9 l\u2019onere probatorio rafforzato trova applicazione solo per le condotte successive al decreto (in questi termini Sezione I^ Centrale d\u2019Appello n. 234\/20 e n. 317\/, Sezione Giurisdizionale Liguria n. 83\/2020.).<\/p>\n\n\n\n

Quanto all\u2019elemento soggettivo, con particolare riferimento alla colpa, la Corte Costituzionale ha affermato gi\u00e0 da tempo che tale elemento soggettivo \u00e8 liberamente conformabile da parte del legislatore ordinario con gli unici limiti della ragionevolezza ed appropriatezza (sentenza n. 371\/1998).<\/p>\n\n\n\n

Sar\u00e0 compito della giurisprudenza sciogliere caso per caso le difficolt\u00e0 applicative delle nuove disposizioni; molto dipender\u00e0 anche dalla prospettazione della domanda[4]<\/sup><\/a> e quindi un grande sforzo \u00e8 richiesto alle Procure come avvenne con l\u2019introduzione della colpa grave.<\/p>\n\n\n\n

\u00c8 presto per riconoscere efficacia incentivante a tali disposizioni; anzi su tale efficacia ci sono seri dubbi[5]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n

La giurisprudenza contabile ha gi\u00e0 offerto una soluzione interpretativa; natura eccezionale e temporanea, efficacia circoscritta, natura sostanziale e non procedurale.<\/p>\n\n\n\n

L\u2019 auspicio \u00e8 che le disposizioni di cui si discute restino realmente circoscritte nel tempo e che l\u2019illecito amministrativo riacquisti la sua originaria disciplina.<\/p>\n\n\n\n

\n\n\n\n

[1]<\/sup><\/a> Il PNRR ha prorogato fino al  2023 tale regime.<\/p>\n\n\n\n

[2]<\/sup><\/a> Alcuni autori (A. Benigni, \u201cPrima lettura del D.L n. 76\/2020 fra formante legislativo ed interpretazione costituzionalmente orientata\u201d, in Rivista Corte dei conti,<\/em> n. 5\/2020) e giurisprudenza recente sostengono che i dubbi di costituzionalit\u00e0 siano assenti proprio per la natura eccezionale e transitoria della disposizione, v. Sezione Giurisdizionale Toscana n. 288\/2020.<\/p>\n\n\n\n

[3]<\/sup><\/a> Angelo Canale, Procuratore Generale della Corte dei conti nel suo intervento alla LUIIS \u201cLa Corte dei conti al tempo del Recovery Plan in data 25 marzo 2021.<\/p>\n\n\n\n

 Sempre Canale che ha rappresentato come le Procure contabili da sempre sono attive sul contrasto alle frodi comunitarie come dimostrato dal numero delle sentenze – 1173 nel decennio trascorso – e dagli importi delle condanne che si attestano su 1,1 miliardi di euro.<\/p>\n\n\n\n

[4]<\/sup><\/a> Sul punto ha espresso una versione originale il prof. Gabriele Bottino nelle conversazioni di contabilit\u00e0 pubblica \u201cAzioni ed omissioni nel decreto semplificazione\u201d, organizzata dall\u2019Associazione Magistrati Corte dei conti in data 14 gennaio 2021, dove ha evidenziato il ruolo che potr\u00e0 essere svolto nella prospettazione della domanda talch\u00e9 un\u2019azione commissiva colposa pu\u00f2 risultare al tempo stesso dolosa o commissiva colposa. si veda anche \u201cIl dolo contabile dopo l\u2019art. 21 del decreto semplificazioni fra contraddizioni ed incoerenze del sistema\u201d, di Massimiliano Atelli ed altri autori su Rivista Corte dei conti<\/em>, n. 6\/20.<\/p>\n\n\n\n

[5]<\/sup><\/a> \u201cLa nuova responsabilit\u00e0 amministrativa dopo il decreto semplificazione\u201d di Enrico Amante su Urbanistica ed Appalti<\/em>, n. 1\/21; \u201cLa sopravvivenza della responsabilit\u00e0 amministrativa fra scudo erariale e dolo penalistico\u201d, di Paola Briguori su Azienditalia<\/em> n. 4\/21 ed ancora \u201cL\u2019elemento soggettivo dell\u2019illecito erariale nel decreto semplificazioni; ovvero la diga mobile della responsabilit\u00e0 amministrativa\u201d,  di Carola Pagliarin su Federalismi.it<\/em> n. 10 del 7.04.2021.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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