{"id":850,"date":"2016-03-15T14:45:03","date_gmt":"2016-03-15T13:45:03","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=850"},"modified":"2016-03-15T14:45:03","modified_gmt":"2016-03-15T13:45:03","slug":"autotutela-sorte-del-contratto","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/autotutela-sorte-del-contratto\/","title":{"rendered":"Autotutela e sorte del contratto"},"content":{"rendered":"

\"tutela\"<\/a>Autotutela e sorte del contratto, con particolare riferimento al riparto di giurisdizione e all\u2019individuazione dei poteri del giudice<\/strong><\/p>\n

del dottor Vincenzo Caruso<\/em><\/p>\n

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Indice \/Abstract:<\/strong><\/p>\n

Il rapporto tra annullamento e aggiudicazione \u00e8 al confine tra diritto pubblico e diritto privato e tra leggi comunitarie e nazionali.<\/p>\n

Dottrina e Giurisprudenza hanno elaborato diverse prospettazioni per il vizio che inficia contratto. Innanzitutto si valutano le ripercussioni a seguito cancellazione ex tunc<\/em> del contratto.<\/p>\n

In secondo luogo analisi profilo del giudice competente e riparto giurisdizione.<\/p>\n

Infine la trattazione dinamiche processuali riguardo le sorti del contratto a seguito dell\u2019annullata aggiudicazione, i poteri del giudice e sua centralit\u00e0 con ampliata discrezionalit\u00e0.<\/p>\n

Il Codice Processuale Amministrativo (c.p.a.) opta per l\u2019inefficacia.<\/p>\n

Bisogna verificare se si tratta di inefficacia sanzionatoria o di semplice risoluzione.<\/p>\n

L\u2019art. 121 del c.p.a. affida al giudice notevole discrezionalit\u00e0 laddove le esigenze imperative siano connesse a interessi economici. Il giudice potr\u00e0 optare per la conservazione del contratto per motivi tecnici.<\/p>\n

Si hanno violazioni gravi tipizzate e violazioni residuali ordinarie ex artt. 121 e 123 c.p.a. a seguito di declaratoria di inefficacia in conseguenza di annullamento aggiudicazione.<\/p>\n

Con l\u2019art. 121 il giudice precisa se ex tunc<\/em> o ex nunc<\/em> l\u2019inefficacia del contratto in base alle deduzioni parti, gravit\u00e0 condotta e situazione di fatto.<\/p>\n

Notevole discrezionalit\u00e0 \u00e8 affidata al giudice il quale pu\u00f2 astenersi dalla dichiarazione di inefficacia nel caso in cui dia luogo a conseguenze sproporzionate.<\/p>\n

Rimane da dissipare la dialettica tra tutela della concorrenza (interesse del ricorrente al subentro) e gli interessi pubblici sottesi al contratto affidati alla ponderazione del giudice. Questi ultimi possono prevalere sulla tutela della concorrenza.<\/p>\n

La clausola stand and still<\/em> d\u00e0 luogo all\u2019inefficacia se ha inciso sull\u2019affidamento del ricorrente. Emerge cos\u00ec l\u2019interesse pubblico sotteso al contratto stesso.<\/p>\n

E\u2019 necessario approfondire se l\u2019inefficacia \u00e8 flessibile in quanto sanzionatoria.<\/p>\n

In tal caso si applicherebbe 1418, 1\u00b0 co. mediante una pronuncia dichiarativa tipica della nullit\u00e0.<\/p>\n

L\u2019individuazione del giudice e le conseguenti criticit\u00e0: si dovr\u00e0 scegliere tra eliminazione aggiudicazione e l\u2019eliminazione del contratto stipulato.<\/p>\n

La direttiva comunitaria del 2007 considera il rapporto dedotto in giudizio unitario ed \u00e8 attribuito al giudice amministrativo con giurisdizione esclusiva.<\/p>\n

Si procede a stabilire se tale giurisdizione riguarda solo l\u2019inefficacia del contratto o anche la caducazione del contratto a seguito annullamento giurisdizionale.<\/p>\n

Si ha una sentenza non restrittiva per l\u2019art. 133 del c.p.a. attraverso una concentrazione e unitariet\u00e0 dei giudizi. Spetta ad un giudice unico sindacare annullamento d\u2019ufficio se \u00e8 un atto illegittimo; in base alla evoluzione del processo amministrativo.<\/p>\n

Si hanno perplessit\u00e0 in dottrina sulle sorti del contratto per quanto concerne tale tematica in quanto sussistono alterazione dei confini giurisdizionali del giudice amministrativo.<\/p>\n

Il c.p.a. mantiene la tripartizione tradizionale, l\u2019allargamento dei poteri cognitori del giudice amministrativo, le azioni di adempimento, l\u2019anticipazione degli strumenti della fase esecutiva alla fase cognitoria entro l\u2019ambito della giurisdizione esclusiva potenziata al punto tale da essere simile a quella di merito come fosse un sintomo della trasformazione profonda del processo amministrativo e si rendono necessari ulteriori dibattiti giurisprudenziali chiarificatori al riguardo.<\/p>\n

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Il rapporto tra annullamento dell\u2019aggiudicazione, in autotutela o giurisdizionale, ed effetti del contratto medio tempore<\/em> stipulato si colloca in un\u2019area di confine tra il diritto pubblico e il diritto privato ed \u00e8 frutto di un complesso intreccio tra normativa europea e normativa nazionale. Nel tempo, in relazione a questa problematica, sono state elaborate da dottrina e giurisprudenza molteplici prospettazioni, in costante evoluzione e approfondimento, in merito alla natura del vizio che inficia il contratto, al giudice competente ed alla tutela dell\u2019aggiudicatario illegittimamente escluso (in dottrina: D. Fata, M. Sanino, G. Chin\u00e8, \u201cLe sorti del contratto stipulato a seguito di aggiudicazione illegittima, in Commentario al codice amministrativo\u201d <\/em>a cura di M. Sanino, Torino, 2011; R. Caranta, Le controversie risarcitorie, in \u201cIl nuovo processo amministrativo\u201d<\/em>, diretto da R. Caranta, Bologna, 2011, 664; F. Astone, \u201cI contratti pubblici fra ordinamento europeo e diritto interno\u201d<\/em>, in www.giustamm<\/a>.it, 1\/6\/2010; in giurisprudenza: Cons. St. Sez. V, 12.5.2011 n. 2817, Cons. St. Sez. III, 19.12.2011 n. 6638).<\/p>\n

In primo luogo, la disamina muover\u00e0 dall\u2019individuazione di quali siano, sul piano sostanziale le ripercussioni determinate sul contratto dalla cancellazione ex tunc<\/em> del provvedimento di aggiudicazione.<\/p>\n

In secondo luogo, l\u2019analisi si soffermer\u00e0 sui profili inerenti alla definizione dell\u2019autorit\u00e0 giurisdizionale chiamata a conoscere delle ripercussioni sul contratto dell\u2019avvenuto annullamento dell\u2019aggiudicazione.<\/p>\n

La questione in esame \u00e8 stata essenzialmente affrontata in chiave di riparto di giurisdizione, onde attribuire a questo o a quel plesso la cognizione dei vari atti di volta in volta oggetto di impugnazione; spesso, poi, ci\u00f2 \u00e8 avvenuto con scarso interesse per l\u2019esatta ricostruzione tassonomica del fenomeno, essendo la finalit\u00e0 essenzialmente quella di individuare il giudice competente alla relativa cognizione.<\/p>\n

Quindi le ragioni di divaricazione delle due subsequenze procedimentali si sono accentuate anche a prescindere dalla reale convinzione in ordine alla differenza ontologica tra le stesse. In tale contesto le teorie che si sono contese il campo hanno essenzialmente fatto riferimento, da un lato, alla concezione unitaria e, dall\u2019altro, ad una impostazione pluralista. Nel primo caso si \u00e8 fatto leva sulla continuit\u00e0 degli atti procedimentali, ancorch\u00e9 questi siano annoverabili a differenti ambiti, pubblico o privato. Nella seconda ricostruzione, invece, si tende ad enfatizzare la cesura tra l\u2019ambito pubblicistico e quello privatistico.<\/p>\n

La Corte Costituzionale, con sentenza nel 2007, ha optato per la teoria pluralista, avendo affermato che al momento tipicamente procedimentale di evidenza pubblica segue un momento negoziale, nell\u2019ambito di una lettura tradizionale delle situazione giuridiche soggettive coinvolte dall\u2019esercizio del pubblico potere. L\u2019esistenza di questa connessione funzionale impedisce a chiunque, anche al pi\u00f9 convinto sostenitore della teoria pluralista, di considerare come non strettamente collegate le due sub sequenze, tanto da ritenere sicuramente non irrilevanti nella seconda fase i vizi della prima fase procedimentale.<\/p>\n

Infine, la trattazione si volger\u00e0 ad esaminare, specificatamente, le dinamiche processuali implicate dal giudizio in ordine alle sorti del contratto. In particolare, se sussiste una preclusione per il giudice amministrativo a pronunciarsi in ordine agli effetti di un contratto stipulato sulla base di una aggiudicazione annullata in via di autotutela in considerazione della recente sentenza del TAR Piemonte, Sez. II, del 24.11. 2014 e della Cassazione a Sezioni Unite, dell\u2019 8.8.2012 n. 14260. per cui anche in questo caso la declaratoria di efficacia o inefficacia del contratto deve ritenersi sottratta alla disponibilit\u00e0 delle parti e quindi necessita una pronunzia giudiziale.<\/p>\n

La disamina tender\u00e0 complessivamente a verificare, considerate le peculiarit\u00e0 del giudizio sulle sorti del contratto a seguito dell\u2019annullata aggiudicazione, i poteri del giudice e la centralit\u00e0 della sua posizione, avuto riguardo all\u2019ampia discrezionalit\u00e0 che connota l\u2019esercizio delle sue funzioni.<\/p>\n

Tra le tesi esposte in dottrina e in giurisprudenza in ordine alla natura giuridica del vizio inficiante il contratto a seguito dell\u2019annullamento dell\u2019aggiudicazione, il Codice ha optato per la categoria concettuale maggiormente evanescente.<\/p>\n

Il genus<\/em> inefficacia \u00e8, infatti, variegato e disomogeneo.<\/p>\n

Sono da chiarire, al riguardo, tutti gli aspetti inerenti alla natura e al regime dell\u2019inefficacia e, in particolare, occorre verificare se essa sia o meno un\u2019inefficacia sanzionatoria, consequenziale ad una patologia del contratto, oppure ad una semplice risoluzione.<\/p>\n

Tali profili di indagine trovano una pi\u00f9 analitica esplicitazione nell\u2019analisi dettagliata della disciplina introdotta dal Codice in subiecta materia<\/em>.<\/p>\n

La disciplina delineata dagli artt. 121 ss. del Codice del processo \u00e8 imperniata sulla declaratoria di inefficacia del contratto in conseguenza dell\u2019annullamento dell\u2019aggiudicazione e distingue due gruppi di ipotesi prese in considerazione dall\u2019art. 121 c.p.a. con riferimento alle c.d. violazioni gravi e dal successivo art. 123, con riferimento alle ipotesi di violazione residuali, tipizzate le prime e, quindi, ordinarie le seconde.<\/p>\n

Nelle ipotesi di cui all\u2019art. 121 il giudice \u00e8 tenuto a dichiarare l\u2019inefficacia del contratto, precisando se la stessa debba operare ex tunc<\/em> o ex nunc<\/em>. I parametri in base ai quali il giudice \u00e8 chiamato a valutare attengono alle deduzioni delle parti, alla gravit\u00e0 della condotta della stazione appaltante ed alla situazione di fatto.<\/p>\n

Dall\u2019esame del 1 e 2 comma dell\u2019art. 121 appare chiaro che al carattere apparentemente vincolato della dichiarazione di inefficacia sembra contrapporsi un vincolo di segno opposto. Certamente viene affidata al giudice una notevole area di discrezionalit\u00e0 allorch\u00e9 le esigenze imperative siano connesse a interessi economici. Il giudice dovr\u00e0, infatti tener conto di una serie di parametri valutativi e, in particolare, sar\u00e0 spinto a conservare l\u2019efficacia per motivi tecnici solo allorch\u00e9 l\u2019inefficacia non sia funzionale al soddisfacimento delle pretese del ricorrente.<\/p>\n

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Una discrezionalit\u00e0 ancora pi\u00f9 forte \u00e8, peraltro, attribuita al giudice qualora questi possa astenersi dal dichiarare l\u2019inefficacia del contratto, in particolare nel caso in cui ci\u00f2 dia luogo a conseguenze sproporzionate.<\/p>\n

Da queste disposizioni emerge quindi la rilevante dialettica tra la tutela della concorrenza conformata al concreto interesse del ricorrente e gli interessi pubblici sottesi al contratto, il cui contemperamento \u00e8 affidato alla ponderazione del giudice.<\/p>\n

In particolare, a fronte dell\u2019interesse pubblico alla conservazione del contratto, la tutela della concorrenza tende sempre pi\u00f9 a coincidere con l\u2019interesse del ricorrente al subentro. Nel caso dell\u2019art. 121 lett. a-b, l\u2019interesse pubblico sotteso al contratto pu\u00f2, nella valutazione ponderativi del giudice, ancorata al criterio della proporzionalit\u00e0, prevalere sulla tutela della concorrenza, bench\u00e9 questa sia stata gravemente incisa dalla violazione degli obblighi pubblicitari.<\/p>\n

Anche la seconda delle gravi violazioni prevista dall\u2019art. 121, quella inerente il mancato rispetto dello \u201cstand still period\u201d non d\u00e0 necessariamente luogo all\u2019inefficacia del contratto ove tale violazione non abbia inciso sulla possibilit\u00e0 del ricorrente di ottenere l\u2019affidamento( Corte di Giustizia CE, Sez. III del 30.9.2010 C-314\/09 ed ex multis TAR Brescia n. 4552 del 4.11.2010). In tal caso emerge con evidenza come, pi\u00f9 che l\u2019interesse pubblico sotteso al contratto, sia di fatto l\u2019interesse o il mancato interesse del ricorrente a garantire la persistente efficacia del contratto stesso.<\/p>\n

A caratterizzare la qualificazione e la disciplina dell\u2019inefficacia, cos\u00ec come emerge dalla disamina delle disposizioni codicistiche, \u00e8 la sua variabilit\u00e0. Si \u00e8 parlato, infatti, di inefficacia flessibile, in considerazione delle svariate gradazioni che essa conosce o pu\u00f2 conoscere ed a seconda dei poteri esercitati dal giudice.<\/p>\n

Tale inefficacia pu\u00f2 essere interpretata come inefficacia sanzionatoria e, in tal senso, essa costituirebbe la sanzione che l\u2019ordinamento impone al contratto in considerazione della nullit\u00e0 che lo affligge.<\/p>\n

Tale impostazione avrebbe la sua base nella considerazione dell\u2019imperativit\u00e0 delle norme violate, quali le norme imperative e le norme comunitarie sull\u2019evidenza pubblica e opererebbe, cos\u00ec nell\u2019alveo della classica nullit\u00e0 del contratto per violazione di norme imperative, ex art. 1418, 1\u00b0 co., c.c.<\/p>\n

L\u2019assunto \u00e8 confermato dalla terminologia utilizzata dal legislatore che si esprime nel senso della \u201cdichiarazione\u201d dell\u2019 inefficacia.<\/p>\n

Si tratta, pertanto, di una pronuncia non costitutiva, ma dichiarativa, com\u2019\u00e8 tipico della nullit\u00e0. In tale prospettiva, imperativit\u00e0 della norma e dichiarativit\u00e0 della pronuncia sarebbero elementi sintomatici della sussumibilit\u00e0 di tale inefficacia nell\u2019ambito della nullit\u00e0 sanzione.<\/p>\n

Assume, poi, rilievo analizzare i profili di criticit\u00e0 inerenti all\u2019individuazione del giudice chiamato a valutare gli effetti sul contratto medio tempore <\/em>stipulato. Ai fini del soddisfacimento dell\u2019interesse al conseguimento del bene della vita il ricorrente ha bisogno, infatti, sia dell\u2019eliminazione dell\u2019aggiudicazione, sia dell\u2019eliminazione del contratto stipulato con l\u2019aggiudicatario illegittimo. Attuando la direttiva comunitaria n. del 2007, il legislatore ha, invece, considerato il rapporto dedotto in giudizio come rapporto unitario che consta inscindibilmente di aggiudicazione e contratto e ne ha attribuito la cognizione al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva.<\/p>\n

Assume rilievo chiedersi, inoltre, se, in effetti, tale tipo di giurisdizione concerna solo l\u2019inefficacia del contratto a seguito dell\u2019annullamento dell\u2019aggiudicazione ope iudicis<\/em> o anche la caducazione del contratto a seguito dell\u2019annullamento giurisdizionale. Recente giurisprudenza del Consiglio di Stato, Sez. V, 7.11.2011 n. 5032 opta per una lettura non restrittiva dell\u2019art.133 a differenza delle SS.UU. del 30.12.2011 n. 30167, in quanto il principio di concentrazione impedisce una scissione dei giudizi, data l\u2019unitariet\u00e0 dei giudizi.<\/p>\n

In tale prospettiva, spetta alla cognizione di un unico giudice sindacare l\u2019annullamento d\u2019ufficio, se esso sia o meno illegittimo e se produca conseguenze sugli effetti della stipulazione contrattuale.<\/p>\n

Ne deriva la preferibilit\u00e0 dell\u2019impostazione secondo cui sono devoluti ad un unico giudice gli effetti che sul contratto producono tutti gli annullamenti, sia quelli giurisdizionali sia quelli in autotutela.<\/p>\n

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In sintesi, la recente sentenza del TAR Piemonte n. 1906 del 24.11.2014 afferma che il contratto, a seguito dell\u2019annullamento dell\u2019aggiudicazione \u00e8 colpito da una patologia per cui si ha una speciale ipotesi di nullit\u00e0 sopravvenuta per difetto di causa: l\u2019aggiudicazione rappresenta la causa esterna del contratto, spiegando in tal modo perch\u00e9 l\u2019aggiudicazione ed il contratto vengono sottoposti al brocardo latino \u201csimul stabunt simul cadent\u201d. L\u2019annullamento, infatti, dell\u2019aggiudicazione determina la nullit\u00e0 del contratto per mancanza di causa, essendo irrilevante, a tali fini, il fatto che l\u2019annullamento della aggiudicazione intervenga in via giurisdizionale o a seguito di autotutela.<\/p>\n

Il contratto stipulato sulla base di una aggiudicazione annullata potr\u00e0 esplicare effetti fino a che non intervenga il giudice ad accertare il contrario, non costituendo un elemento indicativo di una patologia del contratto diversa dalla nullit\u00e0. Gli artt. 799, 2126, 2332 del c.c. ed anche la legislazione speciale europea, rinvengono ipotesi di nullit\u00e0 non incompatibili con una provvisoria efficacia del contratto o rispetto alle quali il legislatore privilegia l\u2019esigenza di conservazione del contratto, riservando al solo contraente debole la legittimazione a farle valere.<\/p>\n

Dalle analisi di tali norme emerge un quadro legislativo fortemente influenzato dal diritto europeo, in quanto il legislatore non esita a ricorrere direttamente alla nullit\u00e0, ovvero alla patologia pi\u00f9 grave, per proteggere interessi di ben pi\u00f9 ampio respiro. Ci\u00f2 comunque rende di difficile collocazione sistematica il trattamento giuridico riservato dal legislatore a tali contratti e consente di affermare che la nullit\u00e0 non \u00e8 ritenuta incompatibile con l\u2019esplicazione di effetti da parte del contratto affetto da tale grave patologia.<\/p>\n

La ratio<\/em> degli artt. 121 e 122 del c.p.a. \u00e8 di addivenire in breve termine ad una definizione della sorte del contratto; se ci\u00f2 non accade nell\u2019ambito di un separato giudizio promosso da una delle parti, in coerenza con l\u2019intento del legislatore ad addivenire ad una definizione giudiziale della sorte del contratto. Pertanto non ha alcun fondamento l\u2019affermazione secondo la quale la declaratoria di efficacia o inefficacia del contratto potrebbe essere pronunciata solo contestualmente all\u2019annullamento dell\u2019aggiudicazione, in difetto della quale la relativa domanda sarebbe inammissibile.<\/p>\n

La portata del c.p.a. non solo \u00e8 processuale, ma anche sostanziale e va ad incidere direttamente sul regime giuridico della nullit\u00e0 del contratto stipulato sulla base della aggiudicazione annullata, sostengono i giudici piemontesi, poich\u00e9 anche l\u2019annullamento della aggiudicazione in via di autotutela incide sulla causa del susseguente contratto determinandone la nullit\u00e0. Inoltre, alla declaratoria di efficacia o inefficacia del contratto il giudice potr\u00e0 pervenire sia nel caso in cui gli venga pregiudizialmente sollecitato anche un controllo giudiziario sulla legittimit\u00e0 dell\u2019atto di annullamento dell\u2019 aggiudicazione in via di autotutela e sia nel caso in cui tale atto non venga posto in discussione dalle parti, ma delle quali invochi l\u2019intervento al solo scopo di ottenere una decisione sulla sorte del contratto.<\/p>\n

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I nuovi aspetti che presenta la tematica degli appalti pubblici \u00e8 servita, in qualche misura, a dare un quadro d\u2019insieme dell\u2019evoluzione che sta vivendo il processo. L\u2019attenzione rivolta alle problematiche riguardanti l\u2019identificazione del tipo di giurisdizione riconosciuta al giudice amministrativo sulle sorti del contratto ha evidenziato la profonda perplessit\u00e0 nella quale si trova, allo stato attuale, la dottrina su tale tematica. L\u2019origine del problema \u00e8 da individuare in una sorta di alterazione dei confini tra le tre ipotesi di giurisdizione del giudice amministrativo. Infatti, nonostante il codice del processo amministrativo mantenga la tradizionale tripartizione, le innovazioni che sono state introdotte, quali l\u2019allargamento dei poteri cognitori del giudice amministrativo nell\u2019ambito della giurisdizione generale di legittimit\u00e0 e della giurisdizione esclusiva, l\u2019introduzione di azioni di adempimento, l\u2019anticipazione di alcuni strumenti tipici della fase esecutiva al momento cognitorio, hanno fatto s\u00ec che poteri che prima si facevano rientrare nell\u2019ambito della giurisdizione di merito adesso si inquadrano nell\u2019ambito di una giurisdizione esclusiva, che risulta a tal punto potenziata da presentare elementi di similitudine con la giurisdizione di merito, generando cos\u00ec problemi di identificazione, che rappresentano un sintomo della profonda trasformazione che il processo amministrativo sta vivendo e che per poter essere affrontati necessitano dell\u2019apertura di un dibattito giurisprudenziale sul punto.<\/p>\n

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