{"id":1682,"date":"2021-08-30T10:29:45","date_gmt":"2021-08-30T08:29:45","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=1682"},"modified":"2021-08-30T10:32:52","modified_gmt":"2021-08-30T08:32:52","slug":"aree-vaste-sanitarie-case-study-emilia-romagna","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/aree-vaste-sanitarie-case-study-emilia-romagna\/","title":{"rendered":"Aree vaste sanitarie: case study Emilia Romagna"},"content":{"rendered":"\n

della Dott.ssa Giulia Lavezzi \u2013Azienda USL di Piacenza<\/em><\/p>\n\n\n\n

  1. Premessa.<\/em><\/li><\/ol>\n\n\n\n

    L\u2019esigenza di ottimizzare le spese amministrative per il servizio sanitario regionale in Emilia Romagna si \u00e8 evoluta in direzioni diverse: costituzione di una Agenzia unica di acquisito, unificazione delle AUSL per esempio in Romagna.<\/p>\n\n\n\n

    Tra questi due punti (Agenzia unica regionale e unificazione delle ASL) si \u00e8 posto un terzo livello nella realt\u00e0 emiliano romagnola, rappresentato dalle Aree vaste.<\/p>\n\n\n\n

    In linea di principio si danno due possibilit\u00e0 di gestione:<\/p>\n\n\n\n

    1. attribuzione ad una sola ASL del compito di svolgere tali attivit\u00e0 integrate per s\u00e9 ed a favore delle altre ASL (ASL per le attivit\u00e0 di area vasta);<\/li>
    2. ricorso ad una forma associativa tra le ASL, eventualmente con utilizzo di personale ed organi dirigenziali gi\u00e0 incardinati presso le ASL medesime (struttura associativa di area vasta)<\/li><\/ol>\n\n\n\n

      La prima ipotesi (ASL per le attivit\u00e0 di area vasta) \u00e8 l\u2019oggetto di questo intervento.<\/p>\n\n\n\n

      Le principali problematiche che emergono con riferimento a tale ipotesi gestionali sono le seguenti:<\/p>\n\n\n\n

      1. possono le ASL affidare ad un\u2019ASL singola  in via diretta \u2013 senza confronti concorrenziali – lo svolgimento delle attivit\u00e0 di area vasta, con riferimento alle attivit\u00e0 organizzative inerenti alla logistica per esempio o ad attivit\u00e0 amministrative?<\/li>
      2. Quale forma giuridica pu\u00f2 assumere tale affidamento?<\/li><\/ol>\n\n\n\n

        2. Possibilit\u00e0 delle ASL di conferire i compiti amministrativi ad una ASL.<\/em><\/p>\n\n\n\n

        Con riferimento al punto sub a) si tratta essenzialmente di comprendere se l\u2019affidamento da parte delle ASL ad una sola di esse di alcuni compiti \u00e8 possibile ovvero se occorre procedere ad un affidamento ad un soggetto che sia individuato attraverso le procedure di gara previste dal Codice appalti.<\/p>\n\n\n\n

        2.a.Possibilit\u00e0 di considerare l\u2019organizzazione di compiti congiunta da parte delle ASL non come una forma di accesso al mercato, ma come forma organizzativa estranea al codice appalti. <\/em><\/p>\n\n\n\n

        Sul punto, da un lato l\u2019art. 3, lett dd) definisce i contratti pubblici, cui si riferisce il codice, come segue: <<\u00abcontratti\u00bb o \u00abcontratti pubblici\u00bb, i contratti di appalto o di concessione aventi per oggetto l’acquisizione di servizi o di forniture, ovvero l’esecuzione di opere o lavori, posti in essere dalle stazioni appaltanti; >><\/p>\n\n\n\n

        Successivamente, l\u2019art. 3 lett. Ii definisce i contratti di appalto (non interessano in questa sede le concessioni nelle quali si ha una gestione di quanto affidato a rischio dell\u2019affidatario) come segue: <<\u00abappalti pubblici\u00bb, i contratti a titolo oneroso, stipulati per iscritto tra una o pi\u00f9 stazioni appaltanti e uno o pi\u00f9 operatori economici, aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti e la prestazione di servizi; >><\/p>\n\n\n\n

        Ne consegue che i contratti disciplinati dal codice sono i contratti tra un soggetto aggiudicatore ed un operatore economico (a prescindere dalla circostanza, ininfluente, che quest\u2019ultimo sia a sua volta tenuto a fare appalti, in quanto per esempio societ\u00e0 a prevalente capitale pubblico, poich\u00e9 comunque in quest\u2019ultimo caso sarebbe necessaria la gara per l\u2019individuazione di tale soggetto: cos\u00ec per esempio CGCE 18 gennaio 2007, in causa C 220\/05, Comune di Roanne).<\/p>\n\n\n\n

        Quanto sopra vale particolarmente ove si tenga conto che gli incarichi affidati ineriscono direttamente o indirettamente al servizio sanitario che \u00e8 un servizio pubblico e dunque gli atti di incarico risultano qualificabili anche come accordi di cooperazione: <<6. Un accordo concluso esclusivamente tra due o pi\u00f9 amministrazioni aggiudicatrici non rientra nell’ambito di applicazione del presente codice, quando sono soddisfatte tutte le seguenti condizioni:<\/p>\n\n\n\n

        a) l\u2019accordo stabilisce o realizza una cooperazione tra le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti, finalizzata a garantire che i servizi pubblici che essi sono tenuti a svolgere siano prestati nell’ottica di conseguire gli obiettivi che essi hanno in comune;
        b) l’attuazione di tale cooperazione \u00e8 retta esclusivamente da considerazioni inerenti all’interesse pubblico;
        c) le amministrazioni aggiudicatrici o gli enti aggiudicatori partecipanti svolgono sul mercato aperto meno del 20 per cento delle attivit\u00e0 interessate dalla cooperazione. >><\/p>\n\n\n\n

        Sulla base della lettera del codice appalti non paiono dunque soggetti al nuovo codice gli affidamenti che non rappresentano forme di accesso al mercato (ivi compreso il mercato rappresentato dalle imprese pubbliche), ma che rappresentano sostanzialmente forme di autorganizzazione e coordinamento tra enti pubblici per il perseguimento dei propri fini istituzionali. In questa prospettiva, l\u2019affidamento di compiti di area vasta ad un\u2019ASL per le attivit\u00e0 di area vasta non dovrebbe appunto rappresentare un affidamento sottoposto al codice appalti.<\/p>\n\n\n\n

        Sul punto, potrebbero in realt\u00e0 porsi alcune perplessit\u00e0, peraltro non significativamente fondate.<\/p>\n\n\n\n

        Infatti, talora in dottrina ed anche in giurisprudenza si afferma la natura delle ASL come enti pubblici economici, e cio\u00e8 come enti che non solo dispongono di autonomia imprenditoriale, ma sono vere e proprie imprese.<\/p>\n\n\n\n

        Ci\u00f2 significherebbe che l\u2019affidamento ad un\u2019ASL dei compiti descritti sopra potrebbe essere annoverato tra gli affidamenti ad un soggetto economico, e cio\u00e8 al mercato, soggetti al codice appalti.<\/p>\n\n\n\n

        Si tratta di perplessit\u00e0 che allo stato non risultano risolte in modo espresso dal legislatore ovvero in giurisprudenza, per cui sul punto esiste un margine di rischio circa l\u2019eventualit\u00e0 di un\u2019impugnazione degli atti della procedura di affidamento da parte di operatori del mercato.<\/p>\n\n\n\n

        Tuttavia, per quanto come si \u00e8 detto non vi sia la certezza assoluta di una inattaccabilit\u00e0 della procedura di affidamento dei compiti ad una sola ASL da parte delle altre, essa appare ben fondata e con buone possibilit\u00e0 di superare anche un eventuale vaglio giudiziario.<\/p>\n\n\n\n

        Infatti, da un lato la giurisprudenza si \u00e8 espressa in senso contrario alla tesi sulla natura di ente pubblico economico (e cio\u00e8 di impresa) delle ASL, affermando quanto segue: <<E\u2019 il caso di ripetere che appare assolutamente irrilevante la pretesa natura di ente pubblico economico attribuito alle aziende sanitarie da qualche isolata (e non certo condivisibile) pronuncia: a prescindere dal rilievo che mancherebbe l\u2019attivit\u00e0 di impresa (cfr. artt. 2093, 2201, 2221 c.c.; art. 429 c.p.c.), il fenomeno di privatizzazione non giunge a spogliare le aziende sanitarie della loro natura giuridica di amministrazioni pubbliche.>> (TAR Lazio, 9 luglio 2003, n. 6111). E\u2019 chiaro che se l\u2019ASL non \u00e8 un\u2019impresa gli affidamenti alla medesima sono gi\u00e0 a priori estranei a logiche di mercato.<\/p>\n\n\n\n

        Dall\u2019altro lato, a prescindere dalla categoria di appartenenza delle ASL (e cio\u00e8 se si tratta di un ente pubblico economico ovvero piuttosto di un ente solamente strumentale della Regione), non risulta ragionevolmente sostenibile considerare tali soggetti come soggetti meramente economici, con riferimento allo svolgimento di attivit\u00e0 amministrative svolte nell\u2019area vasta, compiti strumentali rispetto a compiti istituzionali e necessari delle ASL, svolti a favore dei cittadini in un regime di fornitura obbligatoria e non sulla base di una  logica di domanda \u2013 offerta.<\/p>\n\n\n\n

        Nel senso di un allontanamento da una figura dell\u2019ASL come ente pubblico economico deve  rilevarsi l\u2019abrogazione della norma che prevedeva espressamente che le ASL operino in regime di costi \u2013 ricavi e con atti di diritto privato (<<Le aziende di cui ai commi 1 e 1-bis<\/em> informano la propria attivit\u00e0 a criteri di efficacia, efficienza ed economicit\u00e0 e sono tenute al rispetto del vincolo di bilancio, attraverso l’equilibrio di costi e ricavi, compresi i trasferimenti di risorse finanziarie. Agiscono mediante atti di diritto privato.>> cos\u00ec il previgente art. 3, comma 1 ter, d. lgs. n. 502 del 1992, poi abrogato dall’art. 256, D.Lgs. 12 aprile 2006, n. 163).<\/p>\n\n\n\n

        Sulla base di tutti questi elementi, si pu\u00f2 confermare che l\u2019affidamento ad un solo soggetto di tali compiti non appare un momento di una relazione tra ASL e mercato, ma piuttosto una forma di organizzazione istituzionale degli enti in forma associata.<\/p>\n\n\n\n

        In questo senso, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che contratti tra enti pubblici, ovvero addirittura tra societ\u00e0 a partecipazione pubblica, sulla cui natura economico- imprenditoriale non vi \u00e8 dubbio, possono essere esenti dal principio di evidenza pubblica e dall\u2019obbligo di un confronto concorrenziale, quando si ispirano a una ratio di riorganizzazione e di perseguimento di interessi di area vasta, al di fuori di un ricorso al mercato (Tar Lombardia Brescia, ord. n. 273 del 2005, confermata dal Cons. Stato, ord. n. 1619 del 2005), nella prospettiva dell\u2019accordo di cooperazione.<\/p>\n\n\n\n

        Ancora, la giurisprudenza ha affermato per le ASL l\u2019applicabilit\u00e0 di istituti gi\u00e0 propri del sistema degli enti locali, con riferimento alla delega del ruolo di stazione appaltante da parte di un gruppo di ASL liguri a favore della Regione Liguria, sostenendosi che in tal caso la normativa sulle possibilit\u00e0 di convenzioni per il raggiungimento di interessi pubblici di area vasta tra enti locali sono applicabili anche alle ASL.<\/p>\n\n\n\n

        Con riferimento al sistema previgente rispetto al nuovo codice appalti \u00e8 stato perci\u00f2 affermato quanto segue: << In particolare l\u2019art. 30 d.lg.s 267\/2000 prevede la possibilit\u00e0 di stipulare convenzioni tra pi\u00f9 enti al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati. L\u2019ultimo comma dell\u2019art. 30 d.lgs. 267\/00 prevede poi la possibilit\u00e0 per gli enti partecipanti all\u2019accordo la delega di funzioni ad uno di essi. Ne consegue che esiste, contrariamente a quanto ritenuto dalla ricorrente, un tessuto normativo applicabile anche alle ASL che consente la delega di funzioni determinate, tra le quali anche quella di stazione appaltante. >> (TAR Liguria, 15 aprile 2005, n. 501).<\/p>\n\n\n\n

        Anche sulla base del principio affermato in tale ultima sentenza diviene dunque possibile utilizzare – con le opportune modifiche \u2013 i modelli convenzionali previsti dal tu sugli enti locali n. 267 del 2000, come modelli paradigmatici per procedere a deleghe di funzioni ed attivit\u00e0 a favore di una sola ASL per le attivit\u00e0 di area vasta.<\/p>\n\n\n\n

        Nella prospettiva considerata, \u00e8 particolarmente rilevante appunto l\u2019art. 30, t.u. ee.ll. n. 267 del 2000, nella parte in cui prevede (comma 4) come contenuto possibile della convenzione <<la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all\u2019accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti>>.<\/p>\n\n\n\n

        Oggi, peraltro, il trasferimento pu\u00f2 ritenersi consentito anche sulla base dell\u2019art. 37 comma 3 d. lgs 50 del 2016, nella parte in cui ammette la delega di stazione appaltante verso centrali di committenza, per cui l\u2019ASL delegata dovr\u00e0 qualificarsi come tale <<3. Le stazioni appaltanti non in possesso della necessaria qualificazione di cui all\u2019articolo 38 procedono all\u2019acquisizione di forniture, servizi e lavori ricorrendo a una centrale di committenza ovvero mediante aggregazione con una o pi\u00f9 stazioni appaltanti aventi la necessaria qualifica. >><\/p>\n\n\n\n

        Gi\u00e0 il d. lgs. n. 163 del 2006, peraltro, prevedeva che fosse proibita la delega da parte degli enti di stazione appaltante solo per i lavori, e non invece anche per i servizi e forniture per i quali dunque a contrario \u00e8 ragionevole ritenere che tale delega sia ammessa (art. 33, comma 3, codice appalti; norma ad entrata in vigore procrastinata).<\/p>\n\n\n\n

        Si sottolinea peraltro che la possibilit\u00e0 di convenzioni tra pubbliche amministrazioni come sono le ASL \u00e8 espressamente legittimata in via generale anche oltre l\u2019ambito locale dall\u2019art. 15, legge n. 241 del 1990, il quale prevede che <<le amministrazioni pubbliche possono sempre concludere tra loro accordi per disciplinare lo svolgimento in collaborazione di attivit\u00e0 di interesse comune>>. Anche a prescindere dall\u2019applicazione dell\u2019art. 30 t.u. enti locali il modello convenzionale \u00e8 dunque un modello generale certamente utilizzabile nel caso di specie.<\/p>\n\n\n\n

        2.b. Opportunit\u00e0 di un\u2019analisi costi \u2013 benefici sulla convenienza di un\u2019organizzazione interna di area vasta rispetto ad un affidamento esterno dei compiti<\/em>.<\/p>\n\n\n\n

        Preliminarmente, occorre rilevare che \u00e8 bene che il conferimento di compiti ad una sola ASL sia comunque preceduto da un\u2019analisi costi \u2013 benefici, circa la maggiore utilit\u00e0 di tale modulo organizzativo rispetto ad un affidamento a terzi di tale attivit\u00e0, ovvero rispetto al mantenimento dello status quo esistente ovvero rispetto alla costituzione di una struttura associativa, al fine di evitare qualunque contestazione in sede contabile.<\/p>\n\n\n\n

        Tale analisi potr\u00e0 incentrarsi non solo sul dato di un\u2019eventuale maggiore convenienza economica di un\u2019organizzazione interna, ma anche sul fatto che la delega di funzioni non svuoti una struttura che resterebbe con un organico privo di compiti.<\/p>\n\n\n\n

        Al fine di evitare lo svuotamento di funzioni svolte dalle singole ASL il trasferimento delle funzioni all\u2019ASL per le attivit\u00e0 di area vasta dovr\u00e0 ovviamente accompagnarsi ad una riorganizzazione aziendale, nel senso che il personale, nonch\u00e9 i beni e le risorse, previamente destinati alle singole ASL dovranno essere ovviamente riorganizzati in quanto tali compiti siano svolti da una sola ASL per conto delle altre.<\/p>\n\n\n\n

        Al fine di garantire maggiore snellezza operativa potrebbe essere creato un ufficio di area vasta all\u2019interno dell\u2019ASL designata come ASL di area vasta, con compiti di gestione delle problematiche di area vasta sulla base della convenzione stipulata tra le ASL.<\/p>\n\n\n\n

        3. La forma giuridica.<\/em><\/p>\n\n\n\n

        Con riferimento al secondo punto sollevato, e cio\u00e8 con riferimento alla forma giuridica opportuna per procedere all\u2019affidamento di compiti dalle ASL ad una sola di esse, si \u00e8 gi\u00e0 detto nel punto 2.a. che precede che la legge n. 241 del 1990, art. 15 e il t.u. enti locali n. 267 del 2000, art. 30, applicabile analogicamente alle ASL per le ragioni esposte, consentono la stipula di convenzioni per lo svolgimento di attivit\u00e0 comuni, anche con delega ad un solo ente da parte degli altri, nel caso di specie con specifico riferimento alla gestione di attivit\u00e0 di area vasta.<\/p>\n\n\n\n

        Lo strumento per la costituzione di un\u2019ASL per le attivit\u00e0 di area vasta pu\u00f2 dunque essere rappresentato da una convenzione di area vasta per l\u2019affidamento di funzioni ed attivit\u00e0 ad una sola ASL (ASL per le attivit\u00e0 di area vasta), per conto delle altre ASL.<\/p>\n\n\n\n

        3.a. I contenuti della convenzione.<\/em><\/p>\n\n\n\n

        Per quanto concerne i contenuti della convenzione, essi dovranno essere dettagliati sulla base delle attivit\u00e0 effettivamente conferite ad una sola ASL per conto delle altre.<\/p>\n\n\n\n

        I contenuti della convenzione dovranno ispirarsi ai contenuti civilistici dei contratti corrispondenti, essendo il codice civile parametro di riferimento per la stipula di convenzioni che subiscono l\u2019applicazione quanto meno analogica della normativa prevista sui contratti.<\/p>\n\n\n\n

        Dovr\u00e0 inoltre essere previsto il raccordo tra l\u2019ASL di area vasta e le singole ASL: non esistendo un soggetto associativo dovr\u00e0 essere prevista una modalit\u00e0 di raccordo idonea a garantire che l\u2019ASL di area vasta operi nell\u2019interesse di tutte le ASL.<\/p>\n\n\n\n

        4. Conclusioni.<\/em><\/p>\n\n\n\n

        E\u2019 possibile per le ASL affidare ad una sola ASL per le attivit\u00e0 di area vasta la gestione di alcune attivit\u00e0 \u2013 appunto \u2013 di area vasta.<\/p>\n\n\n\n

        Tale affidamento pu\u00f2 avvenire sulla base di una convenzione, ai sensi dell\u2019art. 15, legge n. 241 del 1990 e 30, t.u. n. 267 del 2000, applicabile in via analogica non solo agli enti locali ma anche alle ASL per le ragioni esposte, con la quale siano attribuiti funzioni e compiti materiali all\u2019ASL per le attivit\u00e0 di area vasta.<\/p>\n\n\n\n

        L\u2019affidamento di funzioni ed attivit\u00e0 ad una singola ASL di area vasta si dovr\u00e0 ovviamente accompagnare ad una riorganizzazione del personale e delle risorse che le singole ASL dedicano singolarmente a tali funzioni e attivit\u00e0.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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