{"id":946,"date":"2016-07-22T11:13:56","date_gmt":"2016-07-22T09:13:56","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=946"},"modified":"2016-07-22T11:16:30","modified_gmt":"2016-07-22T09:16:30","slug":"rapporto-funzionale-servizio-giurisdizione-contabile","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/rapporto-funzionale-servizio-giurisdizione-contabile\/","title":{"rendered":"Rapporto funzionale di servizio e giurisdizione contabile"},"content":{"rendered":"

<\/a>Rapporto funzionale di servizio e giurisdizione contabile nelle relazioni contrattuali e nei contratti societari<\/strong><\/p>\n

dell\u2019Avv. Evaristo Santoro<\/em><\/p>\n

\u00a0<\/strong>1 – Incarico professionale e risorse pubbliche<\/p>\n

La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Molise (sent. 7 luglio 2010 n. 85, inedita) aveva ritenuto responsabile di danno erariale derivante da un inconcludente e inutile incarico professionale il responsabile della struttura regionale che aveva provveduto alla istruttoria del provvedimento di affidamento dell\u2019incarico e il dirigente del Dipartimento Universitario affidatario dell\u2019incarico di consulenza scientifica per il servizio di formazione di un inventario informatizzato.<\/p>\n

L\u2019eccezione di difetto di giurisdizione era stata respinta poich\u00e9 la giurisdizione della Corte dei conti sussisteva anche nei confronti di soggetti privati che abbiano percepito risorse finanziarie pubbliche e, perci\u00f2, a maggior ragione, nei confronti di un dirigente di un ente pubblico, e cio\u00e8, di una struttura universitaria pubblica che abbia beneficiato della erogazione di ingenti risorse pubbliche in relazione all\u2019affidamento di un incarico da parte di un ente territoriale, e segnatamente, di una Regione.<\/p>\n

In sede di appello (Sez. I, 3 giugno 2013 n. 360, inedita), l\u2019eccezione di carenza di giurisdizione era stata rigettata sotto il profilo della sindacabilit\u00e0 della scelta operata in quanto illegittima e basata su una convenzione priva di causa, rientrando nella giurisdizione del giudice contabile l\u2019accertamento dell\u2019eventuale responsabilit\u00e0, nella gestione di pubbliche risorse contraria a criteri di buona amministrazione[1]<\/sup><\/sup><\/a>.<\/p>\n

La Suprema Corte ha considerato irrilevante, ai fini della giurisdizione contabile, sia la dedotta inutilit\u00e0 ab initio<\/em> del progetto dell\u2019incarico sia l\u2019affermata esosit\u00e0 del corrispettivo, non determinato unilateralmente dal professionista, bens\u00ec frutto di un accordo di tipo privatistico conseguito a libere trattative e ha ritenuto non decisivo il rilievo che il compenso sia stato pagato con risorse pubbliche (fondi della regione Molise), potendosi ripetere tale evenienza in ogni obbligazione pecuniaria, pur se derivante da un ordinario contratto di diritto privato stipulato dalla Pubblica amministrazione, concludendo che la prospettazione di un danno erariale nei termini indicati non \u00e8 sottratta a sindacato, sotto il profilo dei limiti esterni, qualora non venga allegato dalla Pubblica amministrazione alcuno degli elementi sin ancora una volta tomatici del rapporto di servizio.<\/p>\n

Ancora una volta la Corte chiarisce che, se \u00e8 vero che la responsabilit\u00e0 erariale pu\u00f2 riguardare anche soggetti privati, sottoposti a giurisdizione contabile, perch\u00e9 ci\u00f2 avvenga, occorre un titolo di responsabilit\u00e0 diverso da quello ordinario contrattuale, o da illecito aquiliano, consistente, invece, nell\u2019esercizio, anche solo di fatto, di poteri propri della Pubblica amministrazione intestataria della funzione, che sia prospettato, in sede di edictio actionis<\/em>, da parte della Procura contabile.<\/p>\n

La Corte regolatrice richiama il proprio consolidato orientamento secondo cui la giurisdizione della Corte dei conti sussiste tutte le volte in cui fra l\u2019autore del danno e l\u2019amministrazione, o l\u2019ente pubblico danneggiato sia ravvisabile un rapporto, non solo d\u2019impiego in senso proprio, ma di servizio, intendendosi per tale una relazione funzionale, caratterizzata dall\u2019inserimento del soggetto nell\u2019apparato organico e nell\u2019attivit\u00e0 dell\u2019ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell\u2019operato del secondo[2]<\/a>.<\/p>\n

La prima riguardava la complessit\u00e0 di rapporti inerenti a una fattispecie di affidamento a general contractor in cui si \u00e8 riconosciuta la giurisdizione contabile solo per le attivit\u00e0 riconducibili a una relazione funzionale con l\u2019ente pubblico, mentre si \u00e8 negata per le attivit\u00e0 che sono espressione di un rapporto negoziale, poich\u00e9 in tal caso il terzo non viola il dovere pubblicistico di agire nell\u2019interesse dell\u2019amministrazione, bens\u00ec quello di adempiere correttamente l\u2019obbligazione dedotta in contratto;<\/sup> la seconda sentenza richiamata riguardava la redazione di una perizia per conto di un ente pubblico comportante l\u2019espletamento di un rapporto funzionale di servizio[3]<\/sup><\/sup><\/a>.<\/p>\n

Per quanto riguarda in particolare i rapporti contrattuali di natura professionale[4]<\/sup><\/sup><\/a>, va ricordato che, mentre sono attratte nella giurisdizione contabile le responsabilit\u00e0 connesse allo svolgimento di attivit\u00e0 comportanti una relazione funzionale con amministrazioni pubbliche, quale l\u2019attivit\u00e0 di collaudo o di direzione dei lavori[5]<\/sup><\/sup><\/a>, la cognizione della Corte dei conti non si estende, di regola, all\u2019attivit\u00e0 strettamente progettuale non essendo ravvisabile, in tali casi, alcun rapporto di servizio poich\u00e9 l\u2019incarico di progettazione esterna \u00e8 di natura meramente privatistica e deriva da un contratto d\u2019opera professionale che non importa l\u2019inserimento del progettista nell\u2019organizzazione amministrativa, tanto che il progetto deve comunque essere fatto proprio dalla stazione appaltante, essendo l\u2019incarico di progettazione di natura meramente privatistica[6]<\/sup><\/sup><\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

2 – Il rapporto professionale in ambito concessorio<\/p>\n

La Sezione Molisana gi\u00e0 in passato aveva tentato di affermare la giurisdizione in base al solo presupposto oggettivo della provenienza pubblica delle risorse[7]<\/sup><\/sup><\/a>, ma la pronuncia era stata riformata in appello (in parte de qua) nella considerazione che, il direttore dei lavori, nominato dal concessionario, svolgesse la sua attivit\u00e0 nell\u2019ambito di un rapporto di tipo professionale conseguente a un incarico di natura privata espressione di autonomia negoziate, sicch\u00e9 il professionista incaricato non diveniva subconcessionario di funzioni pubbliche;<\/sup> nella motivazione veniva richiamata una pronuncia della Corte regolatrice secondo cui nella concessione di opere pubbliche l\u2019attivit\u00e0 di direzione dei lavori si svolge nell\u2019ambito di un subrapporto tra concessionario e tecnico designato senza aversi esercizio di funzione amministrativa[8]<\/sup><\/sup><\/a>.<\/p>\n

La pronuncia di appello era stata impugnata dal Procuratore generale per motivi di giurisdizione ma il ricorso era stato ritenuto inammissibile e (fatto unico) era stata dichiarata la soccombenza per le spese della ricorrente Procura[9]<\/sup><\/sup><\/a>.<\/p>\n

Con la pronuncia in commento, quindi, ancora una volta la linea della Sezione Molisana che privilegia il dato oggettivo delle risorsa pubbliche, ha subito un arresto, poich\u00e9 il riconosciuto spostamento del baricentro della responsabilit\u00e0 amministrativa dal profilo soggettivo a quello oggettivo non fa comunque venir meno l\u2019essenzialit\u00e0 di un rapporto di servizio in quanto il danno subito da un soggetto pubblico non potrebbe essere azionato innanzi al giudice contabile in difetto di quel collegamento funzionale caratterizzante l\u2019attivit\u00e0 causativa di danno[10]<\/sup><\/sup><\/a>, rimanendo giuridicamente necessario individuare l\u2019esistenza di una relazione funzionalizzata di servizio, vale a dire di un\u2019attivit\u00e0 pubblica affidata ad un soggetto esterno, ovvero di una compartecipazione fattiva ad un programma a finalit\u00e0 pubblicistiche.<\/p>\n

 <\/p>\n

3 – Il rapporto di servizio come discriminante della giurisdizione contabile<\/p>\n

La Corte regolatrice \u00e8 solita ricordare che sul piano sistematico, l\u2019ampliamento della responsabilit\u00e0 erariale a soggetti non ricompresi nell\u2019apparato amministrativo \u00e8 avvenuto attraverso il cavallo di troia dell\u2019elaborazione di una nozione di rapporto di servizio in senso ampio, quale rapporto configurabile tutte le volte in cui il soggetto, persona fisica o giuridica, bench\u00e9 estraneo all\u2019ente, si trovi investito, anche di fatto, dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attivit\u00e0 in favore dello stesso, venendo conseguentemente a inserirsi nella sua organizzazione e ad assumere particolari vincoli ed obblighi funzionali ad assicurare il perseguimento delle esigenze generali, cui l\u2019attivit\u00e0 medesima, nel suo complesso, \u00e8 preordinata[11]<\/sup><\/sup><\/a>.<\/p>\n

La giurisdizione del giudice contabile, infatti, sussiste tutte le volte in cui tra l\u2019autore del danno e l\u2019amministrazione o ente pubblico danneggiato sia ravvisabile un rapporto, non solo di impiego in senso proprio o ristretto, ma anche di servizio,<\/strong> per quest\u2019ultimo intendendosi la sussistenza di una relazione funzionale caratterizzata dall\u2019inserimento del soggetto nell\u2019iter procedimentale o nell\u2019apparato organico dell\u2019ente, tale da rendere il primo compartecipe dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa del secondo[12]<\/a>; \u00e8 tuttavia necessario che un soggetto venga comunque investito dello svolgimento, in modo continuativo, di una determinata attivit\u00e0 in favore della pubblica amministrazione, con particolare vincoli ed obblighi diretti ad assicurare la rispondenza dell\u2019attivit\u00e0 stessa alle esigenze generali cui \u00e8 preordinata[13]<\/a>.<\/p>\n

In ragione del sempre pi\u00f9 frequente operare dell\u2019amministrazione fuori degli schemi del regolamento di contabilit\u00e0 di Stato e tramite soggetti in essa non organicamente inseriti, infatti, la responsabilit\u00e0 amministrativa per danno patrimoniale ad ente pubblico richiede ormai una relazione meramente funzionale tra l\u2019autore dell\u2019illecito e l\u2019amministrazione pubblica che non implica necessariamente un rapporto di impiego in senso proprio, essendo sufficiente la compartecipazione del soggetto all\u2019attivit\u00e0 dell\u2019amministrazione pubblica e divenendo irrilevante che lo stesso sia una persona fisica o una persona giuridica, pubblica o privata, come pure la natura giuridica dell\u2019atto di affidamento ed il titolo in base al quale la gestione del pubblico denaro \u00e8 svolta[14]<\/a>; ci\u00f2 spiega perch\u00e9 l\u2019attivit\u00e0 svolta in virt\u00f9 di concessione amministrativa, \u00e8 qualificabile come esercizio di una funzione amministrativa e determina l\u2019inserimento della societ\u00e0 stessa nell\u2019apparato organizzativo della p.a., dando luogo ad un vero e proprio rapporto di servizio, pienamente idoneo a giustificare l\u2019esercizio della giurisdizione contabile: in quanto detta societ\u00e0, in considerazione dei compiti e delle funzioni alla stessa devolute dalla concessione, e comportanti l\u2019esercizio di poteri autoritativi nei confronti dei terzi, nonch\u00e9 l\u2019assunzione della veste di \u201cagente dell\u2019amministrazione\u201d deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserita nell\u2019apparato organizzativo della p.a. conferente la gestione del servizio,<\/strong> che in difetto l\u2019ente avrebbe potuto-dovuto gestire in proprio[15]<\/a>; resta comunque indispensabile che sia comunque il privato resti compartecipe dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa, svolgendo un\u2019attivit\u00e0 anche solo strumentale, per quanto soltanto temporaneamente[16]<\/a>.<\/p>\n

E\u2019 bene sottolineare che il rapporto di servizio assume una triplice valenza: come relazione soggettiva tra l\u2019agente e l\u2019ente, come dimensione oggettiva simile ad un contenitore che racchiude gli obblighi di servizio la cui violazione costituisce il primo anello della responsabilit\u00e0 e come momento di collegamento ad una funzione o attivit\u00e0 gestionale pubblica che determina l\u2019assoggettamento alla giurisdizione contabile; in conseguenza, rapporto di servizio e obblighi di servizio si configurano come aspetti della medesima situazione giuridica relazionale[17]<\/a>.<\/p>\n

Il tendenziale spostamento del baricentro della responsabilit\u00e0 amministrativa dal profilo soggetto a quello oggettivo[18]<\/a> non fa comunque venir meno l\u2019essenzialit\u00e0 di un rapporto di servizio, poich\u00e9 il danno sub\u00ecto da un qualsiasi soggetto o organismo di diritto pubblico non potrebbe essere azionato innanzi al giudice contabile ove difettasse un collegamento, comunque funzionale ad un vincolo di scopo, caratterizzante l\u2019attivit\u00e0 causativa del danno[19]<\/a>.<\/p>\n

Un rapporto di servizio funzionale \u00e8 configurabile anche tra la p.a. e il privato (persona fisica o societ\u00e0) che utilizza un contributo o finanziamento di scopo; ha giurisdizione contabile \u00e8 riconosciuta anche per l\u2019azione di danno erariale proposta nei confronti non gi\u00e0 della societ\u00e0 a favore della quale il contributo pubblico sia stato erogato, ma direttamente di chi (amministratore) abbia distratto le somme oggetto del finanziamento, cos\u00ec frustrando gli scopi perseguiti dalla pubblica amministrazione; l\u2019instaurazione del rapporto di servizio, infatti, \u00e8 correlata non solo alla riferibilit\u00e0 alla societ\u00e0 beneficiaria del contributo degli effetti degli atti dei suoi organi, ma anche alla attivit\u00e0 stessa di chi, disponendo della somma erogata in modo diverso da quello preventivato o ponendo in essere i presupposti per la sua illegittima percezione, abbia provocato la frustrazione dello scopo direttamente perseguito dall\u2019amministrazione[20]<\/a>.<\/p>\n

Allo schema del rapporto di servizio \u00e8 riconducibile la gestione dei contributi ai gruppi consiliari regionali[21]<\/a>, mentre per le somme erogate ai partiti politici a titolo di rimborso delle spese elettorali, mancando un vincolo di destinazione pubblicistica, tale da determinare un rapporto di servizio, non sussiste la giurisdizione contabile, ma \u00e8 configurabile un\u2019eventuale responsabilit\u00e0 civile soggetta alla giurisdizione ordinaria[22]<\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

3.1 – Nella concessione e nell\u2019appalto di opere pubbliche<\/p>\n

Il materia di opere pubbliche, in particolare, sebbene la concessione sia considerata un contratto e sia assoggettata ad un regime vincolistico delle procedure di affidamento analoghe a quelle, ai fini del discrimen della giurisdizione contabile, il rapporto tra concessionario e concedente va tenuto distinto da quello proprio del contratto di appalto; mentre infatti il rapporto concessorio pu\u00f2 assumere connotazioni pubblicistiche, consentendo l\u2019inserimento del concessionario nella organizzazione amministrativa, quello di appalto rimane contrattualmente regolato nella definizione delle reciproche obbligazioni assunte dalle parti; in tal senso si \u00e8 affermato che la concessione del tipo cosiddetto \u201cchiavi in mano\u201d, comporta l\u2019attribuzione al concessionario di attivit\u00e0 sicuramente pertinenti alla pubblica amministrazione, quali la progettazione, la redazione dei progetti esecutivi e la direzione lavori, ed \u00e8 perci\u00f2 idonea ad investire il concessionario di poteri spettanti di regola all\u2019amministrazione concedente, implicando l\u2019instaurazione di un rapporto di servizio tale da collocare il soggetto preposto in condizione di compartecipe dell\u2019attivit\u00e0 amministrativa dell\u2019ente pubblico preponente[23]<\/a>.<\/p>\n

La concessione c.d. di committenza, in particolare, d\u00e0 luogo a vero e proprio rapporto di servizio, caratterizzato dall\u2019esistenza di un rapporto pubblicistico di affidamento dei lavori di realizzazione di opera pubblica, con inserimento della societ\u00e0 nell\u2019apparato organizzativo della pubblica amministrazione[24]<\/a>.<\/p>\n

L\u2019appalto, invece, non determina l\u2019inserimento dell\u2019impresa nell\u2019esercizio di poteri organizzatori di natura pubblica per lo svolgimento di attivit\u00e0 pubblica, risolvendosi in un mero contratto avente ad oggetto la materiale realizzazione dell\u2019opera, nel quale vengono in rilievo le violazioni di obblighi di adempimento contrattuale e non gi\u00e0 l\u2019assolvimento di obblighi funzionali di servizio da portare a compimento in qualit\u00e0 di agente della p.a. committente[25]<\/a>, sicch\u00e9, di regola, il contratto d\u2019appalto non determina di s\u00e9 l\u2019inserimento dell\u2019impresa nell\u2019esercizio di poteri pubblicistici della p.a.[26]<\/a>.<\/p>\n

Nell\u2019affidamento a contraente generale si ammette la possibilit\u00e0 che, al pari del concessionario, il contraente generale, per le funzioni attribuitegli nell\u2019iter che conduce alla realizzazione di un\u2019opera pubblica, venga sotto certi riguardi ad assumere la veste di soggetto funzionalmente inserito nell\u2019apparato dell\u2019ente pubblico appaltante, cos\u00ec da rendersi compartecipe dell\u2019operato di quest\u2019ultimo, assumendo la veste di agente dell\u2019amministrazione, con la conseguente instaurazione di un rapporto di servizio idoneo a radicare l\u2019esercizio della giurisdizione contabile di responsabilit\u00e0 della Corte dei conti in controversie aventi ad oggetto il risarcimento del danno erariale derivante dalla violazione di obblighi previsti dalla legge o dal contratto[27]<\/a>; si esclude, tuttavia, la giurisdizione quando il danno di cui si pretende il ristoro \u00e8 conseguenza di comportamenti che il contraente generale abbia assunto nella veste di controparte contrattuale dell\u2019amministrazione medesima, squilibrando il sinallagma contrattuale proprio del contratto, ad esser violato non \u00e8 il dovere (almeno lato sensu) pubblicistico, gravante sul contraente generale, di agire nell\u2019interesse dell\u2019amministrazione, bens\u00ec quello di adempiere correttamente le obbligazioni dedotte nel contratto, alle quali corrispondono i diritti che il contratto medesimo attribuisce ad una parte nei confronti dell\u2019altra[28]<\/a>.<\/p>\n

La giurisdizione contabile \u00e8 stata esclusa anche per la dedotta responsabilit\u00e0 del direttore dei lavori nominato dallo stesso contraente generale, poich\u00e9 l\u2019assenza di un rapporto funzionale di servizio diretto con la p.a. comporta che il venir meno del presupposto dell\u2019inserimento del direttore dei lavori nell\u2019apparato del committente pubblico , onde non appare pi\u00f9 possibile qualificarlo come un agente pubblico che esplica poteri autoritativi nei confronti dell\u2019impresa appaltatrice[29]<\/a>.<\/p>\n

Viene quindi in rilievo, per un verso la distinzione tra obblighi contrattuali e doveri di servizio e, per l\u2019altro, la caratteristica derivata (non diretto) del rapporto professionale.<\/p>\n

Sempre in materia di appalti si \u00e8 anche esclusa la giurisdizione contabile sulla responsabilit\u00e0 dei componenti di una commissione di accordo bonario sulle riserve iscritte dall\u2019appaltatore, trattandosi di organo straordinario, avente la funzione di favorire il raggiungimento di una transazione tra le parti, che si pone non gi\u00e0 quale soggetto funzionalmente inserito nell\u2019apparato organico dell\u2019ente appaltante, bens\u00ec in posizione di terziet\u00e0[30]<\/a>.<\/p>\n

Il giudizio di responsabilit\u00e0 erariale, in ogni caso, resta del tutto indipendente dall\u2019azione ex contractu che le parti di un contratto di appalto possono esperire innanzi al giudice ordinario[31]<\/a>; il giudizio amministrativo contabile \u00e8, infatti autonomo, rispetto ai rapporti civili, amministrativi e disciplinari che possono intercorrere tra i soggetti passivi dell\u2019azione contabile e i soggetti danneggiati e l\u2019azione proposta dai Procuratore contabile non si identifica con quella che l\u2019amministrazione pu\u00f2 autonomamente promuovere nei confronti dei propri funzionari e\/o di esterni autori del danno per farne valere la responsabilit\u00e0[32]<\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

3.2 – Nella concessione di servizi<\/p>\n

La Corte regolatrice ha costantemente affermato il principio che, ai fini dell\u2019esercizio della giurisdizione contabile di responsabilit\u00e0, l\u2019attivit\u00e0 svolta da una societ\u00e0 – privata o pubblica – in virt\u00f9 di concessione amministrativa, \u00e8 qualificabile come esercizio di una funzione amministrativa e determina l\u2019inserimento della societ\u00e0 stessa nell\u2019apparato organizzativo della p.a., dando luogo ad un vero e proprio rapporto di servizio, pienamente idoneo a giustificare l\u2019esercizio della giurisdizione contabile, in quanto detta societ\u00e0, in considerazione dei compiti e delle funzioni alla stessa devolute dalla concessione, e comportanti l\u2019esercizio di poteri autoritativi nei confronti dei terzi, nonch\u00e9 l\u2019assunzione della veste di \u201cagente dell\u2019amministrazione\u201d deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserita nell\u2019apparato organizzativo della p.a. conferente la gestione del servizio, che in difetto l\u2019ente avrebbe potuto e dovuto gestire in proprio[33]<\/a>.<\/p>\n

Un rapporto di servizio era stato ravvisato per il semplice fatto dell\u2019affidamento e gestione di un servizio pubblico (mercati generali) a una societ\u00e0 partecipata all\u2019uopo istituita con la famosa pronuncia che aveva segnato una prima apertura alla giurisdizione contabile sulle responsabilit\u00e0 degli amministratori sociali[34]<\/a>.<\/p>\n

Allo schema concessorio \u00e8 riconducibile anche il sistema dell\u2019accreditamento in ambito sanitario con la particolarit\u00e0 che ora si \u00e8 in presenza di concessioni \u201cex lege\u201d di attivit\u00e0 di servizio pubblico, dato che \u00e8 in questione lo svolgimento da parte dello Stato di uno dei suoi compiti fondamentali \u2013 la realizzazione dell\u2019interesse pubblico alla salute \u2013 che esso continua ad adempiere sia mediante strutture pubbliche, sia con altre a titolarit\u00e0 privata[35]<\/a>.<\/p>\n

Nello svolgimento di attivit\u00e0 di servizi, peraltro, sfuma la distinzione tra concessione e appalti, poich\u00e9, ai fini della configurabilit\u00e0 di un rapporto di servizio, idoneo a radicare la giurisdizione contabile, assume rilievo l\u2019effettivo svolgimento da parte della societ\u00e0 privata di funzioni istituzionalmente spettanti all\u2019ente pubblico, mentre \u00e8 ininfluente la natura privatistica delle prestazioni individuate nella convenzione regolatrice del contratto[36]<\/a>; \u00e8 tuttavia indispensabile che l\u2019affidamento non sia semplicemente diretto a procurare un servizio alla pubblica amministrazione, ma costituisca lo strumento per il raggiungimento dei fini che quest\u2019ultima \u00e8 tenuta a perseguire nel rispetto dei vincoli e delle regole che regolano lo svolgimento delle attivit\u00e0 amministrative; in mancanza dei quali sarebbe impossibile considerare inserito nell\u2019apparato organizzativo della pubblica amministrazione un soggetto ad essa estraneo[37]<\/a>.<\/p>\n

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3.3 – Nelle attivit\u00e0 finanziarie (tesoreria e riscossione)<\/p>\n

Per quanto riguarda, invece, i servizi finanziari (attivit\u00e0 di tesoreria e riscossione), va sottolineato che, a prescindere dalla qualificazione giuridica del titolo di affidamento (concessione secondo la tradizione nazionale o appalto secondo l\u2019ordinamento comunitario), comportando generalmente l\u2019attivit\u00e0 oggetto del rapporto tipicamente contabile (maneggio di valori), il profilo funzionale tende a compenetrarsi e sovrapporsi a quello contrattuale, determinando la peculiarit\u00e0 della possibile coesitenza su un medesimo rapporto della virtuale competenza di ben tre giudici (contabile, amministrativo e ordinario, oltre che tributario) a seconda della situazione giuridica fatta valere[38]<\/a>.<\/p>\n

I due rapporti e le azioni connesse, pertanto rimangono distinti e separati, e di conseguenza la giurisdizione erariale per l\u2019azione di risarcimento dei danni derivanti all\u2019Amministrazione dalla violazione degli obblighi di servizio del concessionario e la giurisdizione amministrativa esclusiva per l\u2019azione contrattuale diretta a far valere l\u2019adempimento, ovvero le conseguenze dell\u2019inadempimento nascenti dal rapporto concessorio, sono reciprocamente indipendenti nei loro profili istituzionali, anche quando investono il medesimo fatto materiale, e l\u2019eventuale interferenza, che pu\u00f2 determinarsi tra tali giudizi, pone un problema di proponibilit\u00e0 dell\u2019azione di responsabilit\u00e0 davanti alla Corte dei conti e non una questione di giurisdizione[39]<\/a> .<\/p>\n

Nell\u2019espletamento dell\u2019attivit\u00e0 di accertamento e repressione delle violazioni delle leggi tributarie, in particolare, risulta configurabile un rapporto di servizio tra amministrazione e banca delegata, funzionalmente inserita in un procedimento amministrativo con finalit\u00e0 pubbliche[40]<\/a>; la giurisdizione contabile su questioni inerenti ai danni derivati all\u2019erario dalla mancata esazione dei ruoli consegnati per la riscossione al concessionario sussiste anche prima ed indipendentemente dallo svolgimento del procedimento amministrativo previsto par l\u2019esame delle domande di rimborso e di discarico[41]<\/a>.<\/p>\n

Nella materia strettamente contabile, che costituisce il nucleo originario della responsabilit\u00e0 per danno erariale, si \u00e8 da tempo riconosciuto che la P.A. non si esaurisce nelle sue piante organiche, esistendo un apparato esterno che comprende anche le banche private nelle loro funzioni di agenti contabili, legati da un rapporto di servizio che si concreta in un\u2019attivit\u00e0 gestionale comportante maneggio di pubblico denaro[42]<\/a>.<\/p>\n

Per quanto riguarda in particolare la responsabilit\u00e0 da maneggio, secondo un indirizzo consolidato, la qualit\u00e0 di agente contabile \u00e8 assolutamente indipendente dal titolo giuridico in forza del quale si costituisce la relazione funzionale che legittima la gestione di valori di pertinenza dell\u2019ente pubblico[43]<\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

3.4 – Nelle societ\u00e0 pubbliche<\/p>\n

L\u2019imprescindibilit\u00e0 del rapporto di servizio costituisce il criterio discriminatorio della giurisdizione contabile nella responsabilit\u00e0 degli amministratori di societ\u00e0 pubbliche, poich\u00e9 l\u2019autonomia patrimoniale dell\u2019ente societario esclude ogni rapporto di servizio tra agente ed ente pubblico danneggiato e impedisce di configurare come erariali le perdite che restano esclusivamente della societ\u00e0, che resta regolata come ogni altro soggetto sovrapersonale di diritto privato[44]<\/sup><\/sup><\/a>, restando rilevante, oltre l\u2019autonomia giuridica e patrimoniale della societ\u00e0 rispetto al socio pubblico, l\u2019assenza di un rapporto di servizio tra l\u2019agente e l\u2019ente pubblico titolare della partecipazione e l\u2019assenza di un danno direttamente arrecato allo Stato o ad altro ente pubblico[45]<\/a>; in particolare, sin dalla prima limitata apertura alla giurisdizioni contabile sui danni da mala gestio societaria, si era precisato che fra gli amministratori della societ\u00e0 e l\u2019ente pubblico socio non era configurabile alcun rapporto di servizio e \u201cnulla consente di riferire loro, sic et simpliciter<\/em>, il rapporto di servizio di cui la societ\u00e0\u201d eventualmente \u201csia parte[46]<\/a>, non potendosi prescindere dalla distinzione tra la posizione della societ\u00e0 partecipata, cui eventualmente fa capo il rapporto di servizio instaurato con la pubblica amministrazione, e quella personale degli amministratori (nonch\u00e9 dei sindaci o degli organi di controllo della stessa societ\u00e0), i quali, ovviamente, non s\u2019identificano con la societ\u00e0[47]<\/a>.<\/p>\n

Secondo un principio comune a tutti gli enti dotati di personalit\u00e0 giuridica, infatti, la societ\u00e0 si configura come un soggetto di diritto pienamente autonomo e distinto, sia rispetto a coloro che, di volta in volta, ne impersonano gli organi sia rispetto ai soci, ed \u00e8 titolare di un proprio patrimonio, riferibile ad essa sola e non a chi ne detenga le azioni o le quote di partecipazione; pertanto, non solo risulta impossibile imputare personalmente agli amministratori o ad altri soggetti investiti di cariche sociali la titolarit\u00e0 del rapporto di servizio intercorrente tra l\u2019ente pubblico e la societ\u00e0 cui sia stato affidato l\u2019espletamento di compiti riguardanti un pubblico servizio, ma soprattutto non pu\u00f2 dirsi arrecato alla pubblica amministrazione il danno che gli atti di mala gestio, posti in essere dagli organi sociali, abbiano inferto al patrimonio della societ\u00e0, poich\u00e9 la societ\u00e0 non diviene essa stessa un ente pubblico solo per il fatto di essere partecipata da un ente pubblico[48]<\/a>.<\/p>\n

Un rapporto di servizio, invece, \u00e8 configurabile nelle c.d. societ\u00e0 in house<\/em>[49]<\/a>, che hanno solo la forma esteriore di societ\u00e0 ma costituiscono in realt\u00e0 delle articolazioni della pubblica amministrazione da cui promanano e non dei soggetti giuridici ad essa esterni e da essa autonomi, con la conseguenza che i loro amministratori, essendo preposti ad una struttura corrispondente ad un\u2019articolazione interna alla stessa pubblica amministrazione, \u00e8 da ritenersi che siano personalmente a questa legati da un vero e proprio rapporto di servizio, non altrimenti di quel che accade per i dirigenti preposti ai servizi erogati direttamente dall\u2019ente pubblico[50]<\/a>, con la conseguenza che la distinzione tra il patrimonio dell\u2019ente e quello della societ\u00e0 si pu\u00f2 porre in termini di separazione patrimoniale, ma non di piena autonomia con titolarit\u00e0 differenziata.<\/p>\n

Volendo sintetizzare i tratti distintivi delle due fenomenologie, si pu\u00f2 dire che, mentre nelle societ\u00e0 partecipate ordinarie, il rapporto di servizio dei singoli amministratori viene interposto ed assorbito in quello diretto tra societ\u00e0 ed ente partecipante, nelle societ\u00e0 in house<\/em> a controllo diretto il rapporto diventa interno ad un organismo che fa parte dell\u2019organizzazione complessiva dell\u2019ente di riferimento, assumendo la veste di un rapporto organico; l\u2019interposizione dello schermo societario assume, quindi, una rilevanza tale da estenderne, in un\u2019ottica pancivilistica, gli effetti preclusivi della giurisdizione anche ad una societ\u00e0 interamente partecipata[51]<\/a>, nonostante sussistessero sia l\u2019elemento finalistico che quello oggettivo della integralit\u00e0 delle risorse pubbliche[52]<\/a>.<\/p>\n

La giurisdizione della Corte dei conti \u00e8 stata riconosciuta, infatti, oltre che in alcuni casi di societ\u00e0-enti (quali societ\u00e0 legali), solo quando l\u2019azione di responsabilit\u00e0 miri al risarcimento di un danno arrecato al socio pubblico sia come danno all\u2019immagine sia come pregiudizio del valore del pacchetto azionario di conferimento[53]<\/a>.<\/p>\n

L\u2019assetto raggiunto per via giurisprudenziale si avvia ad essere consolidato con la previsione di una specifica norma che confermando, lo statuto ordinario di responsabilit\u00e0 civile dei componenti degli organi di amministrazione e controllo delle societ\u00e0 partecipate, definisce il \u201cdanno erariale\u201d riferendolo esclusivamente al danno, patrimoniale o non patrimoniale, direttamente subito dagli enti partecipanti, ivi compreso il danno conseguente alla condotta dei rappresentanti degli enti pubblici partecipanti o comunque dei titolari del potere di decidere per esso, che abbiano colpevolmente trascurato di esercitare i propri diritti di socio, pregiudicando il valore della partecipazione[54]<\/a>.<\/p>\n

Il nuovo statuto societario, tuttavia resta caratterizzato da una contraddizione di sistema, nel senso che, mentre il regime giuridico delle societ\u00e0 partecipate, soprattutto se in house<\/em>[55]<\/a>, in materia di vincoli di finanza pubblica tende progressivamente a omologarsi a quello della amministrazioni pubbliche, tanto da essere inserite nell\u2019elenco Istat (secondo il criterio del market 50%), permane, per i danni al patrimonio sociale, l\u2019esenzione degli organi sociali dal regime di responsabilit\u00e0 erariale anche per le ipotesi tipizzate di danno erariale[56]<\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

4 \u2013 Rapporto di servizio principale e derivato<\/p>\n

Un profilo, spesso trascurato, riguarda il rapporto di servizio con una persona giuridica e sul, piano della personalit\u00e0, con gli agenti operanti per suo conto; \u00e8 possibile infatti distinguere[57]<\/a>, tra rap\u00adporto intersoggettivo, inteso come rapporto di servizio principale ed esterno tra persona giuridica ed ente, e rapporto di servizio interno (subrapporto derivato) al soggetto terzo, tra amministratori e\/o dipendenti e persona giuridica terza, non comportante, di regola, l\u2019assoggettamento alla giurisdizione contabile, a meno essi abbiano operato come agenti di fatto.<\/p>\n

Le situazioni interorganiche e quelle intersoggettive, infatti, devono essere mantenute distinte tutte le volte che il rapporto di servizio risulta intermediato o derivato, nel senso che non \u00e8 costituito direttamente tra l\u2019ente pubblico e l\u2019agente (individuale) ma tramite lo schermo di una societ\u00e0 o soggetto privato avente distinta personalit\u00e0 giuridica[58]<\/a> .<\/p>\n

Sebbene si sia chiarito che la natura \u201cpersonale\u201d della responsabilit\u00e0 amministra\u00adtiva non escluda che in virt\u00f9 del principio di immedesimazione organica possa risalirsi alle persone giuridiche private che svolgono una funzione pubblica[59]<\/a> e che, viceversa, dalla responsabilit\u00e0 della persona giuridica possa risalirsi alla responsabilit\u00e0 della persona fisica, in quanto agente di fatto che si ingerisce nella gestione[60]<\/a>, non si \u00e8 ancora raggiunto un punto fermo circa l\u2019assoggettabilit\u00e0 alla giurisdizione contabile del soggetto persona fisica, che operi per conto del soggetto affidatario di compiti pubblicistici.<\/p>\n

Per perseguire direttamente i soggetti legati da un subrapporto interno si \u00e8 mutuata la nozione di \u201ccontatto funzionale\u201d qualificato con l\u2019ente pubblico, inteso come contatto \u201ccontinuativo, prolungato e diretto\u201d degli amministratori della persona giuridica titolare del rapporto di servizio funzionale diretto tra la persona giuridica concessionaria e l\u2019ente stesso[61]<\/a>; l\u2019instaurazione del rapporto di servizio, d\u2019altronde \u00e8 correlata non solo alla riferibilit\u00e0 all\u2019ente persona giuridica degli effetti degli atti dei suoi organi, ma anche alla imputabilit\u00e0 dell\u2019attivit\u00e0 espletata alla sfera di responsabilit\u00e0 personale dell\u2019agente[62]<\/a> e di quella verso terzi della p.a. in applicazione dell\u2019art. 28 Cost.[63]<\/a>.<\/p>\n

La giurisdizione attribuita alla Corte dei conti, pertanto, presuppone che il soggetto, legato all\u2019amministrazione da un rapporto di impiego (o di servizio), debba rispondere del danno del danno da lui causato nell\u2019esercizio di un\u2019attivit\u00e0 illecita connessa con detto rapporto, tale dovendosi considerare non solo quella costituente svolgimento diretto della funzione propria del rapporto d\u2019impiego (o di servizio), ma anche quella rivestente carattere strumentale per l\u2019esercizio della medesima funzione, sempre che detta attivit\u00e0 rinvenga nel rapporto l\u2019occasione necessaria del suo manifestarsi, ancorch\u00e9 rappresenti una illecita deviazione dalle attribuzioni dal servizio[64]<\/a>.<\/p>\n

La delineata relazione trilatera potrebbe operare anche per le societ\u00e0 pubbliche, la cui esistenza e ragion d\u2019essere trova comunque origine in un contratto societario, se non fosse per la valenza assorbente ed escludente attribuita all\u2019assetto di autonomia della societ\u00e0, che confina al suo interno le responsabilit\u00e0 (di ordine civile) dei suoi amministratori e dirigenti.<\/p>\n

Come innanzi accennato, la giurisdizione della Corte dei conti, infatti, \u00e8 stata riconosciuta, per le responsabilit\u00e0 personali solo quando non ha effetti l\u2019interposizione soggettiva e patrimoniale, dell\u2019ente societario di appartenenza.<\/p>\n

 <\/p>\n

5 – Il rapporto traversale nella responsabilit\u00e0 extracontrattuale<\/p>\n

La responsabilit\u00e0 dei funzionari \u00e8 stata estesa (art. 3, comma 2, lett. c-bis<\/em>, l. n. 20\/1994) anche ai possibili danni provocati ad amministrazioni terze, dando, in tal maniera, concreta attuazione al principio di responsabilit\u00e0 diretta, previsto dall\u2019art. 28 Cost., anche nei rapporti intersoggettivi con le altre amministrazioni diverse da quel\u00adle di appartenenza.<\/p>\n

La natura extracontrattuale di tale tipo di responsabilit\u00e0[65]<\/a> precludeva, infatti, secondo un costante orientamento, la giurisdizione contabile che era ritenuta azionabile solamente nell\u2019ambito di una responsabilit\u00e0 contrattuale presupponente l\u2019esistenza di un rapporto di servizio con la stessa amministrazione danneggiata, con la conseguenza che, per i danni arrecati in pregiudizio di terzi (persona fisiche o giuridiche), ancorch\u00e9 nell\u2019esercizio delle loro attribuzioni, i dipendenti o funzionari potevano rispondere non a titolo di responsabilit\u00e0 (contrattuale) amministrativa, bens\u00ec a titolo di responsabilit\u00e0 civile extracontrattuale ex art. 2043 c.c. e quindi davanti all\u2019autorit\u00e0 giudiziaria ordinaria[66]<\/a>; si riteneva necessario, infatti, che il rapporto di servizio rilevante ai fini della giurisdizione contabile, fosse solo quello che lega l\u2019agente all\u2019ente in concreto danneggiato[67]<\/a>.<\/p>\n

Nel nuovo assetto, quindi, viene superata la necessit\u00e0 dell\u2019appartenenza dell\u2019agente responsabile all\u2019amministrazione o all\u2019ente pubblico danneggiato, consentendo l\u2019azione erariale anche nel caso di danno (c.d. obliquo) nei confronti di un\u2019amministrazione terza, diversa dall\u2019ente di appartenenza[68]<\/a>.<\/p>\n

Tale apertura \u00e8 apparsa particolarmente significativa, per superare lo status di ente pubblico economico, per la semplice considerazione che, se nella responsabilit\u00e0 extracontrattuale in danno di amministrazioni od enti pubblici diversi da quelli di appartenenza, le modalit\u00e0 della condotta (violatrice di norme tanto di diritto pubblico che di diritto privato) del soggetto agente sono giuridicamente irrilevanti quanto alla giurisdizione, a maggior ragione esse lo sono divenute allorquando il danno sia stato cagionato alla stessa amministrazione di appartenenza[69]<\/a>.<\/p>\n

In dottrina si riconosce[70]<\/a>, coerentemente, che una interpretazione evolutiva della disciplina di base, letta alla luce di tale novit\u00e0 normativa, potrebbe rappresentare una via per individuare, caso per caso, quando una societ\u00e0 pubblica sia assimilabile ad un ente pubblico e quindi da considerare amministrazione terza[71]<\/a>; rimane, tuttavia, ostativa l\u2019osservazione[72]<\/a> che nelle ipotesi in cui si riconosce un rapporto di servizio gestorio la societ\u00e0 pubblica si pone come il soggetto danneggiante, mentre nei casi in cui si nega la giurisdizione contabile la societ\u00e0 \u00e8 il soggetto danneggiato dalla condotta illecita dei suoi amministratori.<\/p>\n

 <\/p>\n

6 – Conclusione<\/p>\n

Il mero profilo funzionale del rapporto di servizio, non esistendo una definizione legislativa, rende indeterminati rapporti sostanziali sottostanti che possono realizzare una investitura (o incardinazione funzionale) di natura pubblicistica aderente alla materia di contabilit\u00e0 pubblica che resta il criterio costituzionale che dimensiona l\u2019area della giurisdizione contabile; alla lacuna sopperisce la saggia interpretazione della Corte regolatrice della giurisdizione che per\u00f2, spesso si destreggia in abili dosaggi, in un lento cammino, segnato da svolte ed arresti, ma prudente nel non turbare troppo gli equilibri delle aree esistenti.<\/p>\n

Dalle esemplificazioni formulate resta confermato che il rapporto di servizio, in tutte le sue possibili sfaccettature da quello impiegatizio a quello comportante un semplice vincolo di destinazione di risorse pubbliche, resta l\u2019indispensabile collante della giurisdizione contabile, sempre che uno dei termini soggettivi del rapporto rappresenti un\u2019entit\u00e0 pubblica; tale situazione non \u00e8 ravvisabile nella ipotesi di societ\u00e0 a partecipazione pubblica, poich\u00e9 a prescindere dalla quota di partecipazione, l\u2019autonomia giuridica e patrimoniale si frappone, impedendola, alla configurabilit\u00e0 di un rapporto diretto o indiretto (traversale), tra il singolo amministratore (o dipendente) e l\u2019ente pubblico partecipante, a prescindere dal regime pi\u00f9 o meno pubblicistico dell\u2019ente societario.<\/p>\n

La prevalenza data alla natura soggettiva privatistica delle societ\u00e0 a partecipazione pubblica spessa meramente formale, permanendo il ruolo prevalente dell\u2019ente pubblico, spesso promotore della costituzione della societ\u00e0 o titolare di golden share<\/em>, rende recessivo sia il fine pubblico che la natura prevalentemente pubblica delle risorse utilizzato, segnando un passo indietro rispetto alla svolta realizzata quando si riconobbe che anche per gli enti pubblici economici (operanti in regime di impresa alla stregua delle societ\u00e0 miste pubbliche) potesse superarsi il precedente criterio (basato sulla distinzione tra attivit\u00e0 comportante poteri pubblici ed attivit\u00e0 imprenditoriale[73]<\/a>, riconoscendo che l\u2019evoluzione normativa, con l\u2019accelerazione del processo di privatizzazione dei servizi pubblici (gestibili anche a mezzo di spa) e il recepimento di una nozione non soggettiva ma oggettiva caratterizzata dall\u2019elemento funzionale del soddisfacimento diretto di bisogni di interesse generale, rendeva labile, e quindi superabile, agli effetti del discrimen<\/em> della giurisdizione contabile, la distinzione tra enti pubblici non economici ed enti pubblici economici[74]<\/a>, restando irrilevante l\u2019uso dello strumento privatistico[75]<\/a>, poich\u00e8 l\u2019amministrazione svolge attivit\u00e0 amministrativa non solo quando esercita pubbliche funzioni e poteri autoritativi, ma anche quando, nei limiti consentiti dall\u2019ordinamento, persegue le proprie finalit\u00e0 istituzionali mediante un\u2019attivit\u00e0 disciplinata in tutto od in parte dal diritto privato.<\/p>\n

In tale quadro interpretativo l\u2019arrocco sul profilo formale delle societ\u00e0 partecipate a totale o prevalente capitale pubblica, sembra un ritorno al passato e comunque un\u2019anomalia di sistema che, purtroppo, il nuovo T.U sulle societ\u00e0 a partecipazione pubblica e la limitazione normativa del danno erariale ad esse riferibile, non contribuir\u00e0 a risolvere, tale essendo la tendenza del legislatore[76]<\/a>. Prima poi, tuttavia, occorrer\u00e0 misurarsi con i vincoli comunitari e con la nuova disciplina del Sec.2010 (Reg. 549\/2013\/UE) che comprende anche unit\u00e0 fuori bilancio, con bilanci separati, classificabili nel settore della p.a.[77]<\/a> e risolvere l\u2019asimmetria di societ\u00e0 partecipate, inserite negli elenchi Istat[78]<\/a>, finalizzati alla perimetrazione del settore istituzionale delle amministrazioni pubbliche (art. 1, comma , legge contabilit\u00e0 n. 196\/2009), ma sottratte al regime della responsabilit\u00e0 pubblica.<\/p>\n

Per quanto riguarda le societ\u00e0 pubbliche, <\/strong>il sottosettore delle societ\u00e0 non finanziarie pubbliche comprende tutte le societ\u00e0, quasi-societ\u00e0 e istituzioni senza scopo di lucro non finanziarie riconosciute come entit\u00e0 giuridiche indipendenti che agiscono da produttori di beni e servizi destinabili alla vendita e sono soggette al controllo di amministrazioni pubbliche (par. 2.51); tali entit\u00e0 (assieme alle istituzioni senza scopo di lucro controllate dal governo) sono denominate \u00abunit\u00e0 fuori bilancio\u00bb, perch\u00e9 dispongono di bilanci separati, ricevono trasferimenti sostanziali dal bilancio principale e le loro fonti di finanziamento primarie sono integrate da fonti proprie di reddito al di fuori del bilancio principale esse sono classificate nel settore delle amministrazioni pubbliche a meno che non operino prevalentemente come produttori di beni e servizi destinabili alla vendita controllati da un\u2019altra unit\u00e0 delle amministrazioni pubbliche (par. 20.10).<\/p>\n

In conclusione \u00e8 auspicabile che, in applicazione di tali indicazioni comunitarie, la soluzione ritrovi la via maestra dell\u2019ancoraggio della giurisdizione contabile alle materie di contabilit\u00e0 pubblica, sempre pi\u00f9 coincidente con il settore della finanza pubblica[79]<\/a>; in tale direzione rilevano le numerose disposizioni che, specie a livello locale, pongono collegamenti tra esiti della gestione finanziaria delle societ\u00e0 partecipate ed i bilanci del genti locali, fino a prevedere che i risultati complessivi della gestione dell\u2019ente locale e delle societ\u00e0 non quotate partecipate sono rilevati mediante bilancio consolidato, secondo la competenza economica[80]<\/a>.<\/p>\n

 <\/p>\n

Corte Suprema di Cassazione<\/strong><\/p>\n

Sezioni Unite Civili<\/strong><\/p>\n

    \n
  1. 10324 del 19 maggio 2016: Pres. G. Canzio est. R. Bernabai; C. G. (avv. Scoca e Spasiano) c. Proc. gen. C.conti.<\/strong><\/li>\n<\/ol>\n

    \u00a0<\/strong><\/p>\n

    Giurisdizione contabile – Rapporto funzionale di servizio. Rapporto contrattuale – Differenze. <\/strong><\/p>\n

    La giurisdizione contabile va affermata ove il danno erariale dipenda da comportamenti illegittimi tenuti dall\u2019agente nell\u2019esercizio delle sue funzioni per le quali possa dirsi che lo stesso sia inserito nell\u2019apparato dell\u2019ente pubblico; non sussiste invece nella differente ipotesi in cui il pregiudizio \u00e8 conseguenza di comportamenti del privato controparte contrattuale dell\u2019amministrazione. <\/em><\/p>\n

    \u00a0<\/strong><\/p>\n

    Svolgimento del processo<\/p>\n

    Con atto di citazione notificato il 22 novembre 2008 la Procura regionale presso la Corte dei conti per il Molise conveniva il prof. G.C., direttore del Dipartimento di cultura del progetto della seconda Universit\u00e0 degli Studi di Napoli, per sentirlo dichiarare responsabile del danno arrecato alle finanze regionali, determinato nella somma di Euro 538.000,00, per inadempimento di un incarico di consulenza scientifica, conferitogli dalla regione Molise per la formazione di un inventario informatizzato degli usi civici.<\/p>\n

    Con sentenza 7 luglio 2010 la sezione giurisdizionale per la regione Molise della Corte dei conti condannava il G. al pagamento della somma di Euro 522.000,00.<\/p>\n

    La Corte dei conti centrale d\u2019appello rigettava il successivo gravame con sentenza 3 giugno 2013.<\/p>\n

    Sull\u2019eccezione pregiudiziale di difetto di giurisdizione motivava –<\/p>\n

    che, nella specie, era stata prospettata l\u2019esistenza di una convenzione, priva di causa, tra la regione e l\u2019Universit\u00e0 di Napoli;<\/p>\n

    – che era stata la stessa amministrazione che aveva conferito l\u2019incarico a sospendere i pagamenti, per la ritenuta inutilit\u00e0 della prestazione, anche in ragione dell\u2019elevato prezzo pagato;<\/p>\n

    – che rientrava nella giurisdizione del giudice contabile l\u2019accertamento dell\u2019eventuale responsabilit\u00e0, nella gestione di pubbliche risorse contraria a criteri di buona amministrazione;<\/p>\n

    – che la tesi difensiva di un atto unilaterale potestativo della regione nel conferimento dell\u2019incarico, prospettata dal G., confermava ancor pi\u00f9 la giurisdizione contabile, in ragione del rapporto di servizio configurabile con un\u2019amministrazione diversa da quella di appartenenza del privato che aveva ricevuto l\u2019incarico di consulenza.<\/p>\n

    Avverso la sentenza, non notificata, il G. proponeva ricorso per cassazione, notificato il 17 febbraio 2014 ed ulteriormente illustrato con memoria, deducendo il difetto di giurisdizione della Corte dei conti in assenza dei requisiti di un rapporto di carattere funzionale con la Pubblica amministrazione, caratterizzato da poteri di natura autoritativa e dall\u2019inserimento in un programma di attivit\u00e0 da essa gestito, con impiego di risorse pubbliche.<\/p>\n

    Resisteva con controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti.<\/p>\n

    All\u2019udienza dell\u20198 marzo 2016, il Procuratore generale ed il difensore del G. precisavano le rispettive conclusioni come da verbale, in epigrafe riportate.<\/p>\n

    Diritto<\/p>\n

    Motivi della decisione<\/p>\n

    Il ricorso \u00e8 fondato.<\/p>\n

    La contestazione dell\u2019inutilit\u00e0 ab initio del progetto per la formazione di un inventario informatizzato degli usi civici appare irrilevante ai fini dell\u2019identificazione della giurisdizione contabile nei confronti dell\u2019arch. G., estraneo alla fase del conferimento dell\u2019incarico, autonomamente deciso dalla regione Molise alla cui amministrazione egli non apparteneva.<\/p>\n

    Lo stesso vale per l\u2019affermata esosit\u00e0 del corrispettivo, non determinato unilateralmente dal professionista, bens\u00ec frutto di un accordo di tipo privatistico conseguito a libere trattative.<\/p>\n

    Sotto entrambi i profili, quindi, la motivazione addotta in sentenza non \u00e8 idonea a giustificare la ritenuta giurisdizione della Corte dei conti.<\/p>\n

    N\u00e9 appare decisivo il rilievo che il compenso sia stato pagato con risorse pubbliche (fondi della regione Molise): potendosi ripetere tale evenienza in ogni obbligazione pecuniaria, pur se derivante da un ordinario contratto di diritto privato stipulato dalla Pubblica amministrazione.<\/p>\n

    Nel suo controricorso il Procuratore generale presso la Corte dei conti afferma, altres\u00ec, l\u2019insindacabilit\u00e0 ab extrinseco del ritenuto rapporto di servizio, in quanto oggetto di un accertamento di merito rientrante nella cognizione esclusiva del giudice contabile.<\/p>\n

    Nei termini assoluti in cui appare enunciata, l\u2019enunciazione di principio non pu\u00f2 essere condivisa.<\/p>\n

    E\u2019 vero che la responsabilit\u00e0 erariale pu\u00f2 riguardare anche soggetti privati, sottoposti, quindi, a giurisdizione contabile; ma perch\u00e9 ci\u00f2 avvenga, occorre appunto un titolo di responsabilit\u00e0 diverso da quello ordinario contrattuale, o da illecito aquiliano: consistente, invece, nell\u2019esercizio, anche solo di fatto, di poteri propri della Pubblica amministrazione intestataria della funzione, che sia prospettato, in sede di edictio actionis<\/em>, da parte della Procura contabile.<\/p>\n

    E\u2019 sufficiente richiamare, in argomento, il consolidato orientamento di questa Corte, secondo cui la giurisdizione della Corte dei conti sussiste tutte le volte in cui fra l\u2019autore del danno e l\u2019amministrazione o l\u2019ente pubblico danneggiati sia ravvisabile un rapporto, non solo di impiego in senso proprio, ma di servizio, intendendosi per tale una relazione funzionale, caratterizzata dall\u2019inserimento del soggetto nell\u2019apparato organico e nell\u2019attivit\u00e0 dell\u2019ente, suscettibile di rendere il primo compartecipe dell\u2019operato del secondo (Cass., sez. un. 16 luglio 2014 n. 16240; Cass., sez. unite, 24 novembre 2009 n. 24671<\/a>).<\/p>\n

    Pertanto, la giurisdizione contabile va affermata allorch\u00e9 il danno erariale dipenda da comportamenti illegittimi tenuti dall\u2019agente nell\u2019esercizio di quelle funzioni per le quali possa dirsi che egli \u00e8 inserito nell\u2019apparato dell\u2019ente pubblico, cos\u00ec da assumere la veste di agente dell\u2019amministrazione; mentre, ben diversa \u00e8 la situazione che si determina quando il pregiudizio di cui si pretende il ristoro sia conseguenza di comportamenti che il privato abbia assunto nella veste di controparte contrattuale dell\u2019amministrazione medesima. In tale evenienza, ad esser violato non \u00e8, infatti, il dovere, lato sensu pubblicistico, gravante sul contraente generale, di agire nell\u2019interesse dell\u2019amministrazione, bens\u00ec quello di adempiere correttamente le obbligazioni dedotte nel contratto, alle quali corrispondono diritti corrispettivi, su un piano di parit\u00e0.<\/p>\n

    Ne consegue che la prospettazione di un danno erariale nel senso sopraindicato non \u00e8 sottratta a sindacato, sotto il profilo dei limiti esterni, qualora non venga allegato dalla Pubblica amministrazione alcuno degli elementi sintomatici del rapporto di servizio.<\/p>\n

    Diversamente opinando, lo stesso controllo dei limiti esterni di giurisdizione sarebbe precluso dalla pretesa sufficienza di affermazioni di carattere assertivo ed astratto; perfino se disancorate da qualsiasi riferimento agli elementi costitutivi della fattispecie concreta.<\/p>\n

    Cosa diversa resta invece l\u2019accertamento di merito della responsabilit\u00e0 del soggetto privato, una volta che ne sia confermato l\u2019assoggettamento a un rapporto di servizio: accertamento, rientrante per contro nella cognizione esclusiva della Corte dei conti.<\/p>\n

    Sul punto occorre aggiungere, per completezza di analisi, che se \u00e8 vero che rientra nella giurisdizione contabile la valutazione del corretto esercizio del potere discrezionale amministrativo, anche alla luce dei criteri di proporzionalit\u00e0 delle scelte, di ragionevolezza, ed economicit\u00e0 fondati sul raffronto tra i risultati conseguiti ed i costi sostenuti (Cass., sez. unite 7 novembre 2013 n. 25037<\/a>; Cass., sez. unite, 9 luglio 2008; Cass., sez. unite, 28 marzo 2006 n. 7024<\/a>; Cass. sez. unite 29 settembre 2003 n. 14.488) – cosicch\u00e9 discrezionalit\u00e0 in nessun caso pu\u00f2 significare insindacabilit\u00e0 assoluta – tuttavia, nel caso in scrutinio, tale valutazione deve riguardare il soggetto pubblico responsabile del programma e dell\u2019affidamento di una consulenza, in ipotesi, superflua e costosa: e non pure il soggetto privato che si sia limitato ad accettare l\u2019altrui proposta contrattuale e che, se responsabile di inadempimento, dovr\u00e0 risponderne dinanzi al giudice ordinario secondo le regole civili pertinenti.<\/p>\n

    La tesi contraria porterebbe, inammissibilmente, a riversare sullo stesso professionista l\u2019obbligo di sindacare la congruit\u00e0 della proposta, prima di accettarla, in relazione ai canoni di buona amministrazione: sostanzialmente, anticipando il futuro giudizio del giudice contabile.<\/p>\n

    N\u00e9 sembra che nel caso in esame possa parlarsi di concessione di un contributo pubblico, di cui il Dipartimento di architettura – ed al suo interno, l\u2019arch. G. – sia stato beneficiario; trattandosi, piuttosto, di un normale corrispettivo di opera professionale (non essendo decisivo, in senso contrario, il rilievo che una percentuale di esso fosse trattenuta dal Dipartimento).<\/p>\n

    Alla luce dei predetti rilievi, la sentenza dev\u2019essere dunque cassata senza rinvio e dichiarata la carenza di giurisdizione della Corte dei conti.<\/p>\n

    P.Q.M.<\/p>\n

    Accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e dichiara il difetto di giurisdizione della Corte dei conti.<\/p>\n

    Cos\u00ec deciso in Roma, il 8 marzo 2016. Depositato in Cancelleria il 19 maggio 2016<\/p>\n

     <\/p>\n

     <\/p>\n

    [1]<\/a> Le due pronunce sono leggibili in www.corteconti<\/a>, banca dati sentenze<\/p>\n

    [2]<\/a> Cass., S.U., 16 luglio 2014 n. 16240, in Foro amm. 2014, 12, 3054 e 24 novembre 2009 n. 24671<\/a>, in Foro it. <\/em>2010, I, 1521).<\/p>\n

    [3]<\/a> Cass. S.U., 24 novembre 2009, n. 24671, in Foro it.2010, 5, I, 1521.<\/p>\n

    [4]<\/a> SANTORO E. ,Il danno oggettivamente pubblico ed il rapporto di servizio nella responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, in Foro amm. C.d.S. 2003, 335. SANTORO P., L\u2019illecito contabile e la responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, Maggioli, Santarcangelo 2011, 141; SANTORO P.ed E., Compendio di contabilit\u00e0 e finanza pubblica<\/em>, Maggioli, Santarcangelo 2016, 345.<\/p>\n

    [5]<\/a> Cass., S,U. , 5 aprile 1993 n. 4060, in Riv. C. Conti 1993, 2, 206 e 25 luglio 2000 n. 515, ivi 2000, 5, 186.<\/p>\n

    [6]<\/a> Cass., S.U. 14 novembre 2002 n. 340, in Foro amm. 2003, 51, 23 marzo 2004 n. 5781, ivi 2004, 681. 2014, 12, 3054, 2\/dicembre 2008, n. 28537, in Riv. corte conti 2008, 6, 198 e 9 febbraio 2011 n. 3165, ivi 2011, 1, 358; solamente in caso di cumulo con la funzione di direttore lavori, il giudizio di responsabilit\u00e0 appartiene alla giurisdizione contabile in virt\u00f9 dell\u2019unitariet\u00e0 del rapporto, cfr. Cass., S.U. 22 settembre 2014 n. 19891, ivi 2014. 5, 361; \u00e8 pacifico, invece che sussiste la giurisdizione contabile nel confronti del direttore dei lavori (e del collaudatore) a nulla rilevando che le relative funzioni siano state affidate a privati estranei agli uffici tecnici dell\u2019ente (Cass., S.U., 24 luglio 2000, n. 515, in DeG 2010, 34, 58).<\/p>\n

    [7]<\/a> C. Conti, Sez. Molise, 7 ottobre 2002 n. 234, in Foro amm. C.d.S 2003, 329, con commento di SANTORO E., Il danno oggettivamente pubblico ed il rapporto di servizio nella responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, ivi, 335.<\/p>\n

    [8]<\/a> Cass., S.U. 27 marzo 2001 n. 129, in Urb. App. 2001, 1093.<\/p>\n

    [9]<\/a> Cass., S.U., 13 dicembre 2007 n. 26111, in Foro amm. C.d.S. 2008, 728, con commento di SANTORO P., La soccombenza del pubblico ministero contabile nel ricorso per Cassazione per motivi di giurisdizione<\/em>.<\/p>\n

    [10]<\/a> SANTORO P., L\u2019illecito contabile e la responsabilit\u00e0 amministrativa, cit. 129.<\/p>\n

    [11]<\/a> Tra le pi\u00f9 recenti: Cass., S.U., 14 gennaio 2015 n. 473, in DeG 2015, 22 settembre 2014\u00a0n. 19891, cit. (riguardante un rapporto di consulenza artistica del direttore lavori) e 21 maggio 2014,\u00a0n.11229 (riguardante i componenti di un organo tecnico straordinario) ivi 2014, 3, 526.<\/p>\n

    [12]<\/a> Cass., S.U., 22 dicembre 2003 n. 19662, in Foro it. <\/em>2004, 2763 (componenti commissioni mediche accertative di invalidit\u00e0).<\/p>\n

    [13]<\/a> Cass., S.U., 2 marzo 1987 n. 2186, in Riv. C. Conti <\/em>1987, 1390 e 8 ottobre1979, n. 5184, in Foro it. 1980, I,713.<\/p>\n

    [14]<\/a> Cass. S.U., 4 dicembre 2009 n. 25504, in www.cortecassazione.it.<\/p>\n

    [15]<\/a> Cass. S.U., 24 luglio 2009 n. 17347,<\/strong> in www.cortedicassazione.it<\/a>., 4 dicembre 2009, n. 25495, in Foro amm. C.d.S. 2009, 2825, 1 aprile 2008 n. 8409, in Riv. C. conti . 2008, 2 322.<\/p>\n

    [16]<\/a> Resta fondamentale Cass., S.U., 17 novembre 1994 n. 9751, in Riv. C. Conti 1994, 6, 233; C. cost. 24 ottobre 2001 n. 340, ivi 2001, 5, 230.<\/p>\n

    [17]<\/a> SANTORO P., L\u2019illecito contabile e la responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, cit.; MARTUCCI di SCARFIZZI A., Profili evolutivi giurisprudenziali della nozione di rapporto di servizio quale presupposto della giurisdizione contabile della Corte dei Conti<\/em>, in TAR <\/em>1003, II, 189; MIELE T., Danno alla finanza pubblica ed evoluzione della giurisprudenza<\/em>, in Enti pubblici<\/em>, 2006, 5, 259.<\/p>\n

    [18]<\/a> Cass., S.U., 1\u00b0 marzo 2006 n. 4511, in Foro amm. C.d.S. 2006, 745 e 22 dicembre 2003 n. 19667, in Riv. C. Conti 2003, 6, 233.<\/p>\n

    [19]<\/a> Cass., S.U., 19 luglio 2013, n. 17660, in Riv. C. conti 2013, 5, 546.<\/p>\n

    [20]<\/a> Cass., S.U., 3 marzo 2010, n. 5019, in Foro amm. C.d.S. 2010, 528 e 9 maggio 2011, n. 10062, cit.<\/p>\n

    [21]<\/a> Cass., S.U. 31 ottobre 2014 n. 23257, in Riv. C. conti 2014 5, 257.<\/p>\n

    [22]<\/a> Cass., S.U. 18 maggio 2015,\u00a0n. 10094, in Foro amm. 2015,1362.<\/p>\n

    [23]<\/a> Cass., S.U., 19 dicembre 2014 n. 26942, in Foro amm. 2015, 1, 24 e 22 febbraio 2007 n. 4112, ivi 2007, 1151. PILATO S., La responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, Padova 1999, 71; SANTORO P., La responsabilit\u00e0 nei contratti pubblici<\/em>, in Riv. C. Conti 1995, 3, 215.<\/p>\n

    [24]<\/a> Cass., S.U., 20 novembre 2007, n. 24002. In Foro it. 2008, I, 2179.<\/p>\n

    [25]<\/a> Cass. S.U., 3 marzo 2010 n. 5019, in Foro amm. C.d.S. 2010, 528, 9 gennaio 2013 n. 295, ivi 2013, 357 e 25 gennaio 2013 n. 1774, in Riv. C. Conti 2013, 1, 388; \u00e8 stato chiarito che la giurisdizione ordinaria sussiste quando si controverte sulla corretta determinazione del corrispettivo contrattuale (appalto), mentre \u00e8 azionabile la giurisdizione contabile quando sono in gioco doveri di \u201cagente dell\u2019amministrazione\u201d (quale concessionario) e la conseguente responsabilit\u00e0 per danno erariale (Cass. 19 dicembre 2014 n. 26942).<\/p>\n

    [26]<\/a> Cass., Sez. III, 16 febbraio 2010 n. 3672, in Foro amm. C.d.S. 2010, 29.<\/p>\n

    [27]<\/a> Cass. S.U., 19 dicembre 2014 n. 26942, cit.<\/p>\n

    [28]<\/a> Cass. n. 26942\/2014, cit.<\/p>\n

    [29]<\/a> Cass., S.U., 19 dicembre 2014 n. 26942, cit. Da tener presente che il nuovo codice del contratti ha vietato (art. 31, comma 13, D.lgs n. 50\/2016, negli appalti pubblici di lavori aggiudicati con la formula del contraente generale, l\u2019attribuzione dei compiti di responsabile unico del procedimento, responsabile dei lavori, direttore dei lavori, di collaudatore allo stesso contraente generale e la relativa nomina diventa prerogative della stazione appaltante (art. 194, comma 3).<\/p>\n

    [30]<\/a> Cass. S.U., 8 luglio 2015 n. 14187, in Riv. C. Conti 2015, 3, 509 e 16 luglio 2014, n. 16240, cit.<\/p>\n

    [31]<\/a> Cass., S.U., 28 novembre 2013 n. 26582, in www.cortedicasszione.it e 24 ottobre 2014 n. 22615.<\/p>\n

    [32]<\/a> Cass., S.U., 14 gennaio 2015 n. 473 in www.cortedicassazione.it.<\/p>\n

    [33]<\/a> Cass., S.U., 4 dicembre 2009 n. 25495, in Foro amm. CDS 2009, 12, 2825, 22 gennaio 2002, n. 715, in Riv. C. conti 2002, 2, 277 e 18 luglio 2008 n. 19815, www.cortedicassazione.it.<\/p>\n

    [34]<\/a> Cass., S.U., 2\u00b0 febbraio 2004 n. 3899, in Foro it. 2005, I,2675.<\/p>\n

    [35]<\/a> Cass., S.U. 8 luglio 2005, n. 14335, in DeG 2005, 31, 31 e 14 gennaio 2015, n. 473 , ivi 2015, 15 gennaio.<\/p>\n

    [36]<\/a> Cass. S.U., 3 luglio 2009, n. 15599, in Foro it. 2010, 5, I, 1534, 16 dicembre 2009, n. 26280 , ivi 2010, I, 1502.<\/p>\n

    [37]<\/a> Cass., S.U. 19 maggio 2001, n. 211, in Riv. corte conti 2001, 3, 265 e 30 marzo1990 n. 2611, ivi 1990, 2, 262.<\/p>\n

    [38]<\/a> SANTORO E., Rapporto esattoriale e problemi di giurisdizione<\/em>, in Riv. giur. Molise Sannio 2004, 2, 74. Cass., S.U., 13 maggio 1993 n. 5424, in Riv. C conti 1993, 4, 180, 10 dicembre 1999 n. 874, Foro it. 2000, I,1186, 3 aprile 2009 n. 8113, in Giust. civ. Mass. <\/em>2004, 576; Cass., S.U., 7 dicembre 2012 n. 22265, in Foro amm. C.d.S. 2013, 61 (sulla cognizione del g.o. in ipotesi di regolazione pattizia).<\/p>\n

    [39]<\/a> Cass., S.U. 4 dicembre 2009, n. 25495, cit., 24 marzo 2006 n. 6581, in Foro amm. 2006, 1742 e 7 gennaio 2014 n. 63, in DeG 24 marzo 2014.<\/u><\/p>\n

    [40]<\/a> Cass., S.U., 1 luglio 2008, n. 8409, in Foro amm. C.d.S 2008, 4, I1046.<\/p>\n

    [41]<\/a> Cass., S.U., 11 maggio 2009 n. 10667, in Foro it. 2010, I, 962.<\/p>\n

    [42]<\/a> Cass., S.U., 19 luglio 1989 n. 3375, in Riv. C. conti 1989, 4, 180 e 21 ottobre 1983\u00a0n. 6177, in Resp. civ. e prev. 1984, 527.<\/p>\n

    [43]<\/a> Cass., S.U., 1 giugno 2010\u00a0n. 13330, in Riv. C conti 2010, 3, 189, 9 agosto 2001 n. 12367, ivi 2001, 5, 240, 12 novembre 2001 n. 14209, ivi 2001, 6, 219, 10 aprile 1999, n. 232 , ivi 1999, 2 110 e 28 marzo 1974 n. 846, in Giust. civ. <\/em>1974, I, 1034.<\/p>\n

    [44]<\/a> Cass., S.U., 13 novembre 2015 n. 23306 (riguardante Alitalia s.p.a.), in Foro amm. 2015, 3055; Cass. S.U., <\/strong>22 gennaio 2015, n. 1159, <\/strong>Guida diritto 2015, 17, 59, che afferma la giurisdizione ordinaria sulla responsabilit\u00e0 degli amministratori della la societ\u00e0 holding Ferrovie dello Stato italiane Spa svolge un\u2019attivit\u00e0 economica e commerciale in regime di mercato libero e la sua veste giuridica non rappresenta un mero schermo di copertura di una struttura amministrativa pubblica.<\/p>\n

    [45]<\/a> Cass., S.U., 22 gennaio 2015 n.1159, in DeG fasc. 3\/2015, 40, 21 luglio 2015 n. 15199, in Riv. C. conti 2015, 3, 517, 25 novembre 2013 n. 26283, ivi 2013, 5, 530.<\/p>\n

    [46]<\/a> Cass., S.U., Cass. S.U. 22 dicembre 2009 n. 26806, in Riv. C. Conti 2009, 6, 218 e 5 luglio 2011 n. 14655, ivi 2011, 3, 380, 10 marzo 2014 n. 5491, ivi 2014, 3, 478; Cass., S.U., 9 marzo 2012 n. 3692, in Foro amm. C.d.S. 2012, 1496, con commento di NICODEMO G.F., Societ\u00e0 pubbliche e responsabilit\u00e0 amministrativa: le Sezioni Unite della Cassazione ritornano sulla questione della giurisdizione<\/em>; da ultimo, Cass., S.U., 13 aprile 2016 n. 729, in www.cortedicassazione.it. <\/strong><\/p>\n

    [47]<\/a> Cass., S.U., 15 gennaio 2010 n. 519, in Foro amm. 2010, 70, con commento di TENORE V., La giurisdizione della Corte dei conti sulle s.p.a. a partecipazione pubblica. Sulla rilevanze del rapporto di servizio<\/em>: SANTORO P., L\u2019illecito contabile e la responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, cit. 185; id<\/em>. Profili di responsabilit\u00e0 erariale nella gestione dei servizi pubblici locali a mezzo societ\u00e0 partecipate<\/em>, in Dir. Econ. 1997, 3, 585.<\/p>\n

    [48]<\/a> Rientrano, invece tra le amministrazioni pubbliche gli enti a struttura societaria derivanti dalla trasformazione di enti pubblici in s.p.a. e quindi societ\u00e0 di fonte legale (C. cost. 28 dicembre 1993 n. 466, in Foro amm. 1993, 298); Cass., S.U., 16 luglio 2014 n. 16240, cit. (ANAS spa), 22 dicembre 2009 n. 27092, cit. (RAI spa) e<\/p>\n

    [49]<\/a> Per tale va intesa una societ\u00e0 costituita da uno o pi\u00f9 enti pubblici per l\u2019esercizio di pubblici servizi, di cui esclusivamente tali enti possano esser soci, che statutariamente esplichi la propria attivit\u00e0 prevalente in favore degli enti partecipanti e la cui gestione sia per statuto assoggettata a forme di controllo analoghe a quello esercitato dagli enti pubblici sui propri uffici (Cass., S.U., 26 marzo 2014, n. 7177, in Riv. C. conti 2014, 479) al medesimo genus sono riconducibili le societ\u00e0 che rappresentando lo strumento di cui l\u2019amministrazione pubblica si avvale per l\u2019autoproduzione – in house providing<\/em> \u2013 di un servizio pubblico essenziale (Cass., S.U. 22 luglio 2014 n. 16622, in www.cortedicassazione.it)<\/strong>.<\/p>\n

    [50]<\/a> Cass., S.U., 25 novembre 2013 n. 26283, in Riv. C. conti 2013 5, 530; id<\/em>, in Giur. comm, 2014, 1, 13, con commento di C. IBBA, Responsabilit\u00e0 erariale e societ\u00e0 in house; Cass., S.U., 24 marzo 2015 n. 5848 e 13 aprile 2016 n. 7293, in www.cortedicasazione.it<\/p>\n

    [51]<\/a> Cass., S.U., 1 febbraio 2012 n. 1419 e 1412, in www.cortedicassazione.it<\/a>. e 9 marzo 2012\u00a0n. 3692, in Foro amm. CDS 2012, 4, 796 (Poste italiane spa ; contra Cass., S.U., 24 novembre 2009 n. 24672, cit.<\/p>\n

    [52]<\/a> La Corte costituzionale (sent. 19 dicembre 2003, n. 363 ) sia pure sotto altri profili, ha ritenuto invece che una societ\u00e0 costituita in base alla legge, affidataria di compiti legislativamente previste e per essa obbligatorie, operante direttamente nell\u2019ambito delle politiche di un Ministero come strumento organizzativo per il perseguimento di specifiche finalit\u00e0, presenta tutti i caratteri propri dell\u2019ente strumentale, salvo quello di rivestire – per espressa disposizione legislativa – la forma della societ\u00e0 per azioni.<\/p>\n

    [53]<\/a> Cass., S.U., 5 luglio 2011 n. 14655 20 ottobre 2015 n. 21217, in Riv. C. conti 2015, 5, 480.<\/p>\n

    [54]<\/a> Art. 12 del testo decreto delegato (approvativo del T.U. in materia di societ\u00e0 partecipate) sul quale il Consiglio di Stato (Comm. spec, 21 aprile 2016 n. 969) si \u00e8 espresso nel senso che,\u00a0soltanto il danno \u201cdiretto\u201d e non anche quello \u201cindiretto\u201d al patrimonio della amministrazione pubblica pu\u00f2 giustificare l\u2019attribuzione della giurisdizione della Corte dei conti. In relazione alle societ\u00e0 in house.<\/p>\n

    [55]<\/a> Il Consiglio di Stato, nel menzionato parere, ha osservato che la societ\u00e0 in house<\/em>, a prescindere dalla sua qualificazione (organizzazione interna o persona giuridica di diritto privato), conserva una forte peculiarit\u00e0 organizzativa, imposta dal diritto europeo, che la rende non riconducibile al modello generale di societ\u00e0 quale definito dalle norme di diritto privato.<\/p>\n

    [56]<\/a> E\u2019 prevista la responsabilit\u00e0 per danno erariale a carico degli amministratori esecutivi e dei dirigenti in caso di violazione delle modalit\u00e0 di approvvigionamento (art. 25, com\u00adma 1, d.l. n. 1\/2012 conv. l. n. 37\/2012 e dei vincoli retributivi (art. 4, comma 12, d.l. n. 95\/2012). Secondo la Cassazione (11 luglio 2014 n. 15942,in www.cortedicassazione.it), in virt\u00f9 tali disposizioni, ovvero di altre altrettanto frammentarie e disorganiche norme che sono sparse nell\u2019ordinamento, non \u00e8 dato comunque sottrarsi alla drastica alternativa per la quale, fin quando non si arrivi a negare la distinzione stessa tra ente pubblico partecipante e societ\u00e0 di capitali partecipata, e quindi tra la distinta titolarit\u00e0 dei rispettivi patrimoni, la giurisdizione della Corte dei conti in tema di risarcimento dei danni arrecati dai gestori o dagli organi di controllo al patrimonio della societ\u00e0 potrebbe fondarsi o su una previsione normativa che eccezionalmente lo stabilisca, quantunque si tratti di danno arrecato ad un patrimonio facente capo non gi\u00e0 ad un soggetto pubblico bens\u00ec ad un ente di diritto privato – previsione certo possibile, ma che allo stato non appare individuabile in termini generali nell\u2019ordinamento -, ovvero sull\u2019attribuzione alla stessa societ\u00e0 partecipata della qualifica di ente pubblico, onde il danno arrecato al suo patrimonio potrebbe qualificarsi senz\u2019altro come danno erariale.<\/p>\n

    [57]<\/a> SANTORO P. ed E., Compendio di contabilit\u00e0 e finanza pubblica<\/em>, cit. 346.<\/p>\n

    [58]<\/a> SANTORO E., Il danno oggettivamente pubblico ed il rapporto di servizio nella responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, in Foro amm. C.d.S<\/em>. 2003, 335<\/p>\n

    [59]<\/a> Cass., S.U., 21 marzo 2001 n. 123, in Riv. C. conti 2001, 2, 264, secondo cui la responsabilit\u00e0 patrimoniale-contabile a carico di una persona giuridica (o ente) postula sempre l\u2019accertamento di condotte illecite imputabili a persone fisiche, con la conseguenza che la giurisdizione contabile sussiste non solo nei confronti delle persone fisiche ma anche delle persone giuridiche soprattutto quando l\u2019istituto, cui venga affidata la gestione di denaro pubblico assume la veste di agente contabile sulla base di un rapporto di servizio con la p.a.; Cass.7 settembre 1990\u00a0n. 9225, in www.cortedicassazione.it<\/a>, sulla responsabilit\u00e0 degli istituti affidatari della gestione di tesoreria.<\/p>\n

    [60]<\/a> Cass., S.U., 5 giugno 2000 n. 400, in Foro it. 2000, I,2789, 10 ottobre 2002 n. 14473, in Riv. C. conti 2002, 5, 212 e 24 novembre 2009 n. 24672, in Foro it. 2010, 5, I, 1521.<\/strong><\/p>\n

    [61]<\/a> Cass., S.U., 4 novembre 2009 n. 23332, in Foro it. 2010, 5, I, 1534. SCIASCIA M., Manuale di diritto processuale contabile<\/em>, Giuffr\u00e8, Milano 2012, 89.<\/p>\n

    [62]<\/a> Cass., S.U., 3 marzo 2010, n. 5019, in Foro amm. C.d.S. 2010, 528<\/p>\n

    [63]<\/a> SANTORO P., L\u2019illecito contabile e la responsabilit\u00e0 amministrativa<\/em>, cit., 114.<\/p>\n

    [64]<\/a> Cass., S.U., 22 febbraio 2002 n. 2628, Riv. C conti 2002, 2, 280 e 25 novembre 2008 n. 28048, in www.cortedicasazione.it.<\/p>\n

    [65]<\/a> C. Cost. 19 gennaio 1993 n. 24, in Riv. C. Conti <\/em>1993, 1, 199; Cass., S.U., 14 maggio 1998 n. 4874, in Riv. C. Conti 1998, 3, 287.<\/p>\n

    [66]<\/a> Cass., S.U., 22 giugno 1990 n. 6302, in Riv. C. Conti <\/em>1990, 4, 163 e 17 agosto 1990 n. 8368, in Cons. St. <\/em>1991, II, 141 e 29 novembre 1991 n. 875, in Riv. C. Conti <\/em>1992, 4, 125, 7 novembre 1997, n. 10929, ivi 2 1997, 6, 285 e 5 luglio 2004 n. 12301, in Foro it. <\/em>2004, I, 3050<\/p>\n

    [67]<\/a> Cass., S.U., 22 giugno 990, n. 6302, in Riv. C. conti 1990, 4,163.<\/p>\n

    [68]<\/a> Cass., S.U. 2 dicembre 2013, n. 26935 (frode comunitaria), in DeG 13 novembre 2013.<\/p>\n

    [69]<\/a> Cass., S.U, 22 dicembre 2003 n. 19667, cit.<\/p>\n

    [70]<\/a> SALVAGO S., Il riparto delle giurisdizioni fra legislazione e giurisprudenza<\/em>, in Riv. C. C conti 2013, 5, 810<\/p>\n

    [71]<\/a> Il criterio \u00e8 stato seguito per la R.A.I (Cass., Cass., S.U., 22 dicembre 2009 n. 27092, in Foro amm. C.d.S.<\/em>2010, 67) e in modo non proprio identico per l\u2019ENAV (Cass., S.U., 3 marzo 2010 n. 5032, in www.cortedicassazione.it).<\/p>\n

    [72]<\/a> IMPERIALI S., I Limiti della giurisdizione contabile della Giurisprudenza della Corte di Cassazione in Scritti per i 150 anni della Corte dei conti<\/em>, Roma 2013, 201.<\/p>\n

    [73]<\/a> Cass., S.U., 2 marzo 1982 n. 1282, in Foro it. 1982, I,1596. La Corte costituzionale (sent n. 326\/2008 e n. 148\/2009), con riferimento alla societ\u00e0 strumentali, ha distinto tra attivit\u00e0 amministrativa svolta in forma privatistica e attivit\u00e0 d\u2019impresa, a seconda si tratti attivit\u00e0 amministrativa, di natura finale o strumentale, posta in essere da societ\u00e0 di capitali che operano per conto di una pubblica amministrazione o vi sia erogazione di servizi rivolta al pubblico in regime di concorrenza.<\/p>\n

    [74]<\/a> Cass., S.U, 22 dicembre 2003 n. 19667, cit.<\/p>\n

    [75]<\/a> Cass., S.U. n 19 gennaio 2001 n. 11, In Riv. C. conti 2001, 1, 250.<\/p>\n

    [76]<\/a> L\u2019art. 49 bis D.lgs n. 177\/2005 ha poi disposto che gli amministratori RAI sono soggetti alle azioni civili previste della disciplina ordinaria delle societ\u00e0 per azioni.<\/p>\n

    <\/a><\/p>\n

    [78]<\/a> Avverso gli atti di ricognizione delle amministrazioni pubbliche operata annualmente dall\u2019ISTAT \u00e8 ammesso ricorso alle Sezioni riunite della Corte dei conti, in speciale composizione, ai sensi dell\u2019articolo 103, secondo comma, della Costituzione (art. 1, comma 169, L. n. 2282012). L\u2019art. 21 del testo unico (in fieri) sulle societ\u00e0 partecipate detta norme finanziarie per le societ\u00e0 incluse nell\u2019elenco ISTAT.<\/p>\n

    [79]<\/a> NOVELLI P., La tutela degli interessi pubblici nelle societ\u00e0 partecipate. Il ruolo del P.M. contabile, in Riv. C. conti 2015, 5, 777.<\/p>\n

    [80]<\/a> I rendiconti degli enti locali devono tener conto anche delle partecipazioni in societ\u00e0 controllate e alle quali \u00e8 affidata la gestione di servizi pubblici per la collettivit\u00e0 locale e di servizi strumentali all\u2019ente (art. 146 8 bis, comma 2, TUEL); lp \u2018eventuale ricapitalizzazione di societ\u00e0 partecipate costituisce un debito fuori bilancio (art. 184 lett. c, TUEL). SANTORO P. ed E., Compendio di contabilit\u00e0 e finanza pubblica, cit., 283.<\/p>\n

     <\/p>\n

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    Rapporto funzionale di servizio e giurisdizione contabile nelle relazioni contrattuali e nei contratti societari dell\u2019Avv. Evaristo Santoro \u00a01 – Incarico professionale e risorse pubbliche La Sezione giurisdizionale della Corte dei conti per il Molise (sent. 7 luglio 2010 n. 85, inedita) aveva ritenuto responsabile di danno erariale derivante da un inconcludente e inutile incarico professionale […]<\/p>\n","protected":false},"author":4,"featured_media":0,"comment_status":"open","ping_status":"open","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":""},"categories":[1],"tags":[],"class_list":{"0":"post-946","1":"post","2":"type-post","3":"status-publish","4":"format-standard","6":"category-news"},"jetpack_sharing_enabled":true,"jetpack_featured_media_url":"","_links":{"self":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/946"}],"collection":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/users\/4"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/comments?post=946"}],"version-history":[{"count":4,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/946\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":950,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/posts\/946\/revisions\/950"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/media?parent=946"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/categories?post=946"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-json\/wp\/v2\/tags?post=946"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}