{"id":592,"date":"2015-04-14T15:12:47","date_gmt":"2015-04-14T13:12:47","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=592"},"modified":"2015-04-14T15:12:47","modified_gmt":"2015-04-14T13:12:47","slug":"la-tutela-della-legalita-negli-enti-locali-il-ruolo-del-segretario-comunale-2","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/la-tutela-della-legalita-negli-enti-locali-il-ruolo-del-segretario-comunale-2\/","title":{"rendered":"La tutela della legalit\u00e0 negli enti locali: il ruolo del Segretario Comunale"},"content":{"rendered":"

\"Salvatore<\/a>\u00a0di Salvatore Sfrecola<\/strong><\/p>\n

\u201cConoscere per deliberare\u201d, scriveva Luigi Einaudi in apertura delle sue \u201cPrediche inutili\u201d. Aggiungendo, pi\u00f9 avanti, \u201cnon conosce chi cerca, bens\u00ec colui che sa cercare\u201d. Conoscere, dunque, e cercare per riformare, si potrebbe dire oggi mentre affrontiamo la riforma della dirigenza statale e specificamente di quella degli enti locali nel suo vertice storico, il segretario comunale, che il disegno di legge delega n. 1577, all\u2019esame del Senato, prevede sia soppresso, nonostante l\u2019esperienza indurrebbe a mantenerlo, anzi a rafforzarne il ruolo.<\/p>\n

Come assai spesso accade in tema di attribuzioni e ordinamento delle amministrazioni pubbliche e di disciplina del personale, in particolare di quella della dirigenza, il dibattito assume quasi la caratteristica di una contrapposizione ideologica, anzich\u00e9 di una attenta valutazione, alla luce dell\u2019esperienza, delle esigenze che si ritiene di dover perseguire. Quell\u2019esperienza che dovrebbe sempre guidare Governo e Parlamento perch\u00e9 il passato ci aiuta a delineare il futuro. \u00c8 la regola dei buoni amministratori della cosa pubblica, soprattutto del saggio legislatore. Non cambiare tanto per cambiare. Sarebbe una brutta riforma che farebbe male alla stessa politica. \u201cNon possiamo permetterci di sbagliare\u201d ha detto Maria Carmela Lanzetta, gi\u00e0 Ministro degli affari regionali, una lunga esperienza di sindaco.<\/p>\n

Ogni intervento innovatore, dunque, deve considerare ci\u00f2 che \u00e8, e che \u00e8 stato, per cogliere quel che di positivo va conservato e quanto, invece, \u00e8 necessario cambiare al fine di perseguire nuovi e attesi obiettivi di efficienza. Invece troppo spesso il dibattito mette in campo stereotipi e modelli preconfezionati immaginati funzionali alle finalit\u00e0 istituzionali, indipendentemente da ogni simulazione degli effetti, prassi normale altrove, costantemente trascurata nel nostro Paese, come dimostra l\u2019impraticabilit\u00e0 di alcune innovazioni normative accompagnate, alla nascita, da preannunciati effetti taumaturgici.<\/p>\n

 <\/p>\n

I segretari comunali, dalla storia all\u2019attualit\u00e0<\/strong><\/p>\n

Per quel che riguarda i segretari comunali, sui quali si sofferma oggi la nostra attenzione, questa figura professionale, conosciuta fin dalla legislazione preunitaria, \u00e8 stata oggetto di una prima disciplina nella legge comunale e provinciale del Regno d\u2019Italia del 20 marzo 1865 n. 2248, allegato A), che ne ha fatto un funzionario in posizione di vertice con le connesse responsabilit\u00e0 riferite a tutte le attivit\u00e0 dell\u2019ufficio comunale. Nel tempo sono accresciuti prestigio ed attribuzioni, con una progressiva accentuazione della stabilit\u00e0 e dell\u2019indipendenza \u201cdel proprio ruolo rispetto ai particolarismi locali, fino alla richiesta esplicita del riconoscimento della dipendenza statale\u201d (C. MEOLI, Segretario comunale e provinciale<\/em>, in Enciclopedia del diritto<\/em>, Vol. LXI, 1007).<\/p>\n

Per questa funzione di impulso, indirizzo e coordinamento in tutti i settori dell\u2019amministrazione, a garanzia della legalit\u00e0 e dell\u2019efficienza dell\u2019azione amministrativa, i Segretari comunali costituiscono la spina dorsale delle amministrazioni locali che, non va dimenticato, nelle realt\u00e0 medio piccole rappresentano quasi sempre l\u2019unico funzionario dotato delle necessarie conoscenze giuridiche, contabili e finanziarie. E, pertanto, responsabile anche dei controlli interni. Tanto che nella legge anticorruzione, il Segretario comunale, come hanno ricordato Raffaele Cantone, Presidente dell\u2019Autorit\u00e0 Nazionale Anticorruzione (ANAC) e il Prof. Antonio Saitta, \u00e8 individuato \u201cdi norma\u201d quale responsabile della prevenzione della corruzione (art. 1, comma 7, nella legge n. 190\/2012). Con una scelta che va nella direzione giusta, perch\u00e9 la corruzione si abbatte in primo luogo attraverso il buon funzionamento degli apparati, l\u2019analisi e la congruenza dei progetti, la corretta esecuzione delle procedure di aggiudicazione, i controlli in corso d\u2019opera ed i collaudi, attivit\u00e0 che ben possono vanificare le aspettative dell\u2019imprenditore corruttore di ottenere illeciti guadagni allungando i tempi attraverso perizie di variante non necessarie, fonte di aumento dei costi, o realizzando l\u2019opera non nei termini contrattuali e secondo le regole dell\u2019arte. Un guadagno illecito, funzionale a recuperare l\u2019importo di una tangente od a conseguire il guadagno atteso messo in forse da un assurdo ribasso del prezzo dell\u2019appalto. Ugualmente nelle forniture di beni e servizi.<\/p>\n

Alla vigilia di questa tavola rotonda, ad Otto e mezzo<\/em>, la trasmissione serale de La7, condotta da Lilly Gruber, Paolo Mieli ha detto che avrebbe ricercato un caso di opera costata quanto previsto mostrando tuttavia forte scetticismo in proposito. E sono certo anch\u2019io che avr\u00e0 molte difficolt\u00e0.<\/p>\n

 <\/p>\n

Ancora una delega \u201cin bianco\u201d?<\/strong><\/p>\n

In presenza di una classe politica caratterizzata da una diffusa ostilit\u00e0 nei confronti del controllo di legalit\u00e0 (come dimostrano le ricorrenti tensioni con la magistratura) la proposta soppressione del segretario comunale, sollecitata dai sindaci, rivela in molti una volont\u00e0 di avere \u201cmani libere\u201d e denuncia significativi punti critici nella proposta governativa. Preoccupa, in particolare, una delega legislativa troppo ampia, che non delinea nettamente quei \u201cprincipi e criteri direttivi\u201d che ai sensi dell\u2019art. 76 della Costituzione devono caratterizzare la legge che affida al Governo il dettaglio di una riforma complessa. Francesco Paolo Sisto, Presidente della Commissione affari costituzionali della Camera \u00e8 stato molto critico al riguardo, censurando una prassi legislativa in progressiva espansione, che elude il precetto della Carta fondamentale appena ricordato, cui si \u00e8 fatto ricorso ancora di recente, ad esempio in materia di disciplina dei rapporti di lavoro, per la sua genericit\u00e0, al punto che si \u00e8 parlato di delega \u201cin bianco\u201d.<\/p>\n

 <\/p>\n

Un ruolo \u201cunico\u201d? E spoilsystem<\/em> selvaggio?<\/strong><\/p>\n

Bene certamente il \u201cruolo unico\u201d. Ma questo dovr\u00e0 ricomprendere solamente i funzionari di vertice degli enti locali o costituire una sezione di quello dei dirigenti dello Stato? E in ogni caso non lo spoilsystem<\/em>,criticato anche dalla Corte costituzionale in quanto ha sostanzialmente reso il pubblico funzionario \u201ca disposizione\u201d del politico di turno anzich\u00e9, come si legge nell\u2019art. 98 della Costituzione \u201cal servizio esclusivo della Nazione\u201d. Infatti, se pensiamo che, molto opportunamente, il decreto legislativo n. 29 del 3 febbraio 1993 ha previsto una separazione netta tra responsabilit\u00e0 politica e attivit\u00e0 di gestione, lo spoilsystem<\/em>esteso ad una vasta gamma di posizioni giuridiche organizzative, ha di fatto negato l\u2019autonomia che al dirigente era appena stata riconosciuta. Infatti \u00e8 l\u2019autorit\u00e0 politica che sceglie il dirigente, definisce la durata del suo incarico ed il trattamento economico, anche in connessione alla fascia di livello dirigenziale attribuita. Una durata dell\u2019incarico, \u00e8 bene sottolineare, inferiore a quella della carica politica, con la conseguenza che il funzionario attende la conferma da chi lo ha nominato e questo ovviamente condiziona fortemente la sua indipendenza. Aggiungasi anche, perch\u00e9 questo \u00e8 aspetto essenziale nella disciplina della dirigenza, che il ricorso a nomine di estranei all\u2019amministrazione (che si vorrebbe portare dall\u2019attuale 10% del ruolo al 30%) ha determinato l\u2019immissione, spesso in posti di responsabilit\u00e0, di soggetti di scarsa professionalit\u00e0 i quali all\u2019interno delle amministrazioni hanno creato non pochi problemi di efficienza, a tacere della mortificazione dei funzionari di carriera che si sono visti scavalcare da persone sovente senza la necessaria esperienza.<\/p>\n

 <\/p>\n

Dirigenza amministrativa e autorit\u00e0 politica.<\/strong><\/p>\n

Quale ruolo, dunque, per i Segretari comunali, si chiameranno cos\u00ec o con altra formula che l\u2019italica fantasia pu\u00f2 mettere a disposizione del legislatore? In primo luogo va abolito il dualismo segretario – direttore generale, sollecitato anche dall\u2019ANCI, con esatta individuazione delle attribuzioni di capo dell\u2019amministrazione generale, a condizione che il ruolo, comunque definito e ordinato, continui ad essere alimentato con una severa ricerca della professionalit\u00e0 occorrente a fini di garanzia della legalit\u00e0 e della capacit\u00e0 di attuare il coordinamento della struttura dell\u2019ente locale. Non una garanzia astratta ma concreta, per l\u2019istituzione e per la stessa autorit\u00e0 politica, soggetta, non possiamo far finta di non saperlo, alle sollecitazioni dai suoi amici per non dire dai suoi clientes<\/em>. Questi chiedono favori, consulenze, appalti. Che se inutili, come spesso l\u2019esperienza insegna, o assegnati in violazione della legge sono destinati ad alimentare le indagini delle Procure della Repubblica o, pi\u00f9 spesso, della Corte dei conti con l\u2019imputazione di danno erariale. In proposito l\u2019on. Sisto, penalista di lunga esperienza, ha sottolineato come un bravo segretario comunale assicuri serenit\u00e0 agli amministratori.<\/p>\n

Va tenuta presente in ogni caso l\u2019esigenza di una disciplina transitoria che non penalizzi gli attuali segretari comunali. Non \u00e8 possibile, infatti, inserire in un ruolo \u201cad esaurimento\u201d funzionari che oggi svolgono \u201ccon disciplina ed onore\u201d, come si legge nell\u2019art. 54 della Costituzione, un ruolo fondamentale nella gestione di rilevanti risorse pubbliche.<\/p>\n

Concludo sul punto del rapporto tra amministratori e funzionari. La diversit\u00e0 dei ruoli comporta specifiche e distinte responsabilit\u00e0 in ordine alla formulazione dell\u2019indirizzo politico ed alla sua attuazione. Impostare la riforma sulla base di un rapporto fiduciario tra dirigenza e politica, vanifica le diverse responsabilit\u00e0 con il rischio di minare il principio di imparzialit\u00e0 della Pubblica Amministrazione.<\/p>\n

 <\/p>\n

L\u2019indipendenza del funzionario sulle rive del Tamigi<\/strong><\/p>\n

Sento spesso citare Montesquieu il quale ha scritto in francese ci\u00f2 che aveva ascoltato in inglese dai suoi interlocutori londinesi. Aveva osservato soprattutto nel governo del Regno Unito il rapporto equilibrato e di reciproci controlli esistente fra l\u2019Autorit\u00e0 amministrativa, il Sovrano e il Parlamento, secondo il principio del \u201cpotere che frena il potere\u201d, l\u2019attenta, rispettata distinzione di ruoli tra le tre funzioni dello Stato, gi\u00e0 delineata nella Magna ChartaLibertatum<\/em> della quale giusto quest\u2019anno si celebrano gli 800 anni.<\/p>\n

In quel paese il pubblico impiego si caratterizza tradizionalmente per essere permanente e neutrale rispetto ai partiti. Fino al personale di livello pi\u00f9 elevato, quello di permanentsecretary<\/em>. E quando si \u00e8 manifestata una certa tendenza alla politicizzazione delle posizioni di vertice si \u00e8 di contro rafforzata l\u2019autonomia e l\u2019indipendenza del funzionario che \u00e8 un grande valore della politica come dell\u2019amministrazione, perch\u00e9 attraverso la collaborazione di un funzionario indipendente la struttura pu\u00f2 raggiungere gli obiettivi politici indicati nel programma di governo nel migliore dei modi, nel rispetto del principio di legalit\u00e0 e del buon andamento.<\/p>\n

12 aprile 2015<\/p>\n

 <\/p>\n

* Rielaborazione dell\u2019intervento svolto durante i lavori della tavola rotonda organizzata dall\u2019Associazione Nazionale Professionale dei Segretari comunali e Provinciali \u201cG. B. Vighenzi\u201d<\/em>, dall\u2019Associazione Professionale dei Segretari degli enti locali<\/em> e dal Comitato per l\u2019anticorruzione e la legalit\u00e0 Segretari della Puglia<\/em> nella Sala della Regina di Montecitorio, con l\u2019intervento di Raffaele Cantone, Presidente dell\u2019Autorit\u00e0 Nazionale Anticorruzione, Mario Palazzi, Sostituto Procuratore della Repubblica di Roma, Umberto Ambrosoli, Consigliere regionale della Lombardia, Antonio Saitta, Professore di Diritto costituzionale nell\u2019Universit\u00e0 di Messina, MariaCarmela Lanzetta, gi\u00e0 Ministro per gli affari regionali, Francesco Paolo Sisto, Presidente della Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati. Moderatore Giampiero Valenza, <\/strong>giornalista.<\/p>\n

 <\/p>\n

[gview file=”http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-content\/uploads\/2015\/04\/Tavola-rotonda-dell8-aprile-2015.docx” height=”320px” width=”280px” save=”1″]<\/p>\n

 <\/p>\n

 <\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

\u00a0di Salvatore Sfrecola \u201cConoscere per deliberare\u201d, scriveva Luigi Einaudi in apertura delle sue \u201cPrediche inutili\u201d. Aggiungendo, pi\u00f9 avanti, \u201cnon conosce chi cerca, bens\u00ec colui che sa cercare\u201d. Conoscere, dunque, e cercare per riformare, si potrebbe dire oggi mentre affrontiamo la riforma della dirigenza statale e specificamente di quella degli enti locali nel suo vertice storico, […]<\/p>\n","protected":false},"author":1116,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":""},"categories":[36],"tags":[],"class_list":{"0":"post-592","1":"post","2":"type-post","3":"status-publish","4":"format-standard","6":"category-convegni"},"jetpack_sharing_enabled":true,"jetpack_featured_media_url":"","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/592"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/users\/1116"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=592"}],"version-history":[{"count":1,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/592\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":594,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/592\/revisions\/594"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=592"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=592"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=592"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}