di Clemente Forte e Marco Pieroni<\/p>\n\n\n\n
<\/p>\n\n\n\n
Sommario<\/em>: 1. La questione e la motivazione di non fondatezza; 2. Qualche considerazione metodologica; 3. L\u2019iter<\/em> logico della pronuncia e i profili non esplicitamente affrontati dalla Corte: a) l\u2019interpretazione dell\u2019art. 111, comma 4-bis<\/em>, del d.l. n. 18\/2020; b) la portata normativa dei decreti ministeriali c.d. correttivi del d.lgs. n. 118\/2011; c) la ricaduta di tali disposizioni sull\u2019eventuale violazione del parametro costituzionale di cui all\u2019art. 81, terzo comma, Cost.; d) la norma di copertura di cui alla legge della Regione Abruzzo n. 20 del 2020. 4 Un approfondimento sulla presunta neutralit\u00e0 delle norme interessate. 5. Conclusioni.<\/p>\n\n\n\n 1. La questione e la motivazione di non fondatezza.<\/strong><\/p>\n\n\n\n In sintesi, la sentenza verte su due punti.<\/p>\n\n\n\n L\u2019art. 5, comma 2, della legge della regione Abruzzo n. 20 del 31 luglio 2020 – che dispone, utilizzando una possibilit\u00e0 prevista da legge statale (art. 111, comma 4-bis<\/em>, d.l. n. 20\/2020), di utilizzare miglioramenti nel piano di rientro per altri scopi mediante variazioni di bilancio riduttive della spesa di accantonamento del disavanzo e incrementative di quella per i nuovi scopi – non sarebbe in contrasto con l\u2019art. 81, terzo comma Cost., come da impugnativa del Presidente del Consiglio dei ministri. Ci\u00f2 in quanto l\u2019ordinamento, all\u2019epoca dell\u2019approvazione della legge regionale, non avrebbe previsto un piano di rientro di dettaglio, non presentato infatti dalla Regione in questi termini, secondo la sentenza, il che renderebbe la norma di cui all\u2019art. 5, comma 2, coerente con la disposizione costituzionale relativa alla copertura, in quanto la Regione legittimamente si sarebbe avvalsa della norma statale che consente il libero utilizzo del maggior rientro e quindi la possibilit\u00e0 di variare il bilancio per nuove finalit\u00e0.<\/p>\n\n\n\n Invero, secondo la Corte, l\u2019art. 111, comma 4-bis<\/em>, del decreto-legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27 \u201cnon prevede che debba essere approvato un piano di rientro dettagliato, come invece pretende la censura governativa\u201d; n\u00e9 la normativa regionale sarebbe in contrasto con la disciplina di cui decreto del Ministero dell\u2019economia e delle finanze 7 settembre 2020 (Aggiornamento degli allegati al decreto legislativo n. 118 del 2011) – entrato in vigore in data successiva (2 ottobre 2020) alla promulgazione della legge regionale (31 luglio 2020) – che ha previsto, all\u2019art. 2 (Allegato 4\/2 \u2013 Principio contabile applicato concernente la contabilit\u00e0 finanziaria), nei paragrafi da 9.2.25 a 9.2.30, una disciplina analitica del piano di rientro dal disavanzo.<\/p>\n\n\n\n Piuttosto, gli artt. 5 e 6 della legge della Regione Abruzzo n. 20 del 2020 sarebbero coerenti con la disciplina generale del ripiano del disavanzo di amministrazione prevista dall\u2019art. 42, comma 12, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, nonch\u00e9 con la previsione speciale di cui all\u2019art. 9, comma 5, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2015, n. 125, applicabile al ripiano del disavanzo della Regione Abruzzo che si limita a richiedere, conformemente alla regola generale, che in esso siano \u00abindividuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio\u00bb.<\/p>\n\n\n\n Pertanto, secondo la Corte, non sarebbe censurabile la circostanza che la Regione Abruzzo si sia avvalsa nelle norme regionali impugnate, efficaci dal 6 agosto 2020, della facolt\u00e0 di cui all\u2019art. 111, comma 4-bis<\/em>, del d.l. n. 18 del 2020, come convertito, nel rispetto della normativa allora vigente, ma senza aver \u00abapprovato un piano di rientro dettagliato\u00bb.<\/p>\n\n\n\n Talch\u00e9, il maggior recupero della quota annuale di ripiano del disavanzo potrebbe essere legittimamente scomputato dalla quota annuale successiva per essere \u201capplicata\u201d (rectius<\/em>, appostata per la voce spesa ad, esempio, nel 2020 per 80, quando nel 2019, il recupero con quote costanti di 100 era stato contabilizzato in 120, con un anticipo sul recupero del piano di rientro di 20 da destinare ad altre esigenze di spesa), quale sopravvenuta risorsa libera, a copertura di nuovi o maggiori oneri (art. 81, terzo comma, Cost.) previsti con legge regionale, ma limitatamente all\u2019esercizio in cui sia acclarato lo scomputo della predetta quota annuale per l\u2019intervenuto maggior ripiano nell\u2019esercizio precedente. <\/p>\n\n\n\n Idem <\/em>per il successivo art. 6, che, prevedendo il medesimo impianto del precedente art. 5, utilizza la stessa modalit\u00e0 di copertura (ossia, mediante variazioni di bilancio).<\/p>\n\n\n\n 2. Qualche considerazione metodologica.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Viene dunque in rilievo il punto 2 del \u201cConsiderato in diritto<\/em>\u201d, in ordine al quale emergono perplessit\u00e0 circa il modus procedendi<\/em> della sentenza, il che finisce con il riflettersi sul dispositivo.<\/p>\n\n\n\n Anzitutto, si mescolano le motivazioni attinenti alle due norme impugnate, estendendo, per implicito<\/em>, la ratio<\/em> della norma di cui all\u2019art. 5 a quella di cui all\u2019art. 6.<\/p>\n\n\n\n Mentre infatti l\u2019art. 5, comma 2, si richiama alla procedura di cui al citato decreto-legge n. 18, ci\u00f2 non si rinviene per il successivo art. 6; sicch\u00e9 la motivazione della pronuncia viene riferita, senza ulteriore esplicitazione ovvero ulteriori distinzioni, anche all\u2019art. 6, accomunando cos\u00ec in un discorso generale le due norme con un salto logico, per pervenire alla conclusione dell\u2019insussistente violazione del parametro costituzionale, stante il ricorso, ritenuto legittimo, alla disciplina \u201cagevolativa\u201d di cui al decreto-legge n.18, che consentirebbe l\u2019impiego a copertura di mezzi di bilancio ritenuti liberi (rectius<\/em>, liberati per effetto dell\u2019anticipo del recupero, sul piano di rientro dal disavanzo, della quota annuale operato nell\u2019esercizio precedente).<\/p>\n\n\n\n 3. L\u2019iter<\/em> logico della pronuncia e i profili non esplicitamente affrontati dalla Corte.<\/strong><\/p>\n\n\n\n La Corte accomuna, dunque, per i due citati articoli della legge regionale, la risoluzione del ricorso disattendendo la prospettazione del Presidente del Consiglio secondo la quale le norme di copertura regionale di cui ai citati artt. 5 e 6, nel fare applicazione dell\u2019art. 111, comma 4-bis<\/em>, del d.l. n. 18 del 2020, presupporrebbero la redazione di un piano di rientro \u201cparticolareggiato\u201d, come disciplinato dal decreto del Ministro dell\u2019economia e delle finanze del 7 settembre 2020 (dodicesimo correttivo al d.lgs. n. 118\/2011), allegato 4\/2, paragrafi da 9.2.25 a 9.2.30 a dimostrazione della disponibilit\u00e0 di mezzi di bilancio a copertura di nuovi e maggiori oneri.<\/p>\n\n\n\n Appare utile ricordare che l\u2019Avvocatura dello Stato aveva fatto presente che, \u201cpoich\u00e9 la regione Abruzzo non ha approvato un piano di rientro dettagliato, che consenta la verifica dell\u2019effettivo anticipo del recupero previsto e la sua determinazione, il suddetto art. 111, comma-bis<\/em>, del decreto-legge n. 18 del 2020 non risulta applicabile e, conseguentemente, la copertura finanziaria di cui all\u2019art. 5, comma 2, della legge regionale non risulta idonea, determinando un contrasto con l\u2019art. 81, terzo comma, della Costituzione\u201d.<\/p>\n\n\n\n Ebbene, sul punto, la Corte risolve la questione evidenziando che detto presupposto non trovava riscontro nell\u2019ordinamento vigente al momento dell\u2019entrata in vigore della legge regionale.<\/p>\n\n\n\n Nel disattendere la tesi del ricorrente Presidente del Consiglio nel senso ricordato, la motivazione della sentenza si focalizza dunque esclusivamente sulla questione preliminare concernente l\u2019applicabilit\u00e0 o meno alla fattispecie della citata norma statale e non risolve per\u00f2 tutti i profili sottesi alla questione sollevata.<\/p>\n\n\n\n Rimangono non chiariti, per esempio:<\/p>\n\n\n\n a1) Con riferimento al primo profilo (l\u2019interpretazione dell\u2019art. 111, comma 4-bis<\/em>, del d.l. n. 18\/2020), la Corte ha, in premessa, fornito un\u2019esegesi della locuzione contenuta in tale norma sostenendo che \u201ccon la finalit\u00e0 di indurre l\u2019ente ad accelerare l\u2019eliminazione del proprio disavanzo, il legislatore statale ha quindi consentito un effetto ampliativo della spesa \u2013 conseguente alla riduzione della quota di disavanzo da applicare al bilancio \u2013 legandolo per\u00f2 alla verifica che il migliore risultato conseguito nell\u2019esercizio precedente consista nell\u2019attuazione, in anticipo rispetto al cronoprogramma del piano gi\u00e0 approvato, di specifiche misure correttive\u201d. Tale disposizione qualificherebbe dunque – nel ragionamento della Corte – la quota anticipata rispetto alle quote annuali del piano di rientro quale \u201crisorsa libera\u201d di bilancio destinabile a copertura di nuovi o maggiori oneri[1]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n In altre parole, la Corte si \u00e8 trovata davanti ad un bivio circa la portata della disposizione statale: o la norma ha finalit\u00e0 acceleratoria, e dunque la quota anticipata non pu\u00f2 ritenersi \u201clibera\u201d, in quanto la dizione della norma imporrebbe, comunque, che l\u2019evento del maggior recupero del disavanzo possa determinare riflessi esclusivamente sui tempi gi\u00e0 definiti nel cronoprogramma del piano di rientro, oppure la norma consentirebbe agli enti \u201cvirtuosi\u201d di fare impiego dello scomputo della quota di ripiano dell\u2019anno successivo per finalit\u00e0 compensative o di copertura di altri oneri.<\/p>\n\n\n\n Di fronte a questa alternativa la Corte ha optato per la seconda. <\/p>\n\n\n\n Orbene, sul punto occorre prendere atto che n\u00e9 la lettera della norma n\u00e9 la documentazione a corredo (es. lavori preparatori) offrono sicuri indici ermeneutici per ritenere che la disposizione consenta \u201cun effetto ampliativo della spesa\u201d. Dagli atti preparatori si desume che \u201cnello specifico, la norma dispone che il disavanzo di amministrazione ripianato nel corso di un esercizio finanziario per un importo superiore rispetto a quello applicato al bilancio pu\u00f2 non essere applicato al bilancio degli esercizi successivi. Tale evenienza si ha nel caso in cui si determini un anticipo delle attivit\u00e0 previste nel piano di rientro diretto ad assorbire detto indebitamento, riguardante maggiori accertamenti o minori impegni previsti in bilancio per gli esercizi successivi in attuazione del piano di rientro. In altri termini, nell’evenienza in cui l’ente proceda ad un ripiano del disavanzo superiore rispetto a quello previsto (sulla base del principio delle rate costanti) viene permesso all’ente \u201cvirtuoso\u201d di recuperare tale effetto positivo sul piano di rientro gi\u00e0 nell’esercizio successivo\u201d[2]<\/sup><\/a>. Ma ancor pi\u00f9, la stessa relazione tecnica presentata dal Governo in Parlamento ha evidenziato che \u201cla norma autorizza gli enti soggetti al titolo primo del d.lgs. n. 118 del 2011 che nell’esercizio precedente hanno anticipato l’attuazione del piano di rientro del proprio disavanzo e, conseguentemente, hanno ripianato un disavanzo maggiore di quello previsto in bilancio, a ridurre, per il medesimo importo, il disavanzo da ripianare nell’esercizio successivo, o negli esercizi successivi\u201d. Conseguentemente, \u201cla norma non determina effetti sui saldi di finanza pubblica in quanto, conformemente a quanto previsto dall’art. 1, commi 897 e 898, della legge n. 145 del 2018, la riduzione del disavanzo da ripianare comporta una corrispondente riduzione del risultato di amministrazione applicato al bilancio\u201d[3]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n Inoltre, come gi\u00e0 anticipato, nella formulazione letterale della norma, non si rinviene la possibilit\u00e0 di utilizzare risorse libere, ma si vincola l\u2019effetto migliorativo dell\u2019anticipo al \u201csollievo\u201d per gli \u201cesercizi successivi\u201d nell\u2019ambito dell\u2019iter<\/em> di attuazione del piano di rientro concordato; si tratta, dunque, di una modulazione all\u2019interno del piano di rientro, per cui viene data flessibilit\u00e0 all\u2019ente di anticipare il rientro per sgravare le quote degli anni successivi, non per reperire risorse utili per la copertura di altri oneri. Significativo \u00e8 al riguardo l\u2019impiego, ad opera del legislatore, del plurale \u201cesercizi successivi\u201d, con il che appare evidente che la ratio legis<\/em> \u00e8 intesa a consentire un\u2019eventuale rimodulazione del piano di rientro e non l\u2019impiego delle risorse liberate a copertura di nuovi o maggiori oneri, opzione ermeneutica, quest\u2019ultima, che avrebbe potuto avere un suo letterale fondamento solo ove il legislatore avesse previsto che la facolt\u00e0 concessa all\u2019ente fosse quella di \u201cnon applicare\u201d il disavanzo al bilancio \u201cdell\u2019esercizio successivo\u201d rispetto a quello in cui si sia riscontrato un ripiano del disavanzo per un importo maggiore rispetto a quello previsto nel cronoprogramma.<\/p>\n\n\n\n Peraltro, in linea puramente teorica, il ragionamento della Corte costituzionale avrebbe potuto aver maggior pregio laddove avesse inquadrato l\u2019ipotesi della sopravvenienza di una risorsa libera (derivante dall\u2019anticipo della quota del piano di rientro nell\u2019esercizio precedente rispetto a quanto pianificato), come tale da ricondurre, ai sensi della vigente disciplina della contabilit\u00e0 armonizzata (art. 42 d.lgs. n. 118\/2011), nell\u2019avanzo di amministrazione; sicch\u00e9, l\u2019utilizzo di tale quota, subordinata al previo formale accertamento dell\u2019avanzo di amministrazione dell\u2019esercizio precedente (v. citato art. 42, comma 6, d.lgs. n. 118\/2011), sarebbe stata, comunque, da ritenere, in via gradata, utilizzabile: a) per la copertura dei debiti fuori bilancio; b) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli equilibri di bilancio previsti dalla legislazione vigente, ove non si potesse provvedere con mezzi ordinari; c) per il finanziamento di spese di investimento; d) per il finanziamento delle spese correnti a carattere non permanente; e) per l’estinzione anticipata dei prestiti. Sicch\u00e9, non dall\u2019art. 111, comma 4-bis<\/em>, del d.l. n. 18 del 2020 si sarebbe potuto ritenere utilizzabile una rivenienza attiva di bilancio a copertura di nuovi o maggiori oneri, bens\u00ec dal sistema della contabilit\u00e0 armonizzata come disciplinata dal citato art. 42 del d.lgs. n. 118 del 2001 per le Regioni, oltre che dall\u2019art. 187 del d.lgs. n. 267 del 2000 per gli enti locali.<\/p>\n\n\n\n In questa direzione, si \u00e8 pronunciata la stessa Corte costituzionale, nella sentenza n. 167\/2021, laddove ha evidenziato che l\u2019avanzo \u201clibero\u201d \u00abnon pu\u00f2 essere inteso come una sorta di utile di esercizio, il cui impiego sarebbe nell\u2019assoluta discrezionalit\u00e0 dell\u2019amministrazione. anzi, l\u2019avanzo di amministrazione \u201clibero\u201d delle autonomie territoriali \u00e8 soggetto a un impiego tipizzato\u00bb (sentenza n. 138 del 2019). Infatti, l\u2019art. 42, comma 6, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, per le regioni, e l\u2019art. 187, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (testo unico delle leggi sull\u2019ordinamento degli enti locali), per gli enti locali, stabiliscono, in maniera sostanzialmente coincidente, i possibili impieghi della quota libera dell\u2019avanzo di amministrazione e il relativo ordine di priorit\u00e0. <\/p>\n\n\n\n Alla luce di quanto precede, la sentenza attribuisce dunque alla norma un significato che non trova riscontro nel tenore letterale della stessa n\u00e9 nella relativa interpretazione sistematica n\u00e9 infine negli atti preparatori di riferimento.<\/p>\n\n\n\n Il che, in conseguenza, inficia anche il dispositivo, se la premessa \u00e8 fuori centro. <\/p>\n\n\n\n b1) Venendo al secondo profilo (la portata normativa dei decreti ministeriali c.d. correttivi del d.lgs. n. 118\/2011), dopo aver qualificato la citata disposizione di cui al ripetuto decreto-legge n. 18 del 2020, la Corte ha fatto presente che tale normativa \u201cnon prevede che debba essere approvato un piano di rientro dettagliato, come invece pretende la censura governativa\u201d, con la conseguenza della non fondatezza della questione, evidenziando come la legge regionale oggetto di scrutinio fosse stata promulgata prima dell\u2019entrata in vigore del d.m. del 7 settembre 2020 che, con i citati paragrafi da 9.2.25 a 9.2.30, ha introdotto una disciplina del piano di rientro dettagliato.<\/p>\n\n\n\n Tale ultima ratio decidendi<\/em> non sembra persuasiva.<\/p>\n\n\n\n In realt\u00e0, la normativa di cui all\u2019Allegato 4\/2 \u2013 Principio contabile applicato, concernente la contabilit\u00e0 finanziaria, gi\u00e0 disciplinava il piano di rientro, che, in quanto \u201cpiano\u201d non pu\u00f2 che avere carattere di dettaglio; e ci\u00f2 in ossequio sia all\u2019art. 42, comma 12, del d.lgs. n. 118\/2011 per le Regioni (da ultimo definita \u201cnorma interposta\u201d con sentenza n. 246\/2021 della Corte costituzionale, quale espressione dell\u2019esigenza di armonizzare i bilanci pubblici quanto allo specifico profilo della disciplina del disavanzo di amministrazione e della uniformit\u00e0 dei tempi del suo ripiano) che all\u2019art. 188, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, per gli enti territoriali, secondo i quali \u201c[i]l disavanzo di amministrazione pu\u00f2 anche essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio. Il piano di rientro \u00e8 sottoposto al parere del collegio dei revisori.\u201d<\/p>\n\n\n\n Sicch\u00e9, l\u2019intervenuto dodicesimo correttivo – avente natura di fonte secondaria, e dunque subordinata alle citate norme primarie, art. 42 del d.lgs. n. 118\/2011 e 188 del d.lgs. n. 267\/2000 – non ha fatto altro che ulteriormente \u201cdettagliare\u201d o \u201cconcretizzare\u201d, le modalit\u00e0 di stesura del piano senza per\u00f2 introdurre modifiche sostanziali in ordine ad un obbligo di gestione finanziaria equilibrata gi\u00e0 vigente nell\u2019ordinamento, cui \u00e8 funzionale la redazione di un piano di rientro. <\/p>\n\n\n\n L\u2019intento dell\u2019intervento correttivo ministeriale, in linea con la finalit\u00e0 di armonizzazione dei sistemi di redazione del bilancio preventivo e successivo di Regioni e di enti territoriali, era (ed \u00e8) quello omogenizzare la redazione dei piani di rientro per modo che i servizi finanziari dell\u2019ente, da una parte, e il collegio dei revisori, dall\u2019altra, si attengano a metodologie comuni e armonizzate per la stesura del piano a garanzia di una trasparente rappresentazione del piano nonch\u00e9 del risultato di amministrazione e in ultima analisi a salvaguardia degli equilibri di bilancio. Non bisogna poi dimenticare – ad onta delle successive superfetazioni di qualsivoglia natura – che la ratio<\/em> primigenia dell\u2019armonizzazione consisteva nella predisposizione di quadri dei vari sottosettori della finanza pubblica strutturati in maniera omogenea, in modo tale da dar luogo ad un quadro coerente di grandezze finanziarie su cui si potessero calare gli obiettivi programmatici relativi al conto consolidato delle pubbliche amministrazione, termine di riferimento per l\u2019attuazione delle decisioni eurounitarie allora in progress<\/em> e dopo ulteriormente sviluppate, secondo gli schemi dei vari SEC, sulla base di un indirizzo gi\u00e0 manifestatosi con chiarezza con la legge n. 208 del 1999. Tanto \u00e8 vero, che con la riforma costituzionale del 2012, l\u2019ambito materiale dell\u2019\u201darmonizzazione\u201d \u00e8 stato assegnato alla competenza esclusiva dello Stato.<\/p>\n\n\n\n Orbene, la ratio decidendi<\/em> della sentenza all\u2019esame, che sembra distinguere un prima e un dopo rispetto all\u2019entrata in vigore del d.m. 7 settembre 2020 per dirimere una questione di legittimit\u00e0 costituzionale riferita all\u2019art. 81, terzo comma, Cost., si rivela insufficiente e riduttiva, in quanto – in modo privo di sistematicit\u00e0 – \u00e0ncora il rispetto del citato parametro costituzionale alla mutevole disciplina dell\u2019armonizzazione contabile (rimane, oltretutto, non indagata la natura giuridica dei decreti ministeriali cos\u00ec detti correttivi giunti, dalla emanazione del d.lgs. n 118\/2011 al tredicesimo correttivo), disciplina che, nella prospettazione della Corte, finirebbe per costituire un complesso di norme interposte del precetto costituzionale che prevarrebbe sulla fonte legislativa primaria tanto statale quanto regionale[4]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n D\u2019altro canto, la stessa sentenza qui in esame (punto 2.1. del diritto<\/em>) evidenzia come il nuovo paragrafo 9.2.25, contenga una previsione \u201cdiretta a consentire una pi\u00f9 agevole verifica dell\u2019importo del disavanzo ripianato annualmente, con precisi effetti, stabiliti nei paragrafi successivi, sia nel caso di mancato recupero delle quote da ripianare \u2013 che l\u2019ente deve infatti aggiungere a quelle gi\u00e0 previste per l\u2019esercizio in corso \u2013 sia, in senso inverso, quando l\u2019ente, oltre a ripianare la quota prevista nell\u2019esercizio, abbia anche anticipato l\u2019attuazione delle ulteriori misure programmate dal piano\u201d.<\/p>\n\n\n\n Talch\u00e9, rimane impregiudicato che, anche nella logica della contabilit\u00e0 armonizzata, e sulla base della disciplina gi\u00e0 vigente al momento della promulgazione della legge della Regione Abruzzo, il piano di rientro (in quanto tale) ha comunque connotazione particolareggiata.<\/p>\n\n\n\n Al riguardo, va ricordato che i decreti c.d. \u201ccorrettivi\u201d trovano fondamento nell\u2019art. 3, comma 6, del d.lgs. n. 118 del 2001, ai sensi del quale i principi contabili applicati sono aggiornati con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, di concerto con il Ministero dell’interno – Dipartimento per gli affari interni e territoriali e la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per gli affari regionali, su proposta della Commissione per l’armonizzazione contabile degli enti territoriali di cui all’art. 3-bis<\/em> del medesimo d.lgs. n. 118 del 2011. Ebbene, ai sensi del comma 2 del medesimo art. 3 i principi contabili applicati \u201cgarantiscono il consolidamento e la trasparenza dei conti pubblici secondo le direttive dell’Unione europea e l’adozione di sistemi informativi omogenei e interoperabili\u201d. Nella sostanza, si tratta dunque di un complesso di norme e istruzioni tecniche, da modulare in relazione alle mutevoli esigenze di uniformit\u00e0 delle scritture contabili, rivolte ai responsabili dei servizi finanziari, ai revisori dei conti e in generale agli operatori del settore allo scopo di \u201crendere i bilanci delle amministrazioni aggregabili e confrontabili\u201d e di \u201csoddisfare [\u2026] esigenze informative connesse a vari obiettivi quali la programmazione economico-finanziaria, il coordinamento della finanza pubblica, la gestione del federalismo fiscale, le verifiche del rispetto delle regole comunitarie, la prevenzione di gravi irregolarit\u00e0 idonee a pregiudicare gli equilibri dei bilanci\u201d (Corte cost., sentt. n. 80\/2017; n. 184\/2016)[5]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n Ne discende che la normazione tecnica propria dei \u201cprincipi contabili applicati\u201d, riservata ai decreti c.d. \u201ccorrettivi\u201d, presuppone una loro stretta coerenza con i \u201cprincipi contabili generali\u201d stabiliti dalla fonte primaria divenendone una pi\u00f9 chiara esplicitazione; sicch\u00e9, ammettere una prevalenza dei primi (\u201cprincipi contabili applicati\u201d) sui secondi (\u201cprincipi contabili generali\u201d) determinerebbe un capovolgimento dello stesso sistema dell\u2019armonizzazione che, per un verso, mantiene una sua stabilit\u00e0 nell\u2019enunciazione dei principi contabili generali e, per altro verso, ne consente un aggiornamento costante in relazione alle variabili esigenze di adattamento alle crescenti esigenze di trasparenza e di confrontabilit\u00e0 delle scritture contabili. Diversamente opinando, la \u201cmicro gerarchia\u201d[6]<\/sup><\/a> delle fonti dell\u2019armonizzazione configurata, nell\u2019art. 3 del d.lgs. n. 118\/2001, dalla coppia fonte primaria\/fonte secondaria, potrebbe risultare alterata, laddove si ammettesse che la seconda possa ampliare o esorbitare dai confini della prima. Non senza considerare che la fonte secondaria, di per s\u00e9, non \u00e8 assoggettabile a scrutinio di legittimit\u00e0 costituzionale (art. 134, primo comma, Cost.[7]<\/sup><\/a>) <\/p>\n\n\n\n In ci\u00f2 sostanziandosi la ratio <\/em>della disciplina di aggiornamento dei principi contabili applicati (prevista dal d.lgs. n. 118\/2011), non pu\u00f2 ragionevolmente inferirsi una prevalenza di tale disciplina di dettaglio tecnico-contabile sui principi contabili generali che di essi costituiscono il presupposto, senza alterare non solo il complesso sistema dell\u2019armonizzazione fondato sulla coppia \u201cprincipio e suo continuo aggiornamento\u201d ma anche l\u2019assetto della gerarchia delle fonti concepito sul rapporto fonte primaria\/fonte tecnico-amministrativa.<\/p>\n\n\n\n C1) Ma a ben vedere, non \u00e8 questo il profilo pi\u00f9 rilevante. Venendo infatti al precedente punto c), ossia alla ricaduta di tali disposizioni sull\u2019eventuale violazione del parametro costituzionale di cui all\u2019art. 81, terzo comma, Cost., la questione centrale sta nel fatto che la sentenza respinge il ricorso per una mera questione temporale circa la presunta insussistenza, all\u2019epoca del varo della norma regionale, di un obbligo di piano di rientro dettagliato, con ci\u00f2 perdendo il focus<\/em> della questione. <\/p>\n\n\n\n Con il respingimento del ricorso si pongono qui due questioni.<\/p>\n\n\n\n Da un lato, la pronuncia omette di affrontare gli essenziali profili comunque sottesi ad una questione incentrata sulla mancata osservanza della metodologia della copertura; dall\u2019altro (e soprattutto), ove mai le risorse da maggior rientro fossero disponibili (il che non risulta confermato da alcuna fonte, come si \u00e8 visto), si finisce con l\u2019avallare ex lege<\/em> una modalit\u00e0 di copertura a carico di sopravvenienze di bilancio. <\/p>\n\n\n\n 1) Iniziando dal primo problema, come pi\u00f9 volte enunciato dalla stessa giurisprudenza costituzionale, la questione di costituzionalit\u00e0 riferita all\u2019art. 81, terzo comma, Cost. trova nello stesso parametro costituzionale la sua compiuta disciplina[8]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n \u00c8 nota la peculiare caratteristica della \u201cclausola di copertura\u201d[9]<\/sup><\/a>, definibile quale norma sui generis<\/em>assimilabile alla c.d. \u201clegge provvedimento\u201d, dal momento che essa deve: a) esplicitare la morfologia giuridica dell\u2019onere (es., annuale o continuativo, obbligatorio o discrezionale), b) quantificarlo (attraverso la redazione di una puntuale relazione tecnica) per tutta la sua durata, c) individuare il mezzo (che deve essere credibile, sufficientemente sicuro, non arbitrario o irrazionale, sent. n. 238\/2018, n. 70\/2012, nn. 106 e 68\/2011, nn. 141 e 100\/2010, n. 213\/2008, n. 384\/1991 e n. 1\/1966).<\/p>\n\n\n\n La questione sollevata dalla Presidenza del Consiglio e la sua risoluzione da parte della Corte lasciano in ombra proprio i (predetti) caratteri che connotano la norma di copertura.<\/p>\n\n\n\n Come anticipato, nella specie non era dunque dirimente la sussistenza o meno del piano di rientro dettagliato o particolareggiato. Di fronte ad una fattispecie extra ordinem<\/em>, ossia la sopravvenienza di mezzi aggiuntivi di bilancio a legislazione vigente, dirimente doveva essere, invece, in primis<\/em> la dimostrazione della sussistenza, in relazione all\u2019onere da coprire e alla sua quantificazione (su cui infra<\/em>), della disponibilit\u00e0 del mezzo di copertura, individuato, nella specie, in sopravvenute maggiori disponibilit\u00e0 di bilancio.<\/p>\n\n\n\n E tale dimostrazione pu\u00f2 essere desunta direttamente dalla formulazione della norma di copertura nonch\u00e9 dalla relazione tecnica di accompagno al provvedimento legislativo (definita scheda tecnica per le leggi regionali)[10]<\/sup><\/a>, che, per\u00f2, per la legge di bilancio,[11]<\/sup><\/a> si rivela, nei fatti, totalmente carente.<\/p>\n\n\n\n In altre parole, ai fini del rispetto dell\u2019obbligo di copertura (in riferimento alla fattispecie oggetto della sentenza), non rileva tanto che il piano di rientro sia o meno particolareggiato, ma che il mezzo impiegato, nella specie di bilancio, sia disponibile a fini di copertura del nuovo o maggiore onere previsto dalla legge (statale o regionale); diversamente, la norma si porrebbe in contrasto con il parametro costituzionale (sia pur trattandosi di una fattispecie del tutto particolare, ossia la sopravvenienza attiva di mezzi finanziari, e quindi al di fuori dell\u2019ipotesi generale non ammessa dall\u2019art. 17, l. 196 del 2009 – disposizione ritenuta dalla Corte costituzionale quale norma direttamente attuativa dell\u2019art. 81, terzo comma, Cost. – di una copertura con mezzi di bilancio di nuovi o maggiori oneri). <\/p>\n\n\n\n A tal fine, soccorre (anche) la relazione tecnica, posta a corredo informativo della legge, a dimostrazione della disponibilit\u00e0 del mezzo di copertura di cui la legge (statale o regionale) fa impiego. Nella specie, la medesima Relazione tecnica avrebbe dovuto dare dimostrazione che il c.d. anticipo della quota rispetto al delineato piano di rientro del disavanzo era effettivamente da qualificare quale quota libera.<\/p>\n\n\n\n Alla luce di quanto precede, la questione avrebbe dovuto dunque essere risolta non tanto in relazione al fatto che il decreto ministeriale circa il piano di rientro particolareggiato era entrato in vigore dopo la legge regionale, quanto sulla base dei predetti criteri in relazione ai quali, in tutti i casi, la norma di copertura deve essere scrutinata, il che non \u00e8 avvenuto.<\/p>\n\n\n\n Orbene, quanto alla relazione tecnica, la scheda posta a corredo del progetto di legge n 132\/2020 (consultabile sul sito del Consiglio della Regione Abruzzo), poi divenuta legge n. 20 del 2020 non reca alcun elemento informativo utile a dimostrare la disponibilit\u00e0 delle risorse \u201cliberate\u201d dal piano di rientro a fini di copertura.<\/p>\n\n\n\n La deliberazione n. 310\/2021\/RQ \u201cApprovazione relazione sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali anno 2020\u201d della Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione Abruzzo (ai punti 8.14 e 8.20) si limita a rilevare che \u201cnon risulta che la Regione abbia approvato un piano di rientro dettagliato, che consenta la verifica dell’effettivo anticipo del recupero previsto e la sua determinazione\u201d, riprendendo il citato ricorso del Governo del 30 settembre 2020 risolto con la sentenza in commento.<\/p>\n\n\n\n Quindi l\u2019apparato documentale a dimostrazione dell\u2019effettivit\u00e0 della copertura nella specie non poggiava n\u00e9 sulla relazione tecnica alla legge regionale, n\u00e9 sul piano di rientro dal disavanzo, n\u00e9 risultava da risultanze contabili parificate, atteso che solo con la deliberazione n. 4\/2021\/PARI la Corte dei conti, Sezione di controllo per l\u2019Abruzzo ha parificato il rendiconto 2019[12]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n Invero, una lettura \u201csostanziale\u201d del ricorso governativo avrebbe potuto valorizzare l\u2019insussistenza di sufficienti elementi informativi intesi a illuminare la reale disponibilit\u00e0 delle risorse di bilancio cui la legge regionale n. 20 del 2020 ha fatto riferimento quale mezzo di copertura; diversamente, la Corte ha ritenuto dirimente la \u201cformale\u201d redazione del piano di rientro dettagliato, sebbene non in aderenza alle modalit\u00e0 indicate nei citati paragrafi dell\u2019Allegato 4\/2 al d.lgs. n. 118\/2011, poich\u00e9 introdotti successivamente alla promulgazione della legge regionale, per concludere nel senso del rispetto dell\u2019obbligo di copertura.<\/p>\n\n\n\n 2) Quanto al secondo problema, ossia l\u2019ammissibilit\u00e0, con la sentenza, di una copertura a carico di sopravvenienze di bilancio, si tratta di una conclusione che si pone comunque fuori dal sistema delle coperture di cui all\u2019art.17 della legge di contabilit\u00e0, che si applica notoriamente anche alle regioni (ex multis, <\/em>Corte cost., sentt. n. 163\/2020; n. 307\/2013).<\/p>\n\n\n\n Ci\u00f2 per vari motivi. Anzitutto l\u2019elenco delle coperture ammissibili in base a tale art. 17 \u00e8 tassativo, dal che si desume che altri tipi di copertura sono non coerenti con la norma costituzionale di copertura, dal momento che l\u2019art. 17, nell\u2019alinea, si pone espressamente come disposizione attuativa di tale norma costituzionale (\u201c1. In attuazione dell\u2019art. 81 della costituzione [\u2026]\u201d, come evidenziato dalla Corte cost., sent. n. 224\/2014). <\/p>\n\n\n\n In secondo luogo, \u00e8 la stessa copertura a bilancio che si pone fuori sistema, giacch\u00e9 il precetto costituzionale di copertura fa riferimento ad una norma primaria quale fonte di risorse, sia essa di carattere interno al bilancio (riduzione di autorizzazione di spesa in essere) ovvero di carattere esterno (nuova o maggiore entrata), ai fini della copertura di un onere contestualmente fissato con norma primaria equipollente. <\/p>\n\n\n\n In terzo luogo, che non si possano usare a copertura mere sopravvenienze di bilancio in termini di maggiori entrate lo esplicita la stessa richiamata disposizione di cui all\u2019art. 17, quando, alla lettera c) del comma 1, \u00e0ncora la maggiore entrata ad una modifica legislativa e al comma 1-bis<\/em> fissa che \u201cle maggiori entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione derivanti da variazioni degli andamenti a legislazione vigente non possono essere utilizzate per la copertura finanziaria di nuove o maggiori spese o riduzioni di entrate e sono finalizzate al miglioramento dei saldi di finanza pubblica\u201d. Laddove la seconda disposizione \u00e8 meramente ripetitiva della prima, a conferma, comunque, che lo scopo di questa normativa \u00e8 evidente: evitare che si possano utilizzare a copertura gli effetti di fluttuazioni di bilancio di segno positivo (per miglioramento del ciclo economico, essenzialmente) la cui sostenibilit\u00e0 molto probabilmente \u00e8 inferiore a quella della certezza dell\u2019onere nuovo o maggiore da coprire.<\/p>\n\n\n\n All\u2019eventuale obiezione secondo cui ci\u00f2 riguarda formalmente la copertura sulle maggiori entrate e non le minori spese, si pu\u00f2 agevolmente rispondere nel senso che, anzitutto, si pu\u00f2 ritenere nel sistema – previsto sul versante delle entrate – l\u2019obbligo di evitare di utilizzare a copertura mere sopravvenienze di bilancio, per intuibili ragioni di prudenza. In secondo luogo, soccorre in tal senso la ricostruzione della soppressione della norma della legge di contabilit\u00e0 del tempo (la legge n. 468 del 1978, e successive modifiche ed integrazioni, ad opera soprattutto della legge n. 362 del 1988) che prevedeva, tra le possibilit\u00e0 di copertura, il poter far riferimento a minori spese di bilancio che si dovessero appalesare in corso esercizio (e a determinate, altre condizioni)[13]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n Non casualmente peraltro tale norma, all\u2019epoca soppressa, non entr\u00f2 a far parte del sistema delle coperture di cui alla successiva legge di contabilit\u00e0 n. 196 del 2009 e successive modifiche ed integrazioni.<\/p>\n\n\n\n In sostanza, la sopravvenienza di risorse, sia sul lato delle maggiori entrate che su quello delle minori spese, senza un fondamento normativo non costituisce valida copertura, per motivi di prudenza anzitutto. <\/p>\n\n\n\n A questo riguardo, la stessa Corte costituzionale – ancora una volta, nella sentenza n. 226\/2021 – ha ricordato che l\u2019art. 17 della legge n. 196 del 2009, al comma 1, prevede quali \u201cesclusive modalit\u00e0 di copertura finanziaria\u201d delle spese l\u2019utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali; la riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa; le modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.<\/p>\n\n\n\n d1) quanto al quarto punto (la norma di copertura di cui alla legge della regione Abruzzo n. 20 del 2020), come si \u00e8 visto, la pronuncia sembra fermarsi alla verifica della sussistenza o meno del presupposto su cui ruota il ricorso, e cio\u00e8 della sussistenza o meno di un piano di rientro dettagliato, senza, per\u00f2, entrare nel merito dell\u2019operazione contabile che l\u2019art. 5, comma 2, (nonch\u00e9 per rinvio implicito anche l\u2019art. 6) realizza, sussistendone i presupposti.<\/p>\n\n\n\n Infatti, come sopra evidenziato, i profili di scrutinio della norma di copertura in generale non si arrestano all\u2019esame del \u201cmezzo\u201d (di copertura).<\/p>\n\n\n\n In altre parole, la possibilit\u00e0 di utilizzare a copertura di nuovi oneri (rectius<\/em>, compensando \u201ccon mezzi interni\u201d di copertura) il maggior rientro non avrebbe dovuto esimere dal verificare la legittimit\u00e0 dell\u2019operazione contabile circa la previsione dell\u2019onere e della sua copertura. <\/p>\n\n\n\n Solo il necessario vaglio di questi profili ulteriori avrebbe potuto far concludere hic et nunc<\/em>, in modo esaustivo, che la norma in questione rispettasse i parametri costituzionali e ordinamentali che presiedono al corretto assolvimento dell\u2019obbligo di copertura, il che \u00e8 mancato e si \u00e8 riflesso nel fatto che alla fine si \u00e8 respinto il ricorso, con ci\u00f2 avallando non solo una libert\u00e0 di utilizzo delle risorse derivanti dal rientro accelerato quale non trova sostegno nel sistema, come prima si \u00e8 argomentato, ma considerando, sic et simpliciter<\/em>, e dunque senza i necessari approfondimenti, coerente con l\u2019obbligo costituzionale di copertura una compensazione su (peraltro presunte) sopravvenienze attive e dunque su mezzi di bilancio. <\/p>\n\n\n\n Da questo secondo punto di vista (non indagato dalla Corte, sebbene dovesse ritenersi riconducibile al thema decidendum<\/em> introdotto dal ricorso governativo, atteso che l\u2019obbligo di copertura ove contestato esige, per le ricordate caratteristiche che lo connotano, uno scrutinio a tutto tondo), la conclusione non cambia alla luce del dato di fatto per cui la norma della Regione Abruzzo sembra in effetti limitarsi a prevedere l\u2019onere e la relativa compensazione nell\u2019ambito del medesimo esercizio (2020), in coerenza dunque con il mezzo annuale di copertura, non inducendo peraltro a una dequalificazione della spesa per il fatto che la finalit\u00e0 del nuovo onere si riferisce a \u201cdisposizioni a sostegno dei Comuni per interventi urgenti conseguenti ad avversit\u00e0 atmosferiche e per l’adeguamento delle infrastrutture urbane\u201d, ossia a finalit\u00e0 di parte capitale. Ci\u00f2 oltretutto per il cennato profilo del mancato accertamento ovvero della mancata verifica della effettivit\u00e0 delle risorse connesse all\u2019accelerazione del rientro, a parte le questioni metodologiche pi\u00f9 generali prima evidenziate (coperture su sopravvenienze di bilancio).<\/strong><\/p>\n\n\n\n 4. Un approfondimento sulla presunta neutralit\u00e0 delle norme interessate.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Circa poi la sussistenza o meno di profili di aggravio della finanza pubblica, un\u2019osservazione va svolta sia in riferimento alla norma di cui al decreto-legge n. 18 che a quella della Regione Abruzzo oggetto direttamente della sentenza. <\/p>\n\n\n\n Da quest\u2019ultimo punto di vista la Corte conclude, al punto 2.3 del \u201cConsiderato in diritto<\/em>\u201d, nel senso che \u201cn\u00e9 sono fondati gli ancillari profili di censura che, sempre in riferimento all\u2019art. 81, terzo comma, Cost., lamentano sia la produzione di effetti negativi sui saldi di finanza pubblica, sia il pregiudizio agli equilibri finanziari del bilancio regionale. infatti, una volta esclusa l\u2019inidoneit\u00e0 della descritta modalit\u00e0 di copertura finanziaria a contrastare con l\u2019evocato parametro costituzionale, non appaiono configurabili n\u00e9 ripercussioni sul disavanzo di amministrazione e sul percorso di recupero delineato dal piano di rientro, n\u00e9 vulnera agli equilibri finanziari del bilancio regionale\u201d.<\/p>\n\n\n\n Dal primo punto di vista (ossia, in riferimento al decreto-legge n.18), si ricorder\u00e0 che la riportata relazione tecnica del Governo non ascriveva alla norma interessata effetti negativi sulla finanza pubblica. Anche qui sovviene la necessit\u00e0 di fare chiarezza. <\/p>\n\n\n\n La norma statale non \u00e8 priva – invece – di effetti sulla finanza pubblica. <\/p>\n\n\n\n Infatti, rispetto alla legislazione vigente si ha un effetto di miglioramento il primo anno, derivante dal maggior rientro del singolo ente che utilizzi la possibilit\u00e0 in tal senso, e un peggioramento, sempre rispetto al profilo a legislazione vigente, negli anni successivi, speculare ovviamente al miglioramento, per tutti gli esercizi in cui si spalma l\u2019effetto di detto miglioramento di un esercizio. Ci\u00f2 semplicemente per il sempre pi\u00f9 spesso negletto principio di annualit\u00e0, di cui all\u2019art. 81, quarto comma, Cost.<\/p>\n\n\n\n Quanto poi alla norma della regione Abruzzo, la riportata conclusione di cui al punto 2.3 della sentenza non coglie l\u2019effetto del pregiudizio agli equilibri finanziari del bilancio regionale, che egualmente rimane non peggiorato nell\u2019esercizio dell\u2019anticipo del rientro, ove i proventi vengano spesi, ma peggiora specularmente negli anni successivi, proprio perch\u00e9, rispetto alla legislazione vigente, si ha un minor recupero rispetto a quanto incorporato nei saldi tendenziali. <\/p>\n\n\n\n 5. Conclusioni.<\/strong><\/p>\n\n\n\n Per concludere, rimane problematica sia la tranciante opzione ermeneutica formulata dalla Corte circa la sicura qualificazione della disposizione di cui all\u2019art. 111, comma 4-bis<\/em>, del d.l. n. 18 del 2020 quale norma da ascrivere – indirettamente – nel novero di quelle di copertura, sia la rilevanza giuridica assegnata dalla Corte medesima ai decreti ministeriali correttivi, segnatamente ai fini dello scrutinio di costituzionalit\u00e0 di una norma di legge in relazione al parametro costituzionale.<\/p>\n\n\n\n Sotto altro profilo, si evidenzia che la pretesa violazione del parametro costituzionale (art. 81, terzo comma, Cost.) da parte di una norma di copertura sconta, comunque, la peculiare conformazione di tale tipologia di previsione legislativa, che – come si \u00e8 visto – presenta caratteristiche sui generis<\/em>; sicch\u00e9, in tal caso, il contrasto con la norma costituzionale non pu\u00f2 essere individuata e valutata con un semplice raffronto alla stregua di una regola di non contraddizione tra \u201ccontenuto\u201d della norma parametro e \u201ccontenuto\u201d della norma di copertura impugnata, occorrendo, in via preliminare, un\u2019indispensabile valutazione in concreto[14]<\/sup><\/a> di quest\u2019ultima in relazione alle specifiche caratteristiche dell\u2019onere da coprire.<\/p>\n\n\n\n Ebbene tali elementi di fatto che avrebbero potuto consentire un pieno scrutinio della norma regionale non erano in concreto disponibili, mancando il piano di rientro dal disavanzo idoneo a dimostrare l\u2019an<\/em> e il quomodo<\/em> della sopravvenienza di una risorsa libera nonch\u00e9 la parificazione del rendiconto 2019, intervenuta solo nel gennaio 2021. Al momento dell\u2019approvazione della legge regionale, non si aveva cio\u00e8 contezza e certezza della effettivit\u00e0 della sopravvenienza. N\u00e9 – come si \u00e8 visto – di tale sussistenza risultavano conclusive evidenze, trattandosi di una legge regionale sui generis<\/em>, ossia quella di approvazione del bilancio di previsione per la quale – come \u00e8 noto – la relazione tecnica \u00e8 sovente omessa ovvero risulta del tutto carente, come prima accennato.<\/p>\n\n\n\n Altro aspetto da aggiungere – e di carattere invero pregiudiziale – consiste nel chiarire se la questione, per come sollevata dal Presidente del Consiglio, dovesse ritenersi necessariamente delimitata alla sussistenza o meno del piano di rientro particolareggiato o se la Corte potesse ritenersi chiamata a esaminare la questione nella sua prospettazione pi\u00f9 ampia, e cio\u00e8 se la violazione dell\u2019art. 81, terzo comma, Cost. ad opera della norma regionale fosse effettivamente sussistente.<\/p>\n\n\n\n Probabilmente quest\u2019ultima sembra l\u2019ipotesi pi\u00f9 plausibile, in quanto, in definitiva, il dubbio del Governo era che la norma fosse sostanzialmente priva di copertura, senza che il thema decidendum<\/em> potesse ritenersi necessariamente delimitato dal profilo[15]<\/sup><\/a> indicato nel ricorso governativo consistente – come si \u00e8 visto – nel ritenuto carattere dirimente della sussistenza o meno del vincolo introdotto da un decreto ministeriale, e cio\u00e8 la redazione di un piano di rientro da particolareggiato, tant\u2019\u00e8 che la stessa Corte riconosce, nella specie, la sussistenza, per logicit\u00e0 intrinseca, di \u201cancillari profili di censura\u201d (cfr. il citato punto 2.3 del diritto <\/em>della sentenza in commento).<\/p>\n\n\n\n In buona sostanza il dubbio del ricorso governativo era che, al di l\u00e0 di quanto affermato nella legge regionale, la risorsa di bilancio gi\u00e0 vincolata al piano di rientro fosse effettivamente da ritenere svincolata per effetto dell\u2019intervenuto anticipo nell\u2019anno precedente e dunque idonea a costituire sicuro mezzo di copertura.<\/p>\n\n\n\n E il dubbio \u00e8 stato chiarito dalla Corte nel senso della libert\u00e0 di utilizzo, senza per\u00f2 che siano stati accertati n\u00e9 il fondamento di tale interpretazione n\u00e9 i successivi risvolti, in termini di ammissione di una copertura a bilancio su sopravvenienze e senza previo o contestuale accertamento – da parte di alcun attore istituzionale coinvolto nella vicenda – circa l\u2019effettiva disponibilit\u00e0 delle risorse derivanti dall\u2019anticipo del rientro.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/sup><\/a> <\/sup>Nel caso di specie, l\u2019anticipo della quota sarebbe pari a euro 8.458.812,91; sicch\u00e9, l\u2019utilizzo a copertura sarebbe solo una parte di detto importo e cio\u00e8 euro 3 milioni.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/sup><\/a> Cfr. il Dossier<\/em> congiunto Senato della Repubblica e Camera dei deputati dell\u201911 aprile 2020 \u201cMisure per fronteggiare l\u2019emergenza epidemiologica da Covid-19 cd. \u201cCura Italia, Volume II \u2013 Articoli 71-127, d.l. 18\/2020 A.C. 2463, p. 309.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/sup><\/a> Ad adjuvandum<\/em> si pu\u00f2 citare la Commissione Arconet, la quale ha ritenuto, nella Faq n. 40 del 1 luglio 2020, come l\u2019articolo 111 comma 4-bis<\/em> del d.l. n. 18 del 2020, coordinato con la legge di conversione 24 aprile 2020 n. 27, quando fa riferimento al disavanzo ripianato per un importo superiore a quello applicato al bilancio indica quello ripianato nel corso di un esercizio, intendendo riferirsi a quello precedente,<\/strong> per consentire agli enti, in sede di approvazione del bilancio di previsione, o di variazione del bilancio, di applicare come \u201cRipiano disavanzo\u201d un importo ridotto del maggiore recupero, come definito dalla norma. La norma detta la corretta modalit\u00e0 di determinazione del maggior recupero<\/strong> considerando solo quello che pu\u00f2 essere riferito ai maggiori accertamenti o ai minori impegni previsti per l\u2019attuazione del piano di rientro approvato. L\u2019applicabilit\u00e0 della norma pertanto presuppone che gli enti abbiano approvato un piano di rientro<\/strong> che individui le attivit\u00e0 da adottare annualmente e preveda i relativi maggiori accertamenti o minori impegni. Solo l\u2019approvazione di un piano di rientro cos\u00ec dettagliato garantisce<\/strong> infatti la verifica dell\u2019effettivo anticipo del recupero previsto e la sua determinazione. La norma non si applica al ripiano del disavanzo da riaccertamento straordinario dei residui di cui all\u2019art. 3, comma 7, del d.lgs. 118 del 2011, che non \u00e8 correlato ad un piano di rientro. In conclusione, la procedura agevolativa viene applicata qualora sia stato redatto un piano di rientro analitico<\/strong>, piano non previsto per l\u2019eventuale disavanzo da riaccertamento straordinario che rimane quindi escluso dall\u2019applicazione del nuovo articolo\u201d.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/sup><\/a> Si noti incidentalmente al riguardo che detti decreti ministeriali neppure risultano sottoposti al controllo preventivo di legittimit\u00e0 della Corte dei conti, laddove dovessero essere qualificati quali atti normativi a rilevanza esterna (art. 3, comma 1, lett. c), l. n. 20\/1994).<\/p>\n\n\n\n [5]<\/sup><\/a> Tessaro T., Simonetto M., Equilibri del bilancio \u201carmonizzato\u201d e pareggio di bilancio nelle verifiche degli organi di controllo<\/em>, Napoli 2020, p. 20.<\/p>\n\n\n\n [6]<\/sup><\/a> <\/sup>Sul c.d. sistema delle fonti e micro-sistemi, si veda Passaglia P Le fonti del diritto, i diritti e i doveri costituzionali e gli organi di garanzia giurisdizionale<\/em>, in Manuale di diritto costituzionale italiano ed europeo<\/em>, (a cura di) Romboli R., vol. II, 4a ed., Torino, 2021.<\/p>\n\n\n\n [7]<\/sup><\/a> Si tratta – come \u00e8 noto – di un tema molto vasto e dalle profonde implicazioni che non pu\u00f2 essere qui approfondito.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/sup><\/a> <\/sup>Da ultimo, la Corte costituzionale, con la sentenza n. 226\/2021, ha riaffermato che il canone costituzionale dell\u2019art. 81, terzo comma, Cost. \u00abopera direttamente, a prescindere dall\u2019esistenza di norme interposte\u00bb (ex plurimis<\/em>, sentenza n. 26\/2013), applicandosi immediatamente anche agli enti territoriali ad autonomia speciale.<\/p>\n\n\n\n [9]<\/sup><\/a> Corte dei conti, Sez. autonomie, delib. 08\/SEZAUT\/2021\/INPR Linee di orientamento per le relazioni annuali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali<\/em>. In dottrina, Forte C., Pieroni M., Ancora in tema di copertura finanziaria di leggi onerose: la sentenza n. 72 del 2021<\/em>, in www.forumcostituzionale.<\/em><\/a>, 2021, n. 3.<\/p>\n\n\n\n [10]<\/sup><\/a> <\/sup>Al riguardo, la Corte costituzionale ha affermato che: – per l\u2019effettuazione dello scrutinio di legittimit\u00e0 costituzionale \u00e8 necessario disporre di tutti gli elementi informativi richiesti dalla legge, primo fra tutti, la \u201crelazione tecnica\u201d (sent. n. 26\/2013); – anche il legislatore regionale \u00e8 chiamato al rispetto dell\u2019obbligo (art. 17, in quanto richiamato dall\u2019articolo 19 della legge n. 196 del 2009) di redigere una relazione tecnica giustificativa degli stanziamenti di bilancio ed illustrativa delle modalit\u00e0 dinamiche attraverso le quali qualsiasi sopravvenienza possa essere gestita in ossequio al principio dell\u2019equilibrio del bilancio (sent. n. 26\/2013; n. 313\/1994); – il principio di copertura, ha natura di precetto sostanziale, cosicch\u00e9 ogni disposizione, che comporta conseguenze finanziarie di carattere positivo o negativo deve essere corredata da un\u2019apposita istruttoria e successiva allegazione degli effetti previsti e della relativa compatibilit\u00e0 con le risorse a disposizione – nel caso di norme a regime, come quello di specie, dette operazioni devono essere riferite sia all\u2019esercizio di competenza che a quelli successivi in cui le norme esplicheranno effetti (sent. n. 224\/2014). <\/p>\n\n\n\n [11]<\/sup><\/a> Come da tempo sottolinea, ad esempio, per la legge di bilancio dello Stato, la Corte dei conti nelle varie relazioni quadrimestrali sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri recati dalla legislazione statale riferite al periodo settembre-dicembre di ogni anno, e in riferimento, in particolare, alla sessione di bilancio ed ai relativi aspetti ordinamentali, laddove si mette in luce, in estrema sintesi, che l\u2019eccessiva sinteticit\u00e0 del documento di cui alla relazione tecnica in riferimento alla componente tendenziale significa l\u2019impossibilit\u00e0 di fatto di ricostruire le determinanti di dettaglio del quadro a legislazione vigente, su cui si innesta la manovra correttiva. Tale deludente stato di cose peggiora per le leggi di bilancio delle regioni e per la relativa componente tendenziale.<\/p>\n\n\n\n [12]<\/sup><\/a> <\/sup>Al riguardo, la sentenza in commento si limita a rilevare che \u201cl\u2019importo del miglioramento conseguito al termine dell\u2019esercizio rispetto alle previsioni non \u00e8 stato oggetto di osservazioni da parte della sezione regionale di controllo per l\u2019Abruzzo della Corte dei conti nell\u2019ambito del giudizio di parificazione del rendiconto generale 2019 (decisione 25 gennaio 2021, n. 4\/2021\/PARI, punti 5 e 7)\u201d, valorizzando, come attendibili – ma senza un persuasivo scrutinio – esclusivamente le \u201cautocertificazioni\u201d rinvenibili: a) in due deliberazioni consiliari di approvazione dei piani di rientro [in realt\u00e0 la sentenza cita espressamente solo la deliberazione consiliare del 27 dicembre 2019 verbale n. 22\/2] che avrebbero vincolato l\u2019ente a \u00abdestinare prioritariamente ogni risorsa libera di bilancio alla copertura della quota annuale del disavanzo\u00bb, specificando che negli esercizi 2019-2021 tale quota annuale venisse finanziata \u00abcon una contrazione della spesa corrente\u00bb [evidenza che, invero, nulla aggiunge circa la reale disponibilit\u00e0 di quota di ripiano poich\u00e9 anticipata nell\u2019anno precedente]; b) nella relazione sulla gestione dell\u2019esercizio 2019 \u2013 allegata alla deliberazione della Giunta regionale della Regione Abruzzo 30 giugno 2020, n. 363\/C (Disegno di legge regionale recante: \u201cRendiconto generale per l\u2019esercizio 2019\u201d, peraltro non ancora approvato dal Consiglio regionale) \u2013 che attesterebbe l\u2019avvenuto conseguimento sia dell\u2019obiettivo di ripianamento della quota annuale appostata nel bilancio di previsione, sia del recupero dell\u2019ulteriore importo [con rifermento a tale secondo documento, vale osservare che detto disegno di legge concernente il Rendiconto regionale, non aveva ancora formato oggetto di parifica e dunque non poteva di per s\u00e9 ritenersi persuasivo elemento comprovante la sussistenza della copertura con mezzi di bilancio; va aggiunto che la sopravvenuta parifica del rendiconto da parte della Sezione regionale della Corte dei conti, come evidenziato dalla stessa Corte costituzionale, non si esprime in modo puntuale al riguardo; la qual cosa non pu\u00f2 di per s\u00e9 ritenersi \u201crisultanza\u201d idonea a fornire evidenza della sussistenza di una risorsa libera da impiegare a copertura di nuovi oneri].<\/p>\n\n\n\n
\n\n\n\n[13]<\/sup><\/a> il testo della disposizione era il seguente: \u201ca carico o mediante riduzione di disponibilit\u00e0 formatesi nel corso dell'esercizio sui capitoli di natura non obbligatoria, con conseguente divieto, nel corso dello stesso esercizio, di variazioni volte ad incrementare i predetti capitoli. ove si tratti di oneri continuativi pluriennali, nei due esercizi successivi al primo, lo stanziamento di competenza dei suddetti capitoli, detratta la somma utilizzata come copertura, potr\u00e0 essere incrementato in misura non superiore al tasso di inflazione programmato in sede di relazione previsionale e programmatica. a tale forma di copertura si pu\u00f2 fare ricorso solo dopo che il governo, abbia accertato, con la presentazione del disegno di legge di assestamento del bilancio, che le disponibilit\u00e0 esistenti presso singoli capitoli non debbono essere utilizzate per far fronte alle esigenze in integrazione di altri stanziamenti di bilancio che in corso di esercizio si rivelino sottostimati. in nessun caso possono essere utilizzate per esigenze di altra natura le economie che si dovessero realizzare nella categoria \"interessi\" e nei capitoli di stipendi del bilancio dello stato. le facolt\u00e0 di cui agli articoli 9 e 12, primo comma, non possono essere esercitate per l'iscrizione di somme a favore di capitoli le cui disponibilit\u00e0 siano state in tutto o in parte utilizzate per la copertura di nuove o maggiori spese disposte con legge\u201d. essa fu abrogata dall\u2019art. 1-bis<\/em> del decreto-legge 20 giugno 1996, n. 323, nel testo aggiunto dalla relativa legge di conversione.<\/pre>\n\n\n\n