di Clemente Forte, Consigliere emerito della Corte dei Conti\u00a0<\/p>\n\n\n\n
Si intende qui mettere a fuoco qualche osservazione in merito agli eventuali risvolti istituzionali interni a seguito delle modifiche in atto, segnatamente alla luce della proposta Ecofin del dicembre scorso, al Patto di stabilit\u00e0 e crescita (Psc), ossia a quel complesso ordinamento eurounitario volto al controllo della situazione di bilancio e del coordinamento delle politiche economiche<\/a> tra i vari Stati membri, nonch\u00e8 ad applicare la procedura d\u2019intervento in caso di deficit<\/em> eccessiv<\/a>i. Si tratta di un profilo \u2013 quello istituzionale – sinora coltivato nelle sedi ufficiali solo in qualche passaggio delle pronunce della Corte dei conti[1]<\/sup><\/a>, in un contesto di sostanziale disinteresse da parte della dottrina giuspubblicistica. <\/p>\n\n\n\n Per esprimere qualche valutazione sulle ultime proposte del dicembre 2023 in merito alle nuove regole fiscali europee, appare utile prendere sinteticamente le mosse dalla Comunicazione del 9 novembre 2022 della Commissione europea[2]<\/sup><\/a>, da cui \u2013 in estrema sintesi – emergeva l\u2019intento di assumere l\u2019indicatore della spesa primaria netta come unico obiettivo e strumento di sorveglianza ai fini del rispetto del Psc, fermi rimanendo i limiti di cui alla soglia del 3% nel rapporto deficit\/Pil e del 60% del rapporto debito\/Pil. <\/p>\n\n\n\n Un tale abbozzo di proposta poneva, sul piano meramente istituzionale, il problema della propria coerenza rispetto al quadro normativo di riferimento interno, anche di carattere costituzionale, alla luce della novella del 2012, avendo l\u2019Italia (come la Spagna) modificato la legge fondamentale per adeguarsi alle decisioni eurounitarie adottate nel 2011 in materia (il cd. \u201cSix Pack<\/em>\u201d), dopo la crisi determinatasi a partire dal 2009. Il problema di coerenza veniva a porsi in quanto la novella del 2012, nell\u2019istituire un rinvio dinamico all\u2019ordinamento europeo in materia, sanciva comunque il riferimento a parametri metodologici come l\u2019equilibrio del bilancio, l\u2019indebitamento (deficit<\/em>) ed il debito delle pubbliche amministrazioni. A fronte di questo quadro la Commissione andava orientandosi, invece, con la Comunicazione del novembre 2022, verso la centralit\u00e0 dell\u2019indicatore riferito alla spesa primaria strutturale. <\/p>\n\n\n\n Le prime riflessioni intervenute al riguardo[3]<\/sup><\/a>, sempre in un\u2019ottica di diritto pubblico, segnalavano un\u2019ipotesi di incoerenza, da parte di questo primo step<\/em> di riforma del novembre 2022, per il fatto che, se il focus<\/em> si spostava sulla variazione della spesa strutturale (parametro gi\u00e0 vigente, peraltro, ma non centrale), con ci\u00f2 si abbandonava la logica del riferimento al saldo di bilancio ed al debito di cui alla Carta costituzionale. La possibile discrasia veniva osservata, peraltro, anche dalla stessa Corte dei conti[4]<\/sup><\/a>. A questo si aggiungeva il fatto che si iniziava ad introdurre un modo di inquadrare le grandezze strumento-obiettivi in chiave primaria, ossia al netto degli oneri degli interessi sul debito pubblico, mentre la Carta non fa menzione di questa distinzione. Si poneva altres\u00ec il problema[5]<\/sup><\/a> delle possibili conseguenze sulle stesse procedure parlamentari in tema di parametri di cui tener conto all\u2019interno della sessione di bilancio, nonch\u00e9 in vista dell\u2019esame dei testi e dei relativi emendamenti di cui alle leggi ordinarie onerose e, quindi, quanto al tema (assolutamente centrale) delle stesse modalit\u00e0 di assolvimento degli obblighi di copertura di cui all\u2019art. 81, comma terzo, Cost. <\/p>\n\n\n\n In estrema sintesi, partendo dalla nuova centralit\u00e0 della spesa primaria strutturale, il quesito verteva sul fatto se assumere in futuro – quale parametro a legislazione vigente in base a cui dimensionare la quantificazione dei nuovi o maggiori oneri e conseguentemente la relativa copertura finanziaria – il saldo o la variazione di spesa netta (in entrambi i casi come fissati dalla legge di bilancio in vigore). <\/p>\n\n\n\n Anche sulla base del dibattito sviluppatosi successivamente alla predetta Comunicazione del novembre 2022, nei primi mesi del 2023 si perveniva cos\u00ec al secondo atto dell\u2019iter<\/em> di riforma del Psc, concretizzatosi in una proposta formale avanzata dalla Commissione europea nell\u2019aprile 2023[6]<\/sup><\/a>. Per i profili che qui interessano, va ricordato che all\u2019interno di tale proposta si chiariva meglio, in merito al nuovo strumento di sorveglianza nonch\u00e9 alla grandezza-obiettivo di cui alla spesa primaria strutturale, che il relativo calcolo andava inteso al netto della manovra sulle entrate discrezionali. Contestualmente trovava un esplicito accoglimento l\u2019esigenza di preservare la coerenza del nuovo quadro istituzionale eurounitario quale si andava delineando rispetto a quello costituzionale (e non) interno dei singoli Paesi, basato sul richiamo ai parametri di cui all\u2019indebitamento (saldo) ed al debito delle pubbliche finanze. <\/p>\n\n\n\n Con questi due passaggi (spese da calcolare al netto delle entrate discrezionali e rispetto comunque degli ordinamenti interni in vigore), forse per certi versi pensati unitariamente, la proposta della Commissione europea dell\u2019aprile 2023 si poneva dunque su un sentiero di coerenza rispetto al quadro formale e sostanziale previgente: la nuova centralit\u00e0 dell\u2019indicatore di cui al tasso di variazione delle spese al netto di quello delle entrate (queste ultime per la parte non legata agli stabilizzatori automatici) significava, infatti, indirettamente, la conferma dell\u2019analoga centralit\u00e0 del risultato della differenza tra spese ed entrate, ossia, nella sostanza, del deficit<\/em>. In parole pi\u00f9 semplici, nettizzare le spese dalle entrate discrezionali significava aritmeticamente considerare la risultante, ossia il saldo (naturalmente, \u00e8 da supporre che permanessero altre ragioni per modificare l\u2019indicatore), con ci\u00f2 pervenendosi allo stesso risultato partendo da prospettive diverse. <\/p>\n\n\n\n Sul piano istituzionale, questi chiarimenti comportavano dunque, in estrema sintesi, che si ponevano cos\u00ec le premesse per ricomporre il paventato vulnus <\/em>(costituzionale nel caso italiano ed ordinamentale negli altri casi) connesso all\u2019ipotesi di sostituzione tout court <\/em>dei parametri di cui al deficit<\/em> ed al debito con quello della spesa primaria strutturale[7]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n Si perviene cos\u00ec al terzo atto dell\u2019iter <\/em>di riforma del Psc, essendo intervenuta – a dicembre 2023 – la formalizzazione di un\u2019ulteriore proposta di riforma, questa volta da parte di Ecofin, il che consente di riprendere il filo delle riflessioni in merito ai relativi, possibili riflessi di coerenza istituzionale nel nostro Paese. Il riferimento \u00e8 dunque alle tre proposte del 20 dicembre u.s.[8]<\/sup><\/a>, con l\u2019avvertenza, comunque, che, in ordine ad una decisione definitiva, occorrer\u00e0 ancora che ne discuta almeno il Parlamento europeo, il che non ne esclude ulteriori modifiche.<\/p>\n\n\n\n In sintesi – come hanno rilevato, tra l\u2019altro, i primi e tempestivi commenti del mondo economico[9]<\/sup><\/a> – il nocciolo del nuovo elaborato si articola su due piani, di cui il primo sostanzialmente in linea con quello della Commissione europea dell\u2019aprile scorso in termini di piano negoziato di aggiustamento fino a sette anni tra Commissione e singoli Stati, finalit\u00e0 ultima nel senso della diminuzione del debito pubblico e sorveglianza basata sull\u2019evoluzione della spesa primaria strutturale. A tale primo piano, in qualche modo \u201cconsolidato\u201d, se ne aggiunge ora, per\u00f2, un secondo, frutto dell\u2019accordo raggiunto in extremis<\/em> a dicembre. A prescindere dagli aspetti tecnici e dalle relative modalit\u00e0 operative[10]<\/sup><\/a>, ci\u00f2 che interessa qui sottolineare \u00e8 che questa seconda parte prevede nuovamente e comunque il rispetto di vincoli quantitativi collegati al debito ed al deficit<\/em> (saldo). <\/p>\n\n\n\n All\u2019interno di questa seconda parte, oltre alla reintroduzione di parametri quantitativi, sussiste poi un\u2019ulteriore differenza, che consiste nel fatto che i nuovi vincoli di medio-lungo periodo in termini di saldo e di debito pubblico (sul Pil) valgono per i Paesi con un deficit<\/em>inferiore al 3% sul pil, mentre, per quelli che si collocano al di sopra di tale soglia (qual \u00e8 il caso italiano), \u00e8 prevista una fase di flessibilit\u00e0 nel breve-medio periodo (sino al 2027) per consentire di riportarsi entro il suddetto limite di deficit<\/em> nominale. Si tratta, in sostanza, di un aggiustamento annuale alleggerito (essenzialmente, circa la voce relativa alla quota di interessi sul debito pubblico dovuta all\u2019inflazione), ma comunque vincolato a parametri quantitativi e nell\u2019intesa che, al termine della fase transitoria, a regime sono destinati subentrare i limiti quantitativi indicati in quanto clausole di salvaguardia. Questa \u00e8 dunque la novit\u00e0 sostanziale di cui alla proposta Ecofin di dicembre[11]<\/sup><\/a>.<\/p>\n\n\n\n Per il profilo qui considerato (coerenza istituzionale interna da parte del nuovo quadro di regole europee), va rilevato, a prima vista, che il fatto di riportare le finanze pubbliche nella gabbia di parametri quantitativi massimi prefissati (anche nella descritta fase transitoria) in fin dei conti non fa emergere aspetti problematici di particolare rilievo, ma anzi fissa una precisa linea di continuit\u00e0. Infatti, come gi\u00e0 ricordato, la novella costituzionale del 2012 risulta formalmente incentrata sulla logica degli obiettivi (ancorch\u00e9 non saggiamente quantificati) di indebitamento (deficit<\/em>) e di debito, con un rinvio dinamico alla normativa eurounitaria: lo attestano i primi due commi dell\u2019art. 81, nonch\u00e9 l\u2019art. 97, primo comma, Cost., laddove quest\u2019ultimo aggiunge all\u2019obiettivo dell\u2019equilibrio quello della sostenibilit\u00e0 del debito per tutte le pubbliche amministrazioni (ivi compreso lo Stato, naturalmente). La riproposizione dunque di soglie quantitative predeterminate vale a riportare ad una coerenza di fondo tra il nostro ordinamento interno ed il nuovo Psc, almeno per il secondo piano della proposta Ecofin di dicembre, nei termini prima descritti.<\/p>\n\n\n\n Quanto poi al primo piano \u201cconsolidato\u201d di tale proposta (percorso di aggiustamento fino a sette anni, fine ultimo in termini di diminuzione del debito pubblico, utilizzo per la sorveglianza dell\u2019evoluzione della spesa primaria strutturale), va osservato – anche se in termini meno netti – che neanche per questo aspetto la proposta Ecofin risulta in fin dei conti incoerente rispetto alla novella costituzionale del 2012. Della sostanziale equivalenza tra calcolo delle spese nette e il saldo si \u00e8 gi\u00e0 prima discorso. Rimarrebbe formalmente il vulnus<\/em> costituito dal fatto che le nostre disposizioni costituzionali si riferiscono a grandezze di finanza pubblica calcolate al lordo della spesa per gli interessi, mentre le varie proposte di riforma europee fanno riferimento al risultato netto: non sembra per\u00f2 trattarsi di un\u2019obiezione insuperabile, in quanto, come gi\u00e0 osservato, la novella del 2012 risulta caratterizzata da un rinvio dinamico all\u2019ordinamento europeo, per cui, modificandosi quest\u2019ultimo, appare ragionevole sostenere che ne consegue la possibilit\u00e0 di interpretare le prescrizioni costituzionali in conformit\u00e0 a tali modifiche, almeno per l\u2019aspetto tecnico riferito alle modalit\u00e0 di calcolo dei parametri.<\/p>\n\n\n\n Quanto poi alle altre fonti normative interne, non pu\u00f2 non essere rilevato che il nuovo Psc potrebbe implicare un qualche aggiustamento formale della legge \u201crinforzata\u201d n. 243 del 2012: ci\u00f2 eventualmente in riferimento alla prima parte, quella \u201cconsolidata\u201d, della proposta Ecofin. Pu\u00f2 essere il caso, ad es., dei risvolti connnessi al piano settennale di aggiustamento e, con maggior certezza, per quanto concerne il nuovo ruolo dell\u2019indicatore della spesa primaria strutturale. Sul piano pi\u00f9 generale per\u00f2, a proposito della legge n. 243, indubbiamente sar\u00e0 solo in riferimento al peso effettivo \u2013 anche sul piano formale – che finir\u00e0 con il rivestire l\u2019indicatore di cui alla spesa primaria strutturale, che sar\u00e0 possibile valutare se occorrer\u00e0 trarne le conseguenze su quelle disposizioni di tale legge che richiamano il saldo strutturale. Pu\u00f2 essere il caso, in particolare (ma non solo), degli artt. 6 ed 8, relativi, rispettivamente, alla fattispecie dello scostamento dal saldo strutturale programmatico per eventi eccezionali e del rientro da disavanzi eccessivi verificati a consuntivo. <\/p>\n\n\n\n Vale la pena, poi, di ricordare – quanto agli aspetti di coerenza con la legge ordinaria di contabilit\u00e0 (n. 196 del 2009) – che sembrerebbe continuino a permanere riflessi solo indiretti, in ordine, eventualmente, al contenuto dei documenti programmatici.<\/p>\n\n\n\n Tirando le fila del discorso, pu\u00f2 essere notato, in definitiva, che quelli descritti costituiscono un ambito di problemi che si inquadra in una questione ancora pi\u00f9 ampia: ci sar\u00e0 in sostanza da sciogliere il nodo della potenziale, scarsa collimanza tra il primo piano di cui alla proposta Ecofin in riferimento alla \u201ccontrattazione\u201d tra Commissione UE e singoli Stati, da un lato, e, dall\u2019altro, il rispetto comunque dei parametri e dei vincoli quantitativi di cui al secondo piano della proposta. Ci\u00f2 potrebbe implicare la ricerca di un difficile equilibrio tra forma e sostanza in riferimento alle varie normative: la sensazione, al momento, \u00e8 che non appare del tutto azzardato sostenere una prevalenza delle cifre sull\u2019aspetto negoziale, del secondo piano sul primo, in altre parole.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/sup><\/a> Cfr. audizione informale presso la Commissione bilancio della Camera dei Deputati del 14 febbraio 2023, nonch\u00e9 Memoria trasmessa alle Commissioni bilancio ed a quelle per le politiche europee del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati in sede congiunta il 18 ottobre 2023.<\/p>\n\n\n\n [2]<\/sup><\/a> Cfr. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Banca centrale europea, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni comunicazione sugli orientamenti per una riforma del quadro di governance economica dell’UE-Bruxelles, 9.11.2022 com(2022) 583 final.<\/p>\n\n\n\n [3]<\/sup><\/a> Cfr. ad es. C. Forte, La nuova governance fiscale europea: quali possibili riflessi sull\u2019ordinamento interno?<\/em>, in Rivista AIC<\/em>, Osservatorio costituzionale<\/em>, fasc. 1\/2023.<\/p>\n\n\n\n [4]<\/sup><\/a> Essa notava infatti, nella citata audizione, che \u201cper quel che attiene invece all\u2019ordinamento contabile il punto \u00e8 che nella nuova architettura scompare, sostanzialmente, la nozione dell\u2019equilibrio del saldo strutturale di bilancio che nel Fiscal Compact del 2012 costituiva l\u2019architrave dell\u2019ordinamento europeo in materia. La normativa nazionale recep\u00ec puntualmente il quadro di regole comunitario, a partire dal testo della Costituzione. Bisogna ora chiedersi se il nuovo scenario, nell\u2019ipotesi che il disegno si traduca nei prossimi mesi in decisioni legislative, non apra prospettive di ripensamento anche dell\u2019ordinamento interno\u201d.<\/p>\n\n\n\n [5]<\/sup><\/a> Cfr., per i riferimenti, le precedenti note 3 e 4.<\/p>\n\n\n\n [6]<\/sup><\/a> Commissione Europea, Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo al coordinamento efficace delle politiche economiche e alla sorveglianza di bilancio multilaterale e che abroga il regolamento (ce) n.1466\/97 del Consiglio (COM (2023) 240 def)); Proposta di regolamento del Consiglio recante modifica del regolamento CE 1467\/97 per l\u2019accelerazione e il chiarimento delle modalit\u00e0 di attuazione della procedura per i disavanzi eccessivi (COM(2023) 241 final 2023\/0137 (CNS); Proposta di direttiva del consiglio recante modifica della direttiva 2011\/85\/\/UE del Consiglio relativa ai requisiti per i quadri di bilancio del stati membri (COM(2023) 242 final 2023\/0136(NLE)). <\/p>\n\n\n\n [7]<\/sup><\/a> Cfr. in questo senso la citata memoria delle Corte dei conti, laddove si faceva conclusivamente notare che\u201d si tratterebbe dunque di un\u2019interpretazione \u2013 quella orientata alla continuit\u00e0 – in qualche modo \u201ca rime obbligate\u201d, in quanto sorretta ed indotta dalla descritta sinergia tra le variabili finanziarie in gioco\u201d, in riferimento al saldo quale differenza tra spese ed entrate. Cfr. altres\u00ec, ad es., C. Forte, La governance economica europea- Il nuovo quadro di regole europee in materia di finanza pubblica: possibili riflessi sull\u2019ordinamento interno<\/em>, in Rivista AIC, Osservatorio<\/em>, 7\/2023-La Governance economica europea<\/em>.<\/p>\n\n\n\n [8]<\/sup><\/a>Council of the European Union, Proposal for a regulation of the european parliament and of the council on the effective coordination of economic policies and multilateral budgetary surveillance and repealing council regulation (ec) No 1466\/97 (2023\/0138(COD)); Proposal for a council regulation amending regulation (ec) no 1467\/97 on speeding up and clarifying the implementation of the excessive deficit procedure (2023\/0137(CNS)); Proposal for a council directive amending directive 2011\/85\/eu on requirements for budgetary frameworks of the member states – agreement in principle with a view to consulting the european parliament \u2013 Bruxelles, 20 dicembre 2023 (2023\/0136(NLE)).<\/p>\n\n\n\n [9]<\/sup><\/a> Cfr. ad esempio M. Bordignon, Nasce il nuovo Patto di stabilit\u00e0 e crescita<\/em><\/a>, su Lavoce.info<\/em>, 22 dicembre 2023 e M. Buti, M. Messori, Nuovo Patto di stabilit\u00e0-cosa cambia per l\u2019Italia<\/em>, Il Sole 24-ore, 24 dicembre 2023, nonch\u00e9 C. Bastasin, Conceptually flawed and politically risky after the transitory period -The new proposed European economic governance reform<\/em>, Policy Brief 19\/2023, Luiss, 31 dicembre 2023.<\/p>\n\n\n\n\n
\n
\n
\n\n\n\n