{"id":803,"date":"2015-12-02T22:36:50","date_gmt":"2015-12-02T21:36:50","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=803"},"modified":"2015-12-02T22:39:12","modified_gmt":"2015-12-02T21:39:12","slug":"riflessioni-sul-grado-di-diligenza-pubblici-funzionati","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/riflessioni-sul-grado-di-diligenza-pubblici-funzionati\/","title":{"rendered":"Riflessioni sul grado di diligenza pubblici funzionati."},"content":{"rendered":"

\"osserva1\"<\/a><\/p>\n

Nuove riflessioni sul grado di diligenza richiesto ai pubblici funzionati e sulla qualificazione della colpa nei giudizi di responsabilit\u00e0 amministrativa, alla luce della sentenza della Cassazione 6 ottobre 2015 n. 19883.<\/strong><\/p>\n

di Antonio Vetro<\/strong>, Presidente On. della Corte dei conti<\/em><\/p>\n

 <\/p>\n

1) Premessa: brevi cenni sull\u2019attuale stato della prevalente giurisprudenza in materia di individuazione del requisito soggettivo per l\u2019azione del p.m. contabile.<\/p>\n

Ai sensi dell\u2019art. 3, comma 1, della legge n. 639\/1996 \u201cla responsabilit\u00e0 dei soggetti sottoposti alla giurisdizione della Corte dei conti in materia di contabilit\u00e0 pubblica \u00e8 personale e limitata ai fatti ed alle omissioni commessi con dolo o con colpa grave\u201d.<\/p>\n

A prescindere dalla problematica riguardante il dolo e limitando l\u2019analisi alle questioni riguardanti la colpa – gi\u00e0 trattate nell\u2019articolo dello scrivente del 29.12.2011: \u201cResponsabilit\u00e0 degli Stati per violazione del diritto comunitario: riflessi sulla responsabilit\u00e0 dei pubblici funzionari\u201d – \u00a0si richiama, fra le tante, la sentenza n. 630\/2011 della Sez. III d\u2019appello C.d.c. la quale ha precisato che \u201csecondo consolidata e condivisibile giurisprudenza della Corte dei conti, non essendo possibile configurare un generale criterio di valutazione della colpa grave, questa non pu\u00f2 essere ricondotta alla semplice \u201cviolazione della legge o di regole di buona amministrazione, ma \u00e8 necessario che questa violazione sia connotata da inescusabile negligenza o dalla previsione dell’evento dannoso\u201d (Sez. 3^ centr. appello, sent. n. 75\/2010). La colpa grave consiste, infatti, \u201cin un comportamento avventato e caratterizzato da assenza di quel minimo di diligenza che \u00e8 lecito attendersi in relazione ai doveri di servizio propri o specifici dei pubblici dipendenti\u201d (Sez. 1^ centr. appello, sent. n. 305\/2009) ossia nella \u201cinammissibile trascuratezza e negligenza dei propri doveri, coniugata alla prevedibilit\u00e0 delle conseguenze dannose del comportamento\u201d (Sez. giur. Calabria, sent. n. 763\/2005) in relazione alle modalit\u00e0 del fatto, all’atteggiamento soggettivo dell’autore nonch\u00e9 al rapporto tra tale atteggiamento e l’evento dannoso: \u201cdi guisa che il giudizio di riprovevolezza della condotta venga in definitiva ad essere basato su un quid pluris<\/em> rispetto ai parametri di cui agli artt. 43 cod. pen. e 1176 cod. civ.\u201d (Sezioni riunite, sent. n. 56\/1997)\u201d.<\/p>\n

Riguardo alle pi\u00f9 recenti sentenze in materia, va menzionata la sent. n. 54\/2015 della Sezione Campania C.d.c. la quale, dopo aver ricordato la citata giurisprudenza, ha concluso nei seguenti termini: \u201cTirando le fila del discorso non occorrono macroscopiche inosservanze dei doveri di ufficio, ma la colpa va valutata in concreto in base ai criteri della prevedibilit\u00e0 ed evitabilit\u00e0 della serie causale produttiva del danno ed al principio di ragionevolezza, procedendo all’analisi, sulla base degli atti di causa, della condotta del soggetto nel contesto in cui \u00e8 stata posta in essere; tenendo conto delle qualit\u00e0 dell’agente, al fine di stabilire il quantum di esigibilit\u00e0 dell’osservanza\u00a0delle regole che si assumono violate, nonch\u00e9 le specifiche competenze ed attribuzioni\u201d.<\/p>\n

2) \u00a0La sentenza della Cassazione civ., Sez. III, 6 ottobre 2015 n. 19883.<\/span><\/p>\n

Si premette che l\u2019art. 1176 c.c. prevede al comma 1 che \u201cnell’adempiere l’obbligazione il debitore deve usare la diligenza del buon padre di famiglia<\/a>\u201d e al comma 2 che \u201cnell’adempimento delle obbligazioni inerenti all’esercizio di un’attivit\u00e0 professionale, la diligenza deve valutarsi con riguardo alla natura dell’attivit\u00e0 esercitata\u201d.<\/p>\n

Secondo quanto ritenuto dalla Cassazione nella sentenza n. 19883\/2015, la diligenza di cui all’art. 1176 c.c.<\/a> \u00e8 nozione che rappresenta l’inverso logico della nozione di colpa: \u00e8 in colpa chi non \u00e8 stato diligente, l\u00e0 dove chi tiene una condotta diligente non pu\u00f2 essere ritenuto in colpa. L’autore d’un illecito non \u00e8 dunque per ci\u00f2 solo in colpa: questa sussister\u00e0 soltanto nel caso in cui il preteso responsabile non solo abbia causato un danno, ma l’abbia fatto violando norme giuridiche o di comune prudenza, quest\u2019ultime non uguali per tutti. Nel caso di inadempimento di obbligazioni comuni, l’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 1, impone di assumere a parametro di valutazione della condotta del responsabile il comportamento che avrebbe tenuto il “cittadino medio”, ovvero la persona di normale avvedutezza e formazione. Nel caso, invece, di inadempimento di obbligazioni professionali, in senso ampio, il secondo comma <\/u>dell’art. 1176 c.c.<\/a> prescrive un criterio pi\u00f9 rigoroso di accertamento della colpa.<\/u> Il “professionista”, infatti, \u00e8 in colpa non solo quando tenga una condotta difforme da quella del buon padre di famiglia ma anche quando abbia tenuto una condotta difforme da quella che avrebbe tenuto un ideale professionista “medio” di cui all’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 2, che non \u00e8 un professionista mediocre, ma serio, preparato ed efficiente.<\/p>\n

La regola di valutazione della colpa dettata dall’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 2, si applica anche alla pubblica amministrazione. Essa infatti \u00e8 norma generale dell’intero sistema delle obbligazioni. Per stabilire, dunque, se una pubblica amministrazione abbia o meno tenuto una condotta colposa, occorre confrontare la condotta da questa concretamente tenuta con la condotta che, nelle medesime circostanze, avrebbe tenuto una pubblica amministrazione che: rispetta la legge (art. 1, comma 1<\/a>, legge n. 241\/1990<\/a>); agisce in modo efficiente (art. 1, commi 1 e 2<\/a>, legge n. 241<\/a>\/1990); non perde tempo e agisce correttamente (art. 97 Cost.<\/a>); \u00e8 composta di funzionari preparati ed efficienti, (art. 98 Cost.). <\/a>Questo, dunque, \u00e8 il modello astratto di “pubblica amministrazione” e di “pubblico impiegato” cui, ai sensi <\/u>dell’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 2, dovrebbe comparare la condotta cui \u00e8 concretamente tenuta ogni p.a.<\/u> In particolare, qualsiasi pubblica amministrazione efficiente, ai sensi dell’art. 97 Cost. <\/a>, e per i fini di cui all’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 2, non pu\u00f2 non conoscere la legge. Se questa non ammette ignoranza da parte degli amministrati, a fortiori sar\u00e0 l’ignoranza della legge intollerabile in un amministratore. In conclusione la Cassazione ha formulato il seguente principio di diritto:<\/p>\n

\u201cLa diligenza esigibile dalla pubblica amministrazione nel compimento dei propri atti, ivi compresa l’adozione di provvedimenti amministrativi, va valutata col criterio dettato dall’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 2, e art. 97 Cost. <\/a>: ovvero comparando la condotta tenuta nel caso concreto, con quella che – idealmente – avrebbe tenuto nelle medesime circostanze una amministrazione “media”, per tale intendendosi non gi\u00e0 una pubblica amministrazione “mediocre”, ma una pubblica amministrazione efficiente, zelante, solerte e che conosca ed applichi la legge\u201d.<\/p>\n

3) Marcata esigenza dell\u2019innalzamento del parametro di valutazione della diligenza da esigere nei confronti dei pubblici dipendenti ed amministratori della p.a. in sede di giudizi di responsabilit\u00e0 amministrativa:<\/p>\n

    \n
  1. A) In relazione alla giurisprudenza della Corte di giustizia europea.<\/li>\n<\/ol>\n

    Gi\u00e0 da tempo si era avvertita tale forte esigenza. Cos\u00ec, nel menzionato articolo del 29.12.2011, lo scrivente aveva ritenuto che la giurisprudenza della Corte di giustizia avrebbe potuto portare ad un ripensamento della citata giurisprudenza della Corte dei conti la quale consente in limiti estremamente angusti il riconoscimento della responsabilit\u00e0 dei pubblici dipendenti.<\/p>\n

    Per inciso, va sottolineato che buona parte del debito pubblico, di enormi proporzioni, causa principale del dissesto, si \u00e8 formata per spese dissennate delle pubbliche amministrazioni, specie in sede locale, effettuate in contrasto con i pi\u00f9 elementari canoni di economicit\u00e0, efficienza ed efficacia, anche per l\u2019assurda eliminazione o drastica riduzione di valide misure di controllo, situazione patologica che tutt\u2019ora permane invariata<\/u>. Cos\u00ec, va stigmatizzato, in generale, il macroscopico abuso spesso perpetrato nella costituzione di societ\u00e0 partecipate dalla p.a., con enorme spendita di denaro pubblico, sovente finalizzato, dietro lo \u201cspecchietto delle allodole\u201d di una maggiore efficienza, a distribuire poltrone su base clientelare, a gonfiare indebitamente i compensi, ad assumere nuovo personale senza alcuna garanzia nel reclutamento, a distribuire consulenze superflue, ad aggirare i limiti imposti per le gare di evidenza pubblica a tutela della concorrenza, ad operare in genere al di fuori dei fondamentali canoni di trasparenza e buona amministrazione, garantiti da seri controlli.<\/p>\n

    In tale situazione di \u201cstabile emergenza finanziaria\u201d c\u2019\u00e8 da domandarsi se sia ragionevole ancorare tutt\u2019ora la responsabilit\u00e0 per colpa grave dei funzionari pubblici a parametri che ricordano la \u201ccruna dell\u2019ago\u201d, come la \u201cinescusabile negligenza\u201d, o \u201cl\u2019assenza di un minimo di diligenza\u201d, o la \u201cinammissibile trascuratezza\u201d, con la piena consapevolezza della \u201cprevedibilit\u00e0 delle conseguenze dannose\u201d.<\/p>\n

    La Corte di giustizia, nella sentenza 24.11.2011 n. C\u2011379\/10, ha individuato la \u201ccolpa grave\u201d nella \u201cviolazione manifesta del diritto vigente\u201d. Inoltre, nella sentenza 5.3.96 n. C-46\/93, aveva gi\u00e0 chiarito che, fra le condizioni richieste per il diritto al risarcimento, va annoverata la violazione di norme comunitarie \u201csufficientemente qualificata\u201d la quale \u201cimplica una violazione grave e manifesta\u201d e che \u201cal riguardo, fra gli elementi da prendere in considerazione, vanno sottolineati il grado di chiarezza e di precisione della norma violata … In ogni caso, una violazione del diritto dell\u2019Unione \u00e8 sufficientemente qualificata allorch\u00e9 essa \u00e8 intervenuta ignorando manifestamente la giurisprudenza della Corte in questa materia\u201d.<\/p>\n

    Tali principi potrebbero ricevere puntuale applicazione nella giurisprudenza contabile. Infatti, una volta accertata la \u201cviolazione manifesta del diritto vigente\u201d, produttrice di danno erariale, non dovrebbero avere spazio sofismi di sorta volti ad escludere la responsabilit\u00e0 dei soggetti cui \u00e8 imputabile tale violazione, specie quando \u00e8 ravvisabile un elevato \u201cgrado di chiarezza e di precisione della norma violata\u201d. Parimenti, la colpa grave andrebbe senz\u2019altro ravvisata qualora il soggetto si sia determinato ad una condotta pregiudizievole \u201cignorando manifestamente la giurisprudenza in materia\u201d.<\/p>\n

      \n
    1. B) In relazione alla giurisprudenza della Cassazione.<\/li>\n<\/ol>\n

      Gi\u00e0 da tempo l\u2019insegnamento della Cassazione, rimasto inascoltato, avrebbe dovuto indurre il giudice contabile ad un maggior rigore nella valutazione della diligenza, e quindi ad una pi\u00f9 severa individuazione della condotta gravemente colposa da imputare ad impiegati ed amministratori pubblici. Ci si riferisce, in particolare, alla sentenza \u00a0della Cassazione n. 4587\/2009, riguardante pubblici dipendenti, secondo cui \u201cla limitazione della responsabilit\u00e0 \u2026 alle ipotesi di (dolo o) colpa grave non significa che l’ordinamento tolleri un comportamento lassista \u2026 giacch\u00e9 si ha colpa grave anche quando l’agente, pur essendone obbligato jure<\/em>, non faccia uso della diligenza, della perizia e della prudenza professionali esigibili in relazione al tipo di servizio pubblico o ufficio rivestito\u201d.<\/p>\n

      Ora, se \u00e8 da escludere che \u201cl’ordinamento tolleri un comportamento lassista\u201d, c\u2019\u00e8 da domandarsi come tale imprescindibile esigenza possa contemperarsi con un concezione della diligenza nell\u2019ambito della p.a. in termini talmente ridotti da consentire al dipendente o all\u2019amministratore di andare esente da responsabilit\u00e0 se non nei casi estremi di \u201cinescusabile negligenza\u201d, o \u201cassenza di un minimo di diligenza\u201d, o \u201cinammissibile trascuratezza\u201d, con la piena consapevolezza della \u201cprevedibilit\u00e0 delle conseguenze dannose\u201d.<\/p>\n

      Si premette che il discutibile principio di cui all\u2019art. 3, comma 1, della legge n. 639\/1996, sulla\u00a0 limitazione della responsabilit\u00e0 alla colpa grave per i soli pubblici dipendenti – da interpretare in senso restrittivo, costituendo una deroga al principio generale della responsabilit\u00e0 per colpa lieve – \u00a0\u00e8 stato dichiarato costituzionalmente legittimo dalla Consulta con sentenza n. 371\/1998, tenuto conto che \u201cla disposizione risponde alla finalit\u00e0 di determinare quanto del rischio dell’attivit\u00e0 debba restare a carico dell’apparato e quanto a carico del dipendente, nella ricerca di un punto di equilibrio tale da rendere, per dipendenti ed amministratori pubblici, la prospettiva della responsabilit\u00e0 ragione di stimolo, e non di disincentivo\u201d.<\/p>\n

      Anche a voler omettere le perplessit\u00e0 – che derivano da una concezione che riserva un trattamento deteriore solo per le pubbliche amministrazioni, che vedono cos\u00ec limitato il diritto al risarcimento del danno conseguente agli abusi dei pubblici dipendenti e funzionari, in deroga al regime privatistico che prevede in via generale la responsabilit\u00e0 per colpa lieve, quasi che le pubbliche finanze, i cui dissesti vengono a gravare sulla intera collettivit\u00e0, meritassero una tutela di rango inferiore – rimane il problema di stabilire correttamente un punto di equilibrio che risponda ad imprescindibili canoni di ragionevolezza, costituzionalmente garantiti, nella ripartizione del rischio da addossare alla p.a. o ai suoi funzionari.<\/p>\n

      Orbene, la recente sentenza della Cassazione civ., Sez. III, 6 ottobre 2015 n. 19883, svolge sapienti considerazioni che permettono di individuare un corretto punto di equilibrio sulla ripartizione del rischio, consentendo di rimeditare l\u2019attuale, prevalente, interpretazione giurisprudenziale contabile che, a parere dello scrivente, \u00e8 fortemente squilibrata a favore dei pubblici amministratori e dipendenti, addossando alla p.a. la massima parte del rischio gestorio.<\/p>\n

      Il punto di partenza da cui muovere risiede nel principio di diritto formulato in sentenza che indica \u201cil modello astratto di “pubblica amministrazione” e di “pubblico impiegato” cui, ai sensi <\/u>dell’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 2, dovrebbe comparare la condotta cui \u00e8 concretamente tenuta ogni p.a.\u201d<\/u><\/p>\n

      La Cassazione ha tenuto a precisare che \u201cil secondo comma <\/u>dell’art. 1176 c.c. <\/a>, <\/u>prescrive un criterio pi\u00f9 rigoroso di accertamento della colpa<\/u>: infatti, il pubblico dipendente o amministratore non \u00e8 un comune uomo della strada da cui possa attendersi un comportamento da semplice \u201cbuon padre di famiglia\u201d, bens\u00ec una condotta spiccatamente professionale, parametrata ad imprescindibili canoni di preparazione, di correttezza, di rispetto della legge, di efficienza, di tempestivit\u00e0, di efficacia, in una parola, di buona amministrazione, come solennemente sancito nell\u2019art. 97 dalla Costituzione.<\/p>\n

      Se, come appare doveroso, si accoglie l\u2019ineccepibile insegnamento della suprema Corte, fondato su fondamentali principi costituzionali, va decisamente superata la giurisprudenza contabile che richiede, per l\u2019affermazione della responsabilit\u00e0 amministrativa, \u201cun quid pluris<\/em> rispetto ai parametri di cui agli artt. 43 cod. pen. e 1176 cod. civ.\u201d.<\/p>\n

      Al contrario, una volta accertato che il funzionario pubblico abbia agito in violazione dell\u2019art. 1176, II comma, c.c. e dell\u2019art. 97 della Costituzione, avendo dimostrato impreparazione, mancato rispetto della legge, inefficienza, intempestivit\u00e0, inefficacia nell\u2019azione amministrativa, deve riconoscersi la sua responsabilit\u00e0 per colpa grave nella causazione di eventi dannosi, senza pretendere ulteriori condizioni, oltre tutto di natura imprecisata ed evanescenti.<\/p>\n

      Nella giurisprudenza contabile si legge spesso che la mera violazione della legge non \u00e8 sufficiente a riconoscere la responsabilit\u00e0 amministrativa (\u201cla colpa grave non pu\u00f2 essere ricondotta alla semplice violazione della legge o di regole di buona amministrazione\u201d: Sez. 3^ centr. appello, sent. n. 75\/2010).<\/p>\n

      Sul punto la Cassazione \u00e8 stata categorica: \u201cqualsiasi pubblica amministrazione efficiente, ai sensi dell’art. 97 Cost. <\/a>, e per i fini di cui all’art. 1176 c.c.<\/a>, comma 2, non pu\u00f2 non conoscere la legge. Se questa non ammette ignoranza da parte degli amministrati, a fortiori sar\u00e0 l’ignoranza della legge intollerabile in un amministratore<\/u>\u201d.<\/p>\n

      Quindi, come principio generale, pu\u00f2 sostenersi la tesi opposta a quella sostenuta nella giurisprudenza contabile, fatti salvi opportuni correttivi, da valutare caso per caso, nelle ipotesi di norme oscure o contraddittorie, di giurisprudenza contrastante, di novit\u00e0 legislative incoerenti con la disciplina preesistente ecc. In materia, purtroppo, non mancano esempi di carenza di corretta tecnica legislativa, come quando si formulano articoli con centinaia di commi, che oltre tutto sovente riguardano i pi\u00f9 disparati argomenti del tutto estranei alla disciplina prevista nell\u2019intitolazione delle leggi.<\/p>\n

      Da ultimo, \u00e8 opportuno segnalare un settore, quello dei lavori pubblici, nel quale \u00e8 stringente l\u2019esigenza di pretendere un grado di diligenza particolarmente elevato e quindi di riconoscere la responsabilit\u00e0 amministrativa nel caso di violazione delle relative disposizioni, tenuto conto che numerose decisioni del giudice amministrativo in materia si sono concluse con la condanna della p.a. al risarcimento di danni, spesso di notevolissimo ammontare. In tale situazione, altamente pregiudizievole per le pubbliche finanze, si impone un particolare rigore nella valutazione della condotta dei pubblici funzionari, in sede di giudizi di responsabilit\u00e0 di competenza della Corte dei conti.<\/p>\n

       <\/p>\n

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