{"id":995,"date":"2016-11-10T15:59:16","date_gmt":"2016-11-10T14:59:16","guid":{"rendered":"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/?p=995"},"modified":"2016-11-11T11:31:48","modified_gmt":"2016-11-11T10:31:48","slug":"codice-giustizia-contabile-diritto-accesso-agli-atti-trattati-dal-pm-contabile","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/codice-giustizia-contabile-diritto-accesso-agli-atti-trattati-dal-pm-contabile\/","title":{"rendered":"Codice di Giustizia Contabile e diritto di accesso agli atti trattati dal PM contabile"},"content":{"rendered":"<p><strong><a href=\"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-content\/uploads\/2015\/06\/gius2.jpg\"><img loading=\"lazy\" decoding=\"async\" class=\"size-medium wp-image-697 alignleft\" src=\"http:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-content\/uploads\/2015\/06\/gius2-300x150.jpg\" alt=\"gius2\" width=\"300\" height=\"150\" srcset=\"https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-content\/uploads\/2015\/06\/gius2-300x150.jpg 300w, https:\/\/www.giuristidiamministrazione.com\/wordpress\/wp-content\/uploads\/2015\/06\/gius2.jpg 660w\" sizes=\"(max-width: 300px) 100vw, 300px\" \/><\/a><\/strong><strong>Codice di Giustizia Contabile<\/strong><strong> e diritto di accesso agli atti trattati dal PM contabile<\/strong> <strong>per valutare la sussistenza di responsabilit\u00e0 amministrativa; brevi correlazioni con altri argomenti disciplinati nel Codice. <\/strong><\/p>\n<p>di Alessandro Sperandeo, <em>Sostituto Procuratore Generale della Corte dei conti<\/em><\/p>\n<p>&nbsp;<\/p>\n<p>Il D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174 (c.d. Codice di Giustizia Contabile d\u2019ora innanzi <em>Codice<\/em>) regola l&#8217;accesso ai documenti valutati dal PM della Corte dei conti nella fase preprocessuale soprattutto all\u2019art. 71 rubricato \u201c<em>Accesso al fascicolo istruttorio<\/em>\u201d.<!--more--><\/p>\n<p>Esaminando le norme contenute nell\u2019art. 71, prima di ogni altra cosa, si nota l\u2019equiparazione <em>quod ostentionem <\/em>tra atti ottenuti d\u2019iniziativa dal PM e atti che convergono nel fascicolo su compulsione dell\u2019invitato a dedurre, tramite intermediazione del Requirente.<\/p>\n<p>Dalla formulazione, emerge che entrambi i tipi di documenti, una volta acquisiti al fascicolo istruttorio, diventano oggetto di ostensione a favore del soggetto che riceve l\u2019\u201cinvito a dedurre\u201d e cio\u00e8 l\u2019\u201cinvitato a fornire deduzioni\u201d (di seguito rispettivamente <em>invito<\/em> e <em>invitato<\/em>).<\/p>\n<p>A vantaggio di tutti gli <em>invitati<\/em>, se la fattispecie si caratterizza in termini plurisoggettivi.<\/p>\n<p>Nessuna indicazione normativa esplicita compare con riguardo all\u2019accesso sperimentabile da altri soggetti comunque coinvolti negli accertamenti preprocessuali.<\/p>\n<p>Ad esempio, rispetto al soggetto sulle prime ritenuto coautore ma non <em>invitato<\/em>, siccome in seguito discolpato per mancanza dei presupposti della responsabilit\u00e0, e, in particolare, per assenza di nesso causale tra condotta ed evento (art. 83 comma 3).<\/p>\n<p>L\u2019assenza di specifica normativa comporta, come di regola, la risoluzione del caso concreto alla luce della generale disciplina posta dal Codice sulla protezione dei dati personali, di cui al D.lgs. n. 196\/2003 (c.d. Codice <em>privacy<\/em>) e s.m.i., e l\u2019esegesi intervenuta in materia.<\/p>\n<p>Dall\u2019applicazione della disciplina generale deriva innanzitutto che il PM contabile durante l\u2019attivit\u00e0 preprocessuale deve:<\/p>\n<ul>\n<li>trattare tutti i documenti che confluiscono nel fascicolo istruttorio con modalit\u00e0 di gestione tali da evitare nocumento alla <em>privatezza<\/em> di ogni soggetto coinvolto negli accertamenti, e non solo di quello che assume la formale veste di <em>invitato;<\/em><\/li>\n<li>rispettare il vincolo di <em>segretezza<\/em>, se sussistente.<\/li>\n<\/ul>\n<p>E\u2019 da ritenere che l\u2019art. 71 abbia dedicato tenue attenzione ai concetti di <em>riservatezza<\/em> e di <em>controinteressato<\/em>, sul presupposto che l\u2019accesso a documenti pubblici, contenenti dati personali, \u00e8 connaturato alla nozione di <em>privatezza<\/em>, con la conseguenza che resta assoggettato ai principi di Sistema che ne tutelano l\u2019effettiva consistenza.<\/p>\n<p>Mentre, per quanto riguarda il vincolo di <em>segretezza<\/em> proprio di alcuni atti, il <em>Codice<\/em> ha disciplinato, nell\u2019art. 58, comma 1\u00b0, quello di natura investigativa.<\/p>\n<p>Nondimeno, al concetto di <em>riservatezza<\/em> rinviano l\u2019art. 57 rubricato \u201c<em><u>Riservatezza <\/u>della fase istruttoria<\/em>\u201d e la parte finale del comma 1 dell\u2019art. 52 che recita \u201c<em>Le generalit\u00e0 del pubblico dipendente denunziante sono tenute <u>riservate<\/u><\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Si osserva in proposito che l\u2019enunciato del comma 1 dell\u2019art. 57 <em>\u201cle attivit\u00e0 d\u2019indagine del PM\u2026sono <u>riservate<\/u> fino alla notificazione dell\u2019invito\u201d <\/em>sembra diretto ad escludere chiunque non coinvolto nell\u2019attivit\u00e0 di accertamento dalla conoscenza dei pertinenti atti d\u2019indagine in ossequio ad evidenti profili di <em>segretezza,<\/em> e non di <em>riservatezza<\/em> dei soli dati personali contenuti negli atti; intenzione confermata dal comma 2 che impone il decreto motivato a ragione di <em>segretezza,<\/em> \u201c<em>quando \u00e8 necessario per la prosecuzione delle indagini\u2026.la visione di singoli atti o parti di essi<\/em>\u201d da parte di soggetti riceventi deleghe ex art. 56 <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>Un riferimento al legittimo bilanciamento tra pubblicit\u00e0 dei giudizi (e delle singole fasi) e diritto alla <em>privatezza<\/em> \u00e8 contenuto anche all\u2019art. 6, comma 3.<\/p>\n<p>Ulteriore precetto \u00e8 nell\u2019art. 69, comma 4, che impone la comunicazione dell\u2019archiviazione solo all\u2019<em>invitato<\/em>, svelatosi (a conclusione della fase preprocessuale finale, volta alla valutazione degli elementi che spiegano l\u2019eventuale <em>vocatio in ius<\/em>) non perseguibile per mancanza manifesta dei presupposti della responsabilit\u00e0 amministrativa.<\/p>\n<p>Il citato comma 4 dispone a carico del PM un automatismo giuridico di natura ristoratoria, diretto a tranquillizzare il soggetto che ha visto affievolire il diritto di <em>privatezza<\/em> per doverosa attivit\u00e0 di accertamento implicante il maneggio di dati personali.<\/p>\n<p>La norma trova <em>ratio<\/em> nel modello dell\u2019atto lecito dannoso, che si verifica quando rilevano pi\u00f9 diritti o interessi inconciliabili, ma entrambi ritenuti degni di tutela dall\u2019Ordinamento, che, di conseguenza, consente, da un lato l\u2019atto, e dall\u2019altro il riscatto dell\u2019interesse scalfito.<\/p>\n<p>Tanto premesso in generale, uno sguardo d\u2019insieme comporta una prima conclusione.<\/p>\n<p>Cos\u00ec come avveniva prima dell\u2019entrata in vigore del <em>Codice,<\/em> con l\u2019emissione della citazione a giudizio si transita nella fase processuale vera e propria; quindi la conoscenza degli atti conformanti la domanda giudiziale deve avvenire presso la Sezione giudicante, e pu\u00f2 concernere solo i documenti posti a comprova e allegati all\u2019atto introduttivo del giudizio.<\/p>\n<p>Resta da chiarire se nella disciplina posta dal <em>Codice<\/em>, siano rinvenibili indizi che permettano di riconoscere al convenuto il diritto di accedere ad atti confluiti nel fascicolo istruttorio ma non utilizzati dal PM per supportare la domanda ai sensi dell\u2019 art. 86, comma 2, lett. f).<\/p>\n<p>L\u2019argomento diventa impegnativo nella considerazione che tra gli atti non sottoposti a valutazione giudiziale possono esservene anche taluni ritenuti, a torto o a ragione, significativi di fatti, oggettivi o soggettivi, a discolpa del convenuto, ai sensi dell\u2019art. 55, comma 1.<\/p>\n<p>Plurimi sono gli argomenti da prendere in considerazione per dare una risposta esauriente.<\/p>\n<p>Le mosse vanno prese dalla pacifica constatazione che in qualunque attivit\u00e0 contenziosa, le parti in conflitto perseguono delle precise strategie comportamentali e procedimentali, espressione di scelte consapevoli, in prospettiva capaci di realizzare una situazione a s\u00e9 favorevole e sfavorevole all\u2019altra parte.<\/p>\n<p>Lo schema trova maggiore attuazione quando l\u2019attivit\u00e0 contenziosa \u00e8 di natura processuale o preprocessuale, perch\u00e8 pu\u00f2 terminare <em>sub iudice<\/em>; oltre a tutto, in tale contingenza, la facolt\u00e0 di scegliere un comportamento piuttosto che un altro diventa, in presenza di soggetto dotato di <em>ius postulandi<\/em>, espressione di discrezionalit\u00e0 tecnica.<\/p>\n<p>Infine, qualora il contenzioso comprende interessi primari della collettivit\u00e0, il Sistema impianta la dialettica sulla presenza di una parte pubblica che non fa valere interessi particolari, ma agisce esclusivamente a tutela dell\u2019interesse generale all\u2019osservanza della Legge: persegue, come si vuol dire, fini di giustizia cercando la <em>verit\u00e0 del fatto<\/em>.<\/p>\n<p>Il quadro tratteggiato ricorre in entrambe le fasi che scompongono il Giudizio di responsabilit\u00e0 erariale, dove sono inevitabilmente contrapposte due differenti strategie cognitive quella del Requirente contabile e quella del presunto autore dell\u2019illecito erariale.<\/p>\n<p>Premesso che le parti devono impostare le rispettive strategie in ossequio delle regole che strutturano le due fasi, resta il fatto che l\u2019attivit\u00e0 preprocessuale del PM \u00e8 per Legge diretta a raccogliere elementi che accreditano o smentiscono la ricorrenza di responsabilit\u00e0 amministrativa, quindi deve necessariamente mettere il presunto responsabile in condizione di difendersi pienamente.<\/p>\n<p>A tale scopo di garanzia assolve l\u2019<em>invito<\/em>, che, perci\u00f2, \u00e8 di obbligatoria emissione per il PM.<\/p>\n<p>Oltre a ci\u00f2, considerato il contenuto dei commi 1 e 2 dell\u2019art. 67, l\u2019<em>invito<\/em> assolve funzione di economia processuale; infatti, dall\u2019immediata acquisizione del maggior numero di elementi conoscitivi pu\u00f2 scaturire l\u2019archiviazione della vicenda piuttosto che la citazione a giudizio.<\/p>\n<p>Tuttavia, l\u2019<em>invitato<\/em> pu\u00f2 decidere di non partecipare alla fase preprocessuale, scegliendo, di posticipare la sua difesa nel successivo eventuale processo; la detta strategia difensiva \u00e8 del tutto legittima, anche se di fatto vanifica la <em>ratio legis <\/em>rivolta ad evitare che finiscano <em>sub iudice<\/em> avvenimenti non sussumibili nella categoria giuridica della responsabilit\u00e0 erariale.<\/p>\n<p>Con la particolarit\u00e0 che, una volta instaurato il giudizio, il convenuto, pu\u00f2 lamentare l\u2019insufficienza della fase preprocessuale e, di conseguenza, prendere iniziative dirette a <em>difendersi dal processo e non a difendersi nel processo<\/em>.<\/p>\n<p>Stando cos\u00ec le cose, eventuali mutamenti di strategia sono ammessi solo se non presentano profili diretti a pregiudicare scorrettamente metodo e criteri seguiti da controparte per esercitare legittimamente ed opportunamente lo <em>ius postulandi<\/em>; e pi\u00f9 in generale, non realizzano un abusivo utilizzo di strumenti volti a garantire il contraddittorio.<\/p>\n<p>Considerato che il <em>Codice<\/em> assegna all\u2019<em>invitato<\/em> la facolt\u00e0 di farsi assistere dal Difensore sin dai primi accertamenti (art. 67, comma 4) e il diritto <em>di visionare e di estrarre copia di tutti documenti inseriti nel fascicolo <\/em>(art. 71 comma 1), non sussiste, di regola, motivo per riconoscergli in via interpretativa il diritto, o la facolt\u00e0, di accedere a tutto il fascicolo preprocessuale, quando prima, durante lo <em>spatium deliberandi<\/em> concesso al PM tra invito e citazione, in attuazione di una precisa strategia ha deciso di non accedere ai pertinenti atti.<\/p>\n<p>A maggior ragione la possibilit\u00e0 di accedere agli atti non considerati e valutati ai fini dell\u2019<em>invito<\/em>, \u00e8 da escludere quando nel detto documento \u00e8 chiaramente segnalata la presenza del diritto di ostensione e l\u2019<em>invitato<\/em> ha deciso consapevolmente di non esercitarlo.<\/p>\n<p>Quindi, non \u00e8 utilizzabile il criterio del <em>melius re perpensa<\/em> basato sulla soggettiva modifica della metodica difensionale dell\u2019incolpato; la richiesta di accesso ad atti non posti a supporto dell\u2019<em>invito<\/em> non pu\u00f2 trovare accoglimento perch\u00e9 pu\u00f2 frustrare la strategia seguita dal PM, rivelandosi manifestazione di abuso del modello imposto dall\u2019Ordinamento affinch\u00e8 la giustizia contabile si concretizzi in un esito corrispondente alla verit\u00e0 storica dei fatti rapportata al quadro normativo.<\/p>\n<p>All\u2019indiscutibile convincimento della Giurisprudenza (anche Costituzionale) che il PM contabile ha nel processo natura di parte pubblica segue l\u2019inevitabile conclusione che allo stesso devono essere riconosciuti tutti i poteri connessi allo <em>ius postulandi<\/em>, anche quello di fissare il <em>thema decidendum<\/em> alla luce della discrezionalit\u00e0 tecnica che gli compete.<\/p>\n<p>Invero, dispone l\u2019art. 94, comma 1: \u201c<em>Fermo restando a carico delle parti l&#8217;onere di fornire le prove che siano nella loro disponibilit\u00e0 concernenti i fatti posti a fondamento\u2026\u201d.<\/em><\/p>\n<p>Certamente non fa venire meno la discrezionalit\u00e0 tecnica che connota naturalmente l\u2019attivit\u00e0 del Requirente la declamazione contenuta all\u2019art. 55, comma 1, del <em>Codice<\/em>: \u201c<em>Il PM compie ogni attivit\u00e0 utile per l\u2019acquisizione degli elementi necessari all\u2019esercizio dell\u2019azione erariale e svolge, altres\u00ec, accertamenti su fatti e circostanze a favore della persona individuata quale presunto responsabile\u201d.<\/em><\/p>\n<p>La disposizione riproduce quanto riportato nell\u2019art. 358 del c.p.p.; di conseguenza l\u2019accertamento<em> su fatti e circostanze a favore del presunto responsabile<\/em> ha, come stabilito dalla Corte Costituzionale, valore di onere e non di obbligo.<\/p>\n<p>Il PM contabile non e tenuto a svolgere accertamenti favorevoli al presunto responsabile dell\u2019illecito; ci\u00f2 non toglie che durante la fase preprocessuale, accanto a circostanze assolutamente non pertinenti, possano emergere elementi a discolpa dell\u2019<em>invitato<\/em>, come possono emergere, altres\u00ec, ulteriori accadimenti, oggettivamente e soggettivamente, diversi ma forieri di danno erariale.<\/p>\n<p>E\u2019 la stessa dinamica del giudizio per responsabilit\u00e0 amministrativa a pretendere che il PM concentri le indagini <em>ante causam<\/em> solo su elementi, oggettivi e soggettivi, forieri di responsabilit\u00e0, escludendo atti o fatti che non hanno nessuna attinenza con la fattispecie concreta; mentre \u00e8 necessario l\u2019intervento di decreto ai sensi e per gli effetti dell\u2019art. 54 del <em>Codice<\/em>, se affiora effettiva <em>notitia damni<\/em> da trattare in ulteriore e diversa istruttoria.<\/p>\n<p>Cos\u00ec come \u00e8 connaturato alla stessa dialettica processuale, l\u2019onere del PM di indicare in citazione situazioni, oggettive o soggettive emerse durante la fase preprocessuale, a favore del convenuto, in modo da consentire al Giudice di valutare la vicenda sotto ogni profilo.<\/p>\n<p>Impegno comportamentale da sempre presente nell\u2019Ordinamento della giustizia contabile, regolarmente adempiuto dagli Uffici di procura.<\/p>\n<p>In finale, \u00e8 escluso che dopo la citazione il convenuto possa accedere ad atti non considerati dal PM per conformare e comprovare il <em>thema decidendum <\/em>che qualifica l\u2019<em>invito<\/em> e successivamente \u00e8 replicato, con maggiore rigore, nella domanda.<\/p>\n<p>Fermo restando il potere del Giudice di ordinare alle parti (quindi anche al PM) di produrre gli atti e i documenti che ritiene necessari alla decisione ai sensi dell\u2019art.94, comma 1\u00b0, del <em><u>Codice<\/u><\/em>, qualora dall\u2019esame della vicenda sottoposta alla sua valutazione risulti l\u2019assenza di atti, non allegati perch\u00e9 non ritenuti pertinenti ma, in verit\u00e0 incidenti sulle modalit\u00e0 con cui si rende giustizia nel processo per responsabilit\u00e0 erariale.<\/p>\n<p>Dalle precedenti osservazioni emerge, insomma, che il convenuto non ha diritto ad accedere ad atti preprocessuali non indicati quali <em>elementi di prova che supportano la domanda<\/em> e assenti nell\u2019<em>elenco dei documenti offerti in comunicazione, <\/em>essendo, tuttavia, titolare del diritto di segnalare al Giudice che la prima fase preprocessuale definita con <em>invito<\/em> non coincide, per <em>causa petendi<\/em> e <em>petitum,<\/em> con il contenuto della successiva <em>vocatio<\/em> ovvero che quest\u2019ultima non ha tenuto in considerazione fatti rilevanti e, conseguentemente, richiedere ordinanza volta all\u2019acquisizione dei documenti in ipotesi rimuoventi o riducenti la responsabilit\u00e0 non considerati dal PM.<\/p>\n<p>Ricade sul Giudice l\u2019indagine rivolta ad accertare se le parti si sono comportate con correttezza, con eventuale applicazione della norma contenuta nell\u2019art. 30 del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>Norma che potrebbe rivelarsi insufficiente qualora emergano azioni o eccezioni costituenti manifesto abuso dei mezzi preprocessuali e processuali.<\/p>\n<p>A fronte di tale prima conclusione, resta confermato che, <em>in subiecta materia<\/em>, la concreta caratterizzazione dell\u2019accesso pu\u00f2 causare qualche esitazione interpretativa se si trascura la fondamentale ragione che ha indotto il Legislatore del 1990 ad introdurlo nell\u2019Ordinamento.<\/p>\n<p><em>Ratio<\/em> che ha sicuramente avuto presente il Legislatore del <em><u>Codice<\/u><\/em>, l\u00ec dove si \u00e8 astenuto dal dare indicazioni specifiche considerata la elementarit\u00e0 delle norme di Sistema applicabili.<\/p>\n<p>In proposito \u00e8 noto che, la Legge \u00e8 intervenuta per bilanciare interessi contrapposti: la necessit\u00e0 di trasparenza a garanzia d\u2019imparzialit\u00e0 dell\u2019<em>agere<\/em> pubblico con il diritto di <em>riservatezza<\/em> e con l\u2019esigenza di buon andamento della PA; esigenza quest\u2019ultima da preservare da richieste pretestuose, defatiganti e introduttive di subdole forme di controllo.<\/p>\n<p>Al momento, \u00e8 assolutamente prevalente la Giurisprudenza secondo cui qualunque pretesa di ostensione di atti confluenti in procedimento contenzioso nel quale vi \u00e8 contraddittorio delle parti, qualunque sia la natura dell\u2019Autorit\u00e0 che \u201c<em>tratta<\/em>\u201d i documenti richiesti, va sempre sottoposta, preliminarmente, e a prescindere dalla successiva attivit\u00e0 diretta a tutelare la <em>privatezza<\/em>, a verifica dell\u2019utilit\u00e0 in chiave difensiva della documentazione richiesta.<\/p>\n<p>Tale archetipo risuona nell\u2019art. 71 del <em>Codice<\/em>, comma 3, che recita: \u201c<em>Il destinatario dell&#8217;invito a dedurre ha il diritto di accedere ai <u>documenti ritenuti rilevanti per difendersi<\/u> e detenuti dalle PP.AA.<\/em>\u201d e successivo comma 5 che dispone \u201c<em>il destinatario dell&#8217;invito a dedurre pu\u00f2 chiedere al PM che provveda \u2026\u2026\u2026 motivando in ordine alla rilevanza dei documenti specificamente individuati per la <u>sua difesa<\/u><\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Di poi, da quanto disposto dal citato comma 5\u00b0, a proposito di rimedi contro la mancata ostensione per inerzia della PA, emerge il vero peso che assume la motivazione posta a base della richiesta di accesso a fini di difesa, sia quella formulata direttamente alla PA, e da quest\u2019ultima non adempiuta, sia quella presentata direttamente al PM contabile; in entrambi i casi la motivazione soggiace a penetrante valutazione del Magistrato requirente.<\/p>\n<p>Salvo il caso di richiesta di accesso illegale, perch\u00e9, a titolo esemplificativo, del tutto sganciata dallo specifico interesse difensivo vantato ovvero esibente profili di obiettiva pretestuosit\u00e0, \u00e8 escluso che, allo stato della vigente conformazione pretoria dell\u2019istituto, il PM possa negare <em>tout court<\/em> l\u2019accesso.<\/p>\n<p>In presenza di richiesta, il PM contabile deve iniziare un sub-procedimento da concludere con decreto motivato, sia che l\u2019accesso venga consentito sia che venga negato.<\/p>\n<p>Nel caso di richiesta di accesso diretta alla PA e rimasta inadempiuta, l\u2019intervento del Magistrato requirente imposto dal <em>Codice<\/em> (comma 5 art. 71), integra ipotesi di surrogazione giudiziale nell\u2019esercizio dell\u2019azione amministrativa, affine a quello disposto dagli artt. 116 ss. del D.lgs. 104\/ 2010 (c.d. Codice della giustizia amministrativa).<\/p>\n<p>Con la tipicit\u00e0 che il GA dispone la sostituzione dell\u2019Amministrazione renitente con Organo di altra Amministrazione, mentre il PM contabile si sostituisce direttamente.<\/p>\n<p>Poich\u00e9 il tempo \u00e8 un bene della vita risarcibile, se leso ingiustamente, che beneficia di tutela Costituzionale quando sussistono persone <em>sub iudice<\/em> (art. 111, comma 2), il <em>Codice<\/em> avrebbe ben potuto prevedere sanzioni amministrative pecuniarie irrogabili dalla Corte dei conti a carico del dipendente pubblico che, pur legalmente obbligato, non \u201c<em>tratta<\/em>\u201d la richiesta di accesso, costringendo il Requirente ad un aggravio di procedimento, senz\u2019altro contrario al generale principio di economicit\u00e0 dei mezzi giuridici.<\/p>\n<p>Ci\u00f2 anche, in continuit\u00e0 sistematica con la potest\u00e0 affidata al GA dal 2\u00b0 comma dell\u2019art 26 del D.lgs. 104\/2010, e considerato che nella circostanza l\u2019inerzia danneggia solo l\u2019immagine dell\u2019Amministrazione a cui appartiene il trasgressore, e non il richiedente l\u2019accesso che vede comunque soddisfatto il suo diritto.<\/p>\n<p>Del resto, una sanzione pecuniaria amministrativa a carico di pubblico dipendente inerte non avrebbe costituito novit\u00e0 nemmeno per lo stesso <em>Codice<\/em>, visto che l\u2019art. 60, comma 5, la commina ai soggetti informati su fatti dannosi per l\u2019erario che immotivatamente non aderiscono alla convocazione del PM.<\/p>\n<p>Sotto altro aspetto si rileva che l\u2019art. 71, comma 4\u00b0, prevede l\u2019intervento surrogatorio del PM per inadempimento della PA sia nel caso di accesso <em>tipico<\/em> sia in ipotesi di <em>accesso civico<\/em> ai sensi e per gli effetti del D.lgs. 33\/2013 con le integrazioni apportate dal D.lgs. 97\/2016.<\/p>\n<p>L\u2019art. 5 del cit. D.lgs. 33\/2013 ha introdotto un nuovo tipo di accesso, c.d. civico, stabilendo che chiunque, anche privo di un interesse differenziato, ha diritto a prendere visione di documenti che la PA si astiene dal pubblicare in violazione di un preciso obbligo legale di pubblicazione; con la conseguenza afflittiva disposta dal successivo art. 46 che ricollega all\u2019inadempimento dell\u2019obbligo l\u2019eventuale responsabilit\u00e0 per danno all\u2019immagine della PA.<\/p>\n<p>Ne segue che l\u2019intervento surrogatorio ex comma 3 dell\u2019art. 71 del <em><u>Codice<\/u><\/em> impone al PM contabile l\u2019apertura, tramite decreto, di ulteriore istruttoria per accertare se la mancata pubblicazione sul sito istituzionale dell\u2019Ente ha perfezionato o meno tutti i presupposti di sussistenza del danno all\u2019immagine alla PA.<\/p>\n<p>Tuttavia, la laconicit\u00e0 con cui \u00e8 congeniato il precetto del citato art. 46 del D.lgs. 33\/2013 sul danno all\u2019immagine, lascia presagire un\u2019ardua applicazione concreta della norma.<\/p>\n<p>Allora, si sarebbe rivelato a favore di Sistema l\u2019inserimento nel <em><u>Codice<\/u><\/em> di una specifica disciplina in proposito, illustrativa di responsabilit\u00e0 amministrativa tipica, affidata alla cognizione del Giudice contabile, comprendente tutti i casi in cui il Requirente \u00e8 costretto ad assumere iniziative per controbilanciare condotte che, per grave negligenza o per dolo, hanno l\u2019effetto di ostacolare le indagini dirette all\u2019accertamento della verit\u00e0.<\/p>\n<p>D&#8217;altra parte, quella appena segnalata costituisce una delle occasione in cui il <em>Codice<\/em> poteva disporre, ma non ha ritenuto di farlo, precise contromisure contro prospettabili condotte che ostacolano colpevolmente la doverosa attivit\u00e0 del PM contabile.<\/p>\n<p>Pi\u00f9 in generale, si osserva che il <em>Codice<\/em> non ha introdotto rimedi esperibili contro l\u2019utilizzo distorto di strumenti specificamente diretti ad assicurare come pi\u00f9 probabile un esito giusto e pi\u00f9 improbabile un esito ingiusto dell&#8217;attivit\u00e0 giurisdizionale, non valorizzando il recente orientamento giurisprudenziale diretto a stigmatizzare l\u2019abuso del diritto.<\/p>\n<p>Tornando sull\u2019argomento d\u2019interesse, si nota che il <em>Codice<\/em> non disciplina i rapporti tra accesso e fatti di ordinario accadimento nella fase preprocessuale come, il sopraggiungere di archiviazione in assenza d\u2019<em>invito\/i <\/em>e la esclusione da accertamenti pi\u00f9 penetranti per alcuni presunti autori dell\u2019illecito, siccome assolutamente estranei ai fatti e perci\u00f2 non <em>invitati<\/em>, mentre altri soggetti coinvolti negli stessi fatti vengono <em>invitati<\/em> per chiarimenti.<\/p>\n<p>Ugualmente il <em><u>Codice<\/u> <\/em>non specifica se il soggetto che segnala il presunto danno erariale ha diritto o meno di conoscere le conseguenze della denuncia.<\/p>\n<p>Premesso che l\u2019assenza di peculiare disciplina \u00e8 da ricollegare alla manifesta presenza nell\u2019Ordinamento di parecchia regolamentazione, legale e pretoria, riguardante casi simili, resta il fatto, sopra segnalato ma su cui \u00e8 bene ritornare, che, in ipotesi, molteplici circostanze emergenti, direttamente o indirettamente, dal fascicolo preprocessuale, possono essere escluse dal <em>thema decidendum<\/em> che caratterizza l\u2019<em>invito<\/em> prima e la citazione a giudizio dopo, qualora l\u2019espulsione avvenga legittimamente e opportunamente: cio\u00e8 a dire in conformit\u00e0 al contenuto che le caratterizza e alla strategia processuale adottata da parte pubblica.<\/p>\n<p>D\u2019altronde, il <em>Codice<\/em> circoscrive la discrezionalit\u00e0 tecnica del Magistrato requirente solo all\u2019art. 67, comma 7, che dispone: \u201c<em>Successivamente all\u2019invito a dedurre, il PM non pu\u00f2 svolgere attivit\u00e0 istruttorie, salva la necessit\u00e0 di compiere accertamenti sugli ulteriori elementi di fatto emersi a seguito delle controdeduzioni<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Non si rinvengono norme che obbligano il PM a riversare in citazione tutti i documenti confluiti nella fase istruttoria, anche quelli estranei al <em>thema decidendum<\/em> fissato nell\u2019<em>invito<\/em>.<\/p>\n<p>Dunque, si osserva che il <em>Codice<\/em>, anche sotto tale aspetto, non ha scalfito affatto il generale <em>ius postulandi<\/em> di parte pubblica, ma ha solo inteso rendere giuridicamente obbligatorio il percorso procedimentale, di regola, seguito dal PM, consistente nel raccogliere elementi probatori sino all\u2019<em>invito<\/em>; ferma restando la possibilit\u00e0 di compiere ulteriori accertamenti in punto di fatto per replicare a controdeduzioni che presentano sopravvenienze inerenti.<\/p>\n<p>In pratica la disciplina ha recepito la prevalente Giurisprudenza contabile che ha stigmatizzato la <em>mutatio libelli,<\/em> tra <em>invito<\/em> e citazione, individuata quando si avanza una pretesa obiettivamente diversa da quella originaria, introducendo nel processo un <em>petitum<\/em> differente e pi\u00f9 ampio oppure una <em>causa petendi<\/em> fondata su situazioni giuridiche non prospettate prima.<\/p>\n<p>E\u2019 agevolmente prevedibile che, le situazioni sopra indicate, siccome in ipotesi <em>accessibili,<\/em> possono appesantire il giudizio per responsabilit\u00e0 erariale complessivamente considerato.<\/p>\n<p>Infatti, in presenza di indicazioni <em>codicistiche<\/em> implicite, poich\u00e8 sottintendono la normale applicazione delle regole valide nella generalit\u00e0 dei casi, sar\u00e0 compito dell\u2019Interprete individuare le situazioni legittimanti, e in che misura, l\u2019ostensione degli atti contenuti nel fascicolo istruttorio che non giungono alla fase processuale, dunque al vaglio del Giudice.<\/p>\n<p>Tutto questo per\u00f2, laddove i riferimenti che compaiono nel <em><u>Codice<\/u><\/em> alla esigenza che il PM contabile valuti l\u2019ammissibilit\u00e0 della richiesta di ostensione alla luce del requisito della necessit\u00e0 difensiva in senso stretto, hanno natura esplicita.<\/p>\n<p>Iniziando dall\u2019ultima situazione segnalata, si individuano nel Sistema indizi da cui ricavare che il decreto di archiviazione del PM deve essere comunicato anche al soggetto pubblico che, scorgendo l\u2019attuazione di danno erariale, inoltra, in adempimento di obbligo legale, <em>denuncia damni<\/em> contenente formale richiesta di essere avvisato in caso di archiviazione dell\u2019indagine, per valutare la possibilit\u00e0 di opporsi o meno alla stessa.<\/p>\n<p>A sostegno dell\u2019esegesi stanno le norme del c.p.p. che regolamentano vicenda simile, consentendo, al legittimato a chiedere conto dell\u2019archiviazione, di fare opposizione entro i 10 gg. successivi alla ricezione del relativo atto del Requirente penale (art. 410 c.p.p.).<\/p>\n<p>Legittimazione all\u2019opposizione e contenuto della stessa sono stabiliti dallo stesso c.p.p. e chiariti dalla Giurisprudenza; in breve, \u00e8 inammissibile l\u2019atto proveniente da soggetto non definibile persona offesa dal reato e inoltre l\u2019atto che non indica l\u2019oggetto dell\u2019ulteriore investigazione da effettuare e gli elementi di prova da acquisire a cura del PM penale.<\/p>\n<p>In linea di principio, non ricorrono ostacoli all\u2019estensione della indicata regolamentazione anche alla fase preprocessuale in esame; considerato anche, come assai probabile, che in giudizi particolarmente significativi, per la qualit\u00e0 degli <em>invitati<\/em> o la quantit\u00e0 del danno, la PA danneggiata chieda conto al PM dell\u2019archiviazione e, poi, insoddisfatta del risultato, prenda iniziative dirette a fare emergere altrimenti la sussistenza di responsabilit\u00e0.<\/p>\n<p>Questa la prospettiva, il PM contabile \u00e8 tenuto a valutare con massima attenzione la comunicazione di presunta <em>notizia damni<\/em> contenente richiesta \u201c<em>di essere avvisati di un\u2019eventuale archiviazione<\/em>\u201d o locuzioni di analogo contenuto strumentale.<\/p>\n<p>In presenza della richiesta, il Requirente della Corte dei conti, qualora venga avanzata opposizione legittima, deve riesaminare l\u2019affare, in ipotesi dannoso per le casse pubbliche, precedentemente archiviato, facendo applicazione del rimedio indicato all\u2019art. 70 del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>All\u2019inverso, \u00e8 innegabile visto quanto disposto dal <em>Codice<\/em>, la vigenza della regola generale secondo cui l\u2019accesso non spetta a chi non detiene comprovate esigenze difensive: nessun diritto all\u2019ostensione vanta chi dapprima sottoposto a blandi accertamenti, siccome apparentemente coautore del fatto illecito, viene estromesso senza essere <em>invitato<\/em>.<\/p>\n<p>Costui, in osservanza della pi\u00f9 scrupolosa trasparenza dell\u2019<em>agere pubblico<\/em>, al massimo pu\u00f2 ottenere mera comunicazione sul tipo di quella prevista all\u2019art 110 bis disp. att. c.p.p.: alla richiesta di notizie il PM pu\u00f2 restituire comunicazione mera della sussistenza di una vertenza in cui la posizione del richiedente \u00e8 rimasta indenne da accertamenti approfonditi, siccome obiettivamente estranea alla specifica fattispecie dannosa.<\/p>\n<p>La comunicazione soggiace ad un insuperabile limite contenutistico: non deve contenere alcun riferimento a luoghi o persone coinvolti negli accertamenti, men che mai dati personali.<\/p>\n<p>Tirando le prime somme, si pu\u00f2 ritenere in via interpretativa sussistente il diritto ad accedere agli atti preprocessuali in capo al soggetto, che, per obbligo di Legge, denuncia il danno con segnalazione contenente espressa richiesta di conoscere gli esiti delle indagini, siccome danneggiato dall\u2019illecito erariale.<\/p>\n<p>Invece, \u00e8 sicuramente privo di legittimazione all\u2019accesso e del diritto di chiedere informazioni il soggetto sfiorato dagli accertamenti preprocessuali, tant\u2019\u00e8 che non \u00e8 stato <em>invitato<\/em> e, di conseguenza, escluso da pi\u00f9 approfonditi riscontri, in particolar modo ex art. 83 comma 3, con posizione depennata ma non formalmente archiviata.<\/p>\n<p>Infine, nessun diritto all\u2019ostensione o all\u2019informazione riconosce il <em>Codice<\/em>, ai soggetti (singoli e associati, rappresentativi dei pi\u00f9 svariati interessi pubblici o privati) che denunciano fatti forieri di danno erariale d\u2019iniziativa, e cio\u00e8 in assenza di specifico obbligo od onere legale.<\/p>\n<p>La conclusione non \u00e8 influenzata dal concreto epilogo che caratterizza gli accertamenti <em>ante causam<\/em>: il soggetto lambito dagli accertamenti ma non <em>invitato<\/em> e il denunciante spontaneo di presunto danno erariale non hanno diritto di conoscere gli atti della fase preprocessuale sia che quest\u2019ultima evolva in <em>invito<\/em> a carico di terzi sia che si concluda con archiviazione.<\/p>\n<p>Al pi\u00f9, il denunciante spontaneo d\u2019illecito erariale pu\u00f2 ottenere, parimenti al soggetto rimasto coinvolto in superficiali accertamenti iniziali non terminati in <em>invito<\/em>, mera comunicazione che la vertenza \u00e8 stata definita con archiviazione ovvero con citazione.<\/p>\n<p>Anche in tale circostanza la comunicazione non pu\u00f2 contenere dati personali ovvero informazioni che permettano, anche indirettamente, di individuare oggetti e soggetti sottoposti ad accertamenti volti all\u2019affermazione di responsabilit\u00e0 amministrativa.<\/p>\n<p>E\u2019 il caso di ribadire che entrambe le categorie soggettive non vantano un diritto all\u2019accesso ricollegato alla necessit\u00e0 di difendersi in ambito contenzioso e neppure, allo stato della Legislazione, un diritto alla semplice informazione; specularmente il Requirente contabile non ha obbligo di rispondere all\u2019istanza.<\/p>\n<p>La mera comunicazione, qualora intervenga, non soggiace ad obbligo di motivazione e viene resa per conseguire una trasparenza delle attivit\u00e0 poste in essere dalla Procura della Corte dei conti maggiore di quella imposta dall\u2019Ordinamento, anche a seguito dell\u2019arrivo del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>Del resto, il fornire informazioni anche a chi non ha diritto di riceverne, nei limiti del possibile e secondo le circostanze del caso, corrisponde, come da tradizione consolidata presso il Requirente contabile, alla precisa scelta di privilegiare, su di ogni altra, l\u2019esigenza di assicurare in misura rinforzata il prestigio, l\u2019indipendenza e la trasparenza della funzione giudiziaria espletata dalla Corte dei conti.<\/p>\n<p>In base ai principi generali in punto di legittimazione all\u2019accesso e della specificit\u00e0 propria della fase preprocessuale, che inevitabilmente vede una <em>accusa<\/em> <em>in fieri<\/em> e accertamenti di natura provvisoria, va chiarita la posizione dell\u2019<em>invitato<\/em> che venuto, comunque, a conoscenza di supposti pregressi accertamenti svolti dalla Procura su vicende, oggettivamente e soggettivamente, sovrapponibili, chiede l\u2019ostensione dei relativi atti.<\/p>\n<p>Escludere aprioristicamente il diritto di accesso facendo leva sulla formulazione letterale della rubrica dell\u2019art. 71 (<em>Accesso al fascicolo istruttorio<\/em>) e del contenuto impresso allo stesso articolo dal Legislatore, \u00e8 soluzione che pu\u00f2 dare luogo a contrasti alla luce della lettura del complesso normativo e pretorio disciplinante la materia, dal quale si evince che l\u2019unica limitazione soggettiva al diritto di accesso consiste nel fatto che il richiedente \u00e8 legittimato solo se vanta un <em>interesse diretto, concreto e attuale all\u2019accesso, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale \u00e8 chiesto l\u2019accesso<\/em><\/p>\n<p>E\u2019 certo che la detta qualificazione positiva dell\u2019interesse ricorre in capo all\u2019 <em>invitato<\/em> il quale ha diritto a compiere la pi\u00f9 completa attivit\u00e0 difensiva per discolparsi; perci\u00f2 in linea di principio \u00e8 da soddisfare la relativa istanza di accesso.<\/p>\n<p>Tuttavia, a contrastare richieste meramente esplorative, dilatorie o peggio abusive, viene in soccorso la disciplina generale posta agli artt. 3 e 4 del D.P.R. 352\/92 secondo cui sotto l\u2019aspetto oggettivo l\u2019istanza di accesso \u00e8 ammissibile solo se \u00e8 compilata completa di:<\/p>\n<ul>\n<li>Generalit\u00e0 del richiedente ovvero titolo di legittimazione in caso di rappresentanza;<\/li>\n<li>Indicazione degli estremi specifici del preesistente documento oggetto della richiesta, ovvero di concreti elementi che ne consentano l&#8217;individuazione;<\/li>\n<li>Motivazione posta a base della richiesta completa di indicazione dell\u2019effettiva utilit\u00e0 che viene dall\u2019acquisizione dell\u2019atto richiesto.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Inoltre, in capitolo assume rilevanza la prescrizione presuntiva contenuta all&#8217;art. 2961 c.c.: <em>I cancellieri, gli arbitri, gli avvocati, i procuratori e i patrocinatori legali sono esonerati dal rendere conto degli incartamenti relativi alle liti dopo tre anni da che queste sono state decise o sono altrimenti terminate.<\/em><\/p>\n<p>L\u2019influenza della norma sull\u2019argomento deriva dal fatto che il <em><u>Codice<\/u><\/em> non \u00e8 intervenuto sull\u2019atavica questione della natura da assegnare all\u2019azione intestata al PM della Corte dei conti.<\/p>\n<p>L\u2019assenza depone univocamente nel senso che il Legislatore assume per certo che l\u2019azione erariale conserva intatte le caratteristiche individuate dalla consolidata Giurisprudenza antecedente al <em>Codice<\/em>; di conseguenza l\u2019azione del PM contabile \u00e8 pubblica e obbligatoria e, inoltre, esprime un modo di agire in giudizio equivalente a quello della parte convenuta.<\/p>\n<p>Per gli effetti, il PM contabile agisce in qualit\u00e0 di parte (i.e. attore) perci\u00f2 non \u00e8 obbligato, come gli Avvocati ex art. 3 L. n. 27\/1997, a <em>rendere conto<\/em> di richieste di accesso per archiviazioni intervenute oltre i 3 anni dalla proposizione dell\u2019istanza.<\/p>\n<p>Comunque, resta insuperabile, anche in tale fattispecie come in ogni altra relativa all\u2019accesso a documenti pubblici, la vigenza del generale principio di <em>riservatezza<\/em> graduata dei dati personali, con maggiore cautela riguardo ai dati sensibili.<\/p>\n<p>Di conseguenza, anche l\u2019<em>invitato<\/em> richiedente accesso c.d. \u201cdi verifica\u201d, perch\u00e9 volto a controllare l\u2019esito di anteriori situazioni asseritamente sovrapponibili, e non soltanto analoghe o simili, non pu\u00f2 fruire di accesso pieno ma di mera comunicazione.<\/p>\n<p>Il contenuto di quest\u2019ultima \u00e8 molto circoscritto limitandosi a riferire se agli atti \u00e8 presente archiviazione, e il motivo per cui \u00e8 intervenuta, ovvero se c\u2019\u00e8 stata citazione a giudizio, dando sufficienti riferimenti per individuare la stessa presso la Sezione giudicante competente ad accogliere richieste d\u2019informazione maggiormente dettagliate.<\/p>\n<p>L\u2019esegesi delineata tutela con equilibrio il diritto dell\u2019<em>invitato<\/em>, a difendersi con ogni mezzo permesso, e il diritto di <em>riservatezza<\/em> di soggetti gi\u00e0 sottoposti ad accertamenti della Procura precedentemente definiti.<\/p>\n<p>Soggetti definibili atecnicamente <em>controinteressati<\/em> all\u2019accesso altrui.<\/p>\n<p>Invero, il disposto dell\u2019art. 57,1\u00b0comma, non pu\u00f2 essere inteso in senso restrittivo, ritenendo che la <em>riservatezza<\/em> da salvaguardare sia solo quella dei soggetti destinatari di invito a dedurre successivamente alla notifica dello stesso.<\/p>\n<p>Non c\u2019\u00e8 dubbio che l\u2019azione pubblica deve tutelare la <em>riservatezza<\/em> e i dati personali di tutti i soggetti destinatari della propria attivit\u00e0, con adozione di cautele contestualizzate e graduate soggettivamente.<\/p>\n<p>In ogni caso, considerato il quadro ordinamentale, volto ad osservare con sempre maggiore attenzione tutta l\u2019azione pubblica, non \u00e8 inverosimile ipotizzare futuri indirizzi diretti ad assoggettare l\u2019attivit\u00e0 del PM contabile ad accesso, anche da parte di soggetti in atto sforniti di legittimazione; in prospettiva \u00e8 auspicabile un\u2019archiviazione resa nel rispetto di quanto stabilito dall\u2019art. 69, comma 3 ss, e dall\u2019art. 5 del <em>Codice<\/em>, seguendo, di massima, l\u2019indirizzo espresso dalla Cassazione in punto di atto di archiviazione abnorme in materia penale.<\/p>\n<p>Del resto, l\u2019art. 65 del <em>Codice<\/em> dispone espressamente \u201c<em>La omessa o apparente motivazione dei provvedimenti istruttori del PM\u2026\u2026costituiscono causa di nullit\u00e0 dell&#8217;atto istruttorio e delle operazioni conseguenti<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Con la conseguenza, di facile avveramento, che l\u2019archiviazione, la cui natura \u00e8 di provvedimento istruttorio, a favore di soggetto inizialmente ritenuto corresponsabile, solo apparentemente motivata, una volta chiesta e ottenuta ai sensi del <em>Codice<\/em> dall\u2019<em>invitato<\/em>, pu\u00f2 costituire strumento per vanificare del tutto il successivo eventuale giudizio.<\/p>\n<p>Concludendo in punto di rapporto tra diritto di accesso agli atti preprocessuali e potest\u00e0 di archiviazione del Requirente, si ritiene conforme alla <em>ratio<\/em> di fondo del <em>Codice,<\/em> diretta a ottimizzare il principio del contraddittorio con le regole di massima efficacia ed efficienza dell\u2019azione di responsabilit\u00e0 amministrativa, una redazione delle archiviazioni articolata, in punto di mancata ricorrenza dei presupposti di fatto e di diritto, a seconda delle specifiche circostanze quantitative, qualitative, temporali e ambientali in cui avviene l\u2019archiviazione.<\/p>\n<p>Il nesso tra diritto di accesso agli atti preprocessuali e archiviazione del PM contabile difetta in via assoluta nella c.d. pre-archiviazione prevista all\u2019art. 54 del <em>Codice<\/em>, gi\u00e0 nota alla prassi precedente.<\/p>\n<p>La pre-archiviazione, attuabile solo dal Capo della Procura, non ha natura di provvedimento istruttorio preprocessuale ma ha la stessa attitudine riconosciuta dalla Cassazione, tramite esegesi estensiva dell\u2019art. 411 c.p.p., alla c.d. \u201cauto-archiviazione\u201d del PM penale.<\/p>\n<p>Per gli effetti la Corte di Cassazione afferma univocamente che: \u201c<em>Non \u00e8 impugnabile il provvedimento con il quale il PM\u2026\u2026disponga direttamente la trasmissione in archivio (cd.\u201ccestinazione\u201d) di una denuncia iscritta a modello 45 tra gli atti non costituenti notizia di reato, non avendo tale provvedimento natura giurisdizionale<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Il criterio va esteso alla comunicazione di \u201c<em>notizia di<\/em> <em>non danno erariale<\/em>\u201d, siccome dall\u2019attivit\u00e0 intellettiva pressoch\u00e9 istantanea del Responsabile della Procura emerge che l\u2019assoluta infondatezza della <em>notitia damni<\/em> non lascia spazio ad impulsi investigativi volti a chiarire la <em>quaestio facti.<\/em><\/p>\n<p>In tali ipotesi, nessun diritto anche di semplice informazione pu\u00f2 essere sodisfatto, considerato che in percentuale assolutamente prevalente si tratta di comunicazioni dirette ad introdurre forme di controllo sull\u2019attivit\u00e0 amministrativa non permesse, anche dopo l\u2019introduzione del <em>Codice<\/em>, al Requirente contabile.<\/p>\n<p>D\u2019altro canto, la diversit\u00e0 tra pre-archiviazione del Capo dell\u2019Ufficio e formale archiviazione disposta dallo stesso ovvero dagli altri Magistrati di Procura affiora dal raffronto tra quanto disposto in capitolo di \u201c<em>immediata archiviazione<\/em>\u201d dal citato art.54 rubricato \u201c<em>Apertura del procedimento istruttorio<\/em>\u201d e l\u2019art. 69 del <em><u>Codice<\/u><\/em> rubricato \u201c<em>Archiviazione<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Emerge <em>de plano<\/em> che l\u2019archiviazione \u00e8 vero e proprio provvedimento preprocessuale che segue ad accertamenti in punto di fatto, condotti anche solo sui documenti allegati alla comunicazione di verosimile <em>notizia damni<\/em>; mentre l\u2019\u201c<em>archiviazione immediata<\/em>\u201d si basa solo su accertamenti in punto di diritto che dimostrano <em>ictu oculi<\/em> l\u2019impossibilit\u00e0 di qualificare giuridicamente il fatto rappresentato come <em>notitia damni<\/em>.<\/p>\n<p>Per gli effetti, nel caso di pre-archiviazione la mancata apertura formale di fascicolo istruttorio, prevista dall\u2019art. 54 del <em>Codice,<\/em> rende inapplicabile il successivo art. 70 che \u00e8 destinato ad operare immancabilmente solo nel caso di formale archiviazione intervenuta ai sensi del precedente art. 69.<\/p>\n<p>La pre-archiviazione, riguardando una \u201c<em>notizia di non danno erariale<\/em>\u201d, \u00e8 incapace di produrre effetti giuridici; dunque non pu\u00f2 essere assolutamente utilizzata da alcuno per supportare in via probatoria le pretese giuridiche derivanti da contenzioso incardinato a seguito di successiva ricezione di effettiva <em>notitia damni.<\/em><\/p>\n<p>Continuando, si osserva che il <em><u>Codice<\/u><\/em> non ha preso in considerazione altra vicenda di frequente riscontro.<\/p>\n<p>Il riferimento va alle notizie di danno erariale, verosimili nella ricostruzione materiale dei fatti dannosi e apparentemente fondate in diritto, che dopo meticolose indagini si rivelano dirette ad ostacolare gestioni pubbliche virtuose, aventi il solo torto di voler perseguire l\u2019interesse generale in osservanza della Legge.<\/p>\n<p>In tali occasioni la indubbia sussistenza di nocumento al corretto e celere funzionamento della giustizia amministrata dalla Corte dei conti e all\u2019immagine della PA in asserita gestione anomala, poteva essere disciplinata dal <em>Codice<\/em>, mediante introduzione di specifica ipotesi di responsabilit\u00e0 tipica e sanzionatoria a carico del soggetto che impegna la Procura contabile con indagini che sa inutili e superflue.<\/p>\n<p>Nocumento erariale tanto pi\u00f9 addossabile al responsabile quanto maggiore \u00e8 la sua visibilit\u00e0, rappresentativit\u00e0 o professionalit\u00e0 nell\u2019assetto ordinamentale.<\/p>\n<p>Ritornando alle principali norme in materia di accesso (cfr. artt. 52 comma 1, 57 e 71 <em>Codice<\/em>), si rileva che le stesse si incastrano in un Sistema di massima tutela della <em>privatezza<\/em>, sottospecie <em>segretezza<\/em> e <em>riservatezza<\/em>, nonch\u00e9 della figura del c.d. \u201c<em>whistleblower<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Si osserva innanzitutto che, mentre la trasgressione del diritto di <em>privatezza<\/em> pu\u00f2 comportare sanzioni penali, civili e disciplinari a carico del soggetto responsabile della violazione, la regolamentazione del c.d. <em>\u201cwhistleblower<\/em>\u201d, \u00e8 ancora in fase di assestamento, persistendo dubbi in punto di disciplina sostanziale, anche sotto l\u2019aspetto delle conseguenze da riconnettere all\u2019inadempimento dell\u2019obbligo di tutela.<\/p>\n<p>Il fenomeno delle segnalazioni delle irregolarit\u00e0 (cd. <em>whistleblower<\/em>, letteralmente \u201c<em>soffiatore di fischietto<\/em>\u201d) \u00e8 stato normato dall&#8217;art. 1, comma 51, della L. 190\/2012, mediante inserimento nel T.U. dei rapporti di lavoro nella PA (D.lgs. n. 165\/2001) dell\u2019art. 54 bis, ed \u00e8 volto a tutelare il dipendente che segnala anomalie nel settore in cui presta attivit\u00e0 lavorativa.<\/p>\n<p>La Legge dispone la protezione sia da eventuali atti vessatori provenienti dalla PA di appartenenza sia da interferenze indebite di terzi interessati a conoscere il contenuto della segnalazione di irregolarit\u00e0, verosimilmente per iniziare attivit\u00e0 emulativa.<\/p>\n<p>In via preventiva, la protezione passa, e non pu\u00f2 essere altrimenti, dall\u2019occultamento di ogni informazione che permetta l\u2019individuazione del dipendente pubblico segnalante da parte di terzi interessati a contrastarlo illecitamente.<\/p>\n<p>Viene perci\u00f2 in rilievo la tutela della <em>riservatezza<\/em> del segnalante nella misura ricavabile dalla connessione tra il comma 2 dell\u2019art. 54 bis del D.Lgs. n. 165\/2001 che dispone \u201c<em>Nell&#8217;ambito del procedimento disciplinare, l&#8217;identit\u00e0 del segnalante non pu\u00f2 essere rivelata, senza il suo consenso, sempre che la contestazione dell&#8217;addebito disciplinare sia fondata su accertamenti distinti e ulteriori rispetto alla segnalazione. Qualora la contestazione sia fondata, in tutto o in parte, sulla segnalazione, l&#8217;identit\u00e0 pu\u00f2 essere rivelata ove la sua conoscenza sia assolutamente indispensabile per la difesa dell&#8217;incolpato<\/em>\u201d e l\u2019appendice disposta dal successivo comma 4 \u201c<em>La denuncia \u00e8 sottratta all&#8217;accesso previsto dagli artt. 22 ss della L. n. 241 del 1990 s.m.i<\/em>.\u201d.<\/p>\n<p>In disparte che l\u2019attivit\u00e0 del PM contabile non \u00e8 assimilabile a quella della PA, alla lettera si rileva che il citato comma 4\u00b0 sembra sottrarre all\u2019accesso (secondo la definizione data dall\u2019art. 22, comma 1, lett. a) L. 241\/1990 s.m.i.) la segnalazione del <em>\u201cwhistleblower\u201d.<\/em><\/p>\n<p>Tuttavia, l\u2019argomento sistematico e teologico bocciano tale interpretazione.<\/p>\n<p>Pi\u00f9 semplicemente, la normativa permette l\u2019accesso alla denuncia soltanto a favore del soggetto incolpato in sede disciplinare; ma la eventuale visione e successiva acquisizione pu\u00f2 avvenire solo dopo occultamento dell\u2019identit\u00e0 del segnalante, salvo consenso di quest\u2019ultimo all\u2019accesso pieno ovvero ricorrenza dell\u2019eccezione prevista nel citato 2\u00b0comma art. 54 bis.<\/p>\n<p>Escluso categoricamente l\u2019accesso di terzi privi della natura di incolpato.<\/p>\n<p>In adesione a tale interpretazione, \u00e8 legittima l\u2019operazione diretta a rendere non visibili le generalit\u00e0 complete del denunciante in adempimento di quanto sancito dall\u2019art. 52, comma 1, del <em>Codice<\/em>, in modo tale che il richiedente l\u2019accesso, coincidente soltanto con l\u2019<em>invitato<\/em>, venga in possesso di copia della <em>denuncia damni<\/em> emendata dalle generalit\u00e0 del denunciante.<\/p>\n<p>Resta parecchio improbabile l\u2019ipotesi di richiedente l\u2019accesso che, non soddisfatto di ricevere una <em>notizia damni<\/em> che omette le generalit\u00e0 del denunciante, richieda espressamente e motivatamente di conoscere gli specifici dati anagrafici mancanti.<\/p>\n<p>Per\u00f2, \u00e8 innegabile che, nei fatti, la sola omissione delle generalit\u00e0 anagrafiche non \u00e8 spesso misura sufficiente per tutelare il <em>\u201cwhistleblower\u201d.<\/em><\/p>\n<p>L\u2019omissione pu\u00f2 essere insufficiente nel caso di segnalazioni di abusi forieri di danno erariale redatte da organi tenuti per Legge a informare il PM contabile, che contengono riferimenti a circostanze conoscibili solo dagli stessi che, perci\u00f2, ne permettono l\u2019agevole individuazione a prescindere dalle generalit\u00e0 anagrafiche.<\/p>\n<p>Detto ci\u00f2, dipende dalla esatta contestualizzazione del fatto l\u2019occultamento o meno delle generalit\u00e0 del soggetto gravato dall\u2019 \u201c<em>obbligo di denuncia di danno<\/em>\u201d ai sensi dell\u2019art. 52 <em>Codice<\/em>, anche considerato che a stretto rigore logico-giuridico la sussistenza dell\u2019obbligo sembra escludere esigenze di <em>riservatezza<\/em>; a maggior ragione dipende dalla situazione ambientale in cui si \u00e8 verificato l\u2019illecito erariale la possibilit\u00e0 di emendare la denuncia anche da ogni altro riferimento idoneo a far individuare il denunciante <em>legale <\/em>a rischio.<\/p>\n<p>Sicuramente diversa \u00e8 la situazione del dipendente pubblico (anche apicale) che denuncia fatti forieri di danno erariale senza essere gravato da obbligo di servizio.<\/p>\n<p>Riguardo a quest\u2019ultimo l\u2019occultamento dei dati anagrafici \u00e8 cautela minima a cui deve accompagnarsi ogni accorgimento volto ad ottenere la piena salvaguardia del bene oggetto di tutela: il diritto di <em>privatezza<\/em> del denunciante.<\/p>\n<p>La tutela legale assicurata al \u201c<em>whistleblower\u201d <\/em>e le norme contenute negli artt. 46 ss del Codice <em>privacy<\/em>, fanno ritenere che in caso di <em>denuncia damni<\/em> spontanea proveniente da dipendente pubblico a rischio di ritorsioni, \u00e8 da considerare, alla luce delle effettive circostanze del caso concreto, la possibilit\u00e0 di consentire l\u2019accesso allo specifico atto solo previo occultamento di tutti gli elementi che possono agevolare l\u2019identificazione del denunciante; operazione da effettuare in conformit\u00e0 alle tecniche di \u201c<em>anonimizzazione<\/em>\u201d indicate dal competente organo consultivo indipendente dell\u2019UE per la protezione dei dati personali e della sfera privata.<\/p>\n<p>A maggior ragione, l\u2019eliminazione dei dati anagrafici, e di ogni altra circostanza che pu\u00f2 agevolare l\u2019identificazione, deve avvenire a favore del cittadino non dipendente pubblico, ovvero dipendente di PA diversa da quella dove ipoteticamente si verificano le irregolarit\u00e0, che, per senso civico o anche per spirito emulativo, informa il PM contabile con segnalazione che, siccome qualificata dai pertinenti attributi legali, assurge a <em>notizia damni<\/em> e perci\u00f2 diviene conoscibile dall\u2019<em>invitato<\/em>.<\/p>\n<p>Tanto, a prescindere dalla lettera dell\u2019art. 54 bis del D.lgs. n.165\/2001 che sembra rivolto al solo pubblico dipendente della specifica PA a gestione presuntivamente irregolare, con grave violazione degli artt. 3 e 2 della Carta costituzionale.<\/p>\n<p>Salvo a non volere ritenere la denuncia del tutto sottratta all\u2019accesso previsto dagli artt. 22 ss. L. 241\/1990 e s.m.i., anche in pregiudizio del \u201cdiritto alla difesa\u201d, come sembrerebbe disporre, in totale contrapposizione con il restante Sistema normativo e pretorio, il comma 4\u00b0dello stesso art. 54 bis.<\/p>\n<p>Per quanto riguarda l\u2019obbligo di <em>segretezza<\/em>, il <em>Codice<\/em> prende in considerazione solo quello di natura investigativa.<\/p>\n<p>Con il risultato che, la <em>segretezza<\/em> diversamente strumentale deve essere, volta per volta, individuata, valutata e tutelata dal singolo PM in ossequio alla normativa di riferimento.<\/p>\n<p>Con riguardo al segreto investigativo, si rileva che in passato lo stesso raramente poteva essere violato dal PM contabile, vista la prassi prevalente presso il Requirente penale di non rispondere alle richieste di acquisizione di documentazione se non intervenuta la richiesta di rinvio a giudizio e cio\u00e8 in una fase in cui \u00e8 superato il momento della <em>segretezza<\/em>.<\/p>\n<p>Mentre nei casi in cui la Procura penale trasmetteva informazioni ancora sottoposte a segreto istruttorio, la eventuale responsabilit\u00e0 per violazione delle pertinenti norme di comportamento poteva ricadere, a seguito d\u2019indagini, anche sul massimo responsabile della fase preprocessuale del giudizio per responsabilit\u00e0 amministrativa.<\/p>\n<p>Ad evitare che diventi <em>accessibile<\/em> ci\u00f2 che, invece, deve rimanere segreto nell\u2019interesse delle indagini penali, \u00e8 indirizzato il comma 3 dell\u2019art. 57 del <em>Codice<\/em> e, particolarmente, il rinvio contenuto nello stesso articolo al precetto stabilito all\u2019art. 58, comma 1.<\/p>\n<p>A lettura complessiva, affiora disciplina conforme a quella pregressa scandita dalla prassi: il PM contabile pu\u00f2 richiedere al PM penale l\u2019invio degli atti pertinenti al fascicolo in trattazione; a sua volta quest\u2019ultimo pu\u00f2 respingere la richiesta opponendo il segreto investigativo (con decreto motivato ex comma 2 dell\u2019art. 117 c.p.p.).<\/p>\n<p>Particolarmente accorta deve essere, perci\u00f2, la condotta del Magistrato requirente contabile qualora il PM ordinario, in osservanza del pi\u00f9 ampio livello di sinergia tra i diversi plessi giurisdizionali, trasmette atti d\u2019indagine ancora in regime di <em>segretezza<\/em>.<\/p>\n<p>In tale contesto si inserisce l\u2019unica ipotesi di differimento alla visione e all\u2019estrazione di copia di atti preprocessuali prevista dal <em>Codice<\/em> al citato comma 3, a necessaria salvaguardia del segreto investigativo.<\/p>\n<p>Di tale potest\u00e0 il PM deve fare uso misurato, siccome comporta in automatico l\u2019interruzione del termine per presentare deduzioni a seguito d\u2019<em>invito<\/em>.<\/p>\n<p>Il termine inizia nuovamente a decorrere dal perfezionarsi della notificazione dell\u2019atto con cui il PM contabile revoca il decreto di differimento, e ci\u00f2 pu\u00f2 avvenire solo successivamente al rilascio del pertinente nulla osta della Procura penale.<\/p>\n<p>Considerato che le oggettive lungaggini caratterizzanti il processo penale producono inevitabili effetti anche nella fase preprocessuale del giudizio contabile, il Legislatore ha previsto la possibilit\u00e0 per il PM contabile di rinunciare all\u2019utilizzo, ai fini dell\u2019<em>invito<\/em>, degli atti dell\u2019indagine preliminare penale.<\/p>\n<p>La valutazione di inutilizzabilit\u00e0 -che non \u00e8 rivedibile, salvo che ne faccia richiesta la parte interessata- esclude l\u2019interruzione del termine per presentare deduzioni e categoricamente non permette l\u2019accesso agli atti dell&#8217;indagine preliminare penale gi\u00e0 confluiti nel fascicolo del PM contabile.<\/p>\n<p>Anche in questo caso il <em>Codice<\/em> ha salvaguardato la discrezionalit\u00e0 tecnica del Requirente.<\/p>\n<p>Infatti quest\u2019ultimo, stando alla formulazione della norma, resta il <em>dominus <\/em>esclusivo in punto di utilizzabilit\u00e0 degli atti dell\u2019indagine preliminare penale ai fini dell\u2019<em>invito<\/em>.<\/p>\n<p>Le richieste dell\u2019<em>invitato<\/em> dirette a conformare l\u2019<em>invito<\/em> ricevuto sulla base di atti presenti in indagini penali devono essere necessariamente valutate dal PM, dovendo terminare comunque in decreto motivato sia nel caso in cui si ritiene di ammettere i documenti sia nel caso in cui si ritenga di farne a meno reputando sufficienti le prove raccolte.<\/p>\n<p>Si ravvede la necessit\u00e0 del decreto perch\u00e9 non mancano i casi in cui richieste del tipo descritto giungono al vaglio del PM, nello <em>spatium deliberandi<\/em> tra <em>invito<\/em> e citazione, allo scopo di agganciare strumentalmente la durata del processo contabile a quella del processo penale, visto che l\u2019utilizzazione della prova comporta l\u2019automatica interruzione del <em>termine per la presentazione delle deduzioni ai sensi dell&#8217;articolo 67<\/em> del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>Concludendo, la regolamentazione conferma indirettamente, anche sotto tale aspetto, la persistenza di concreti margini di scelta in capo al PM contabile nel pianificare la strategia preprocessuale da adottare per arrivare all\u2019eventuale citazione a giudizio.<\/p>\n<p>L\u2019abilit\u00e0 della parte pubblica in fase preprocessuale sta nel cogliere gli aspetti essenziali del <em>thema probandum<\/em> da porre a supporto dell\u2019<em>invito<\/em>, e da reiterare nell\u2019eventuale citazione, ponendosi il problema sia dell\u2019ammissibilit\u00e0 e della rilevanza delle doglianze prospettabili da controparte sia del rispetto di tempi di durata ragionevoli per ultimare gli accertamenti <em>ante causam<\/em>.<\/p>\n<p>Venendo ad altro argomento correlato, \u00e8 indubbio che assume rilievo quello della tutela della <em>riservatezza<\/em> del <em>controinteressato in senso tecnico<\/em> all\u2019accesso, perch\u00e9 la disciplina <em>codicistica<\/em> in capitolo di fattispecie plurisoggettiva, dove il danno erariale \u00e8 imputabile a diversi soggetti e non solo ad uno, pu\u00f2 essere intrepretata a discapito de principi del \u201cgiusto processo\u201d<\/p>\n<p>Dubbi esegetici percepibili anzitutto da chi si astiene dal collocare la disciplina nella dimensione sottintesa dal <em>Codice<\/em>, che vede un quadro legale consolidato nel ritenere che di regola l\u2019accesso \u00e8 consentito con modalit\u00e0 non lesive della <em>riservatezza<\/em>.<\/p>\n<p>La norma principale di riferimento, contenuta all\u2019art. 67, comma 1, del <em>Codice<\/em> dispone: <em>\u201c\u2026\u2026il PM notifica al presunto responsabile \u2026atto di invito a dedurre\u2026\u2026fissando un termine non inferiore a 45 giorni\u2026entro il quale il presunto responsabile <u>pu\u00f2 esaminare tutte le fonti di prova<\/u> indicate a base della contestazione formulata e depositare le proprie deduzioni\u2026\u2026\u201d<\/em>.<\/p>\n<p>Con applicazione pura e semplice della stessa si perviene alla conclusione che qualunque <em>invitato<\/em> pu\u00f2 accedere agli atti forniti dagli altri <em>invitati<\/em> nella massima misura a discapito di interessi della persona costituzionalmente garantiti.<\/p>\n<p>Ci\u00f2 non pare giuridicamente plausibile.<\/p>\n<p>La definizione legale e tecnica del concetto di <em>controinteressati<\/em> \u00e8 all\u2019art. 22, comma 1, lett. C della L. 241 s.m.i. che individua la categoria in \u201c<em>tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall&#8217;esercizio dell&#8217;accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Sui rapporti tra il richiedente l\u2019accesso e i \u201c<em>controinteressati in senso tecnico<\/em>\u201d, il GA e il Garante <em>privacy<\/em> sono arrivati a conclusioni ormai consolidate che non possono non trovare applicazione anche nella fase preprocessuale del giudizio per responsabilit\u00e0 amministrativa.<\/p>\n<p>Ovviamente, l\u2019esigenza di recepire e applicare la pertinente disciplina normativa e pretoria deve essere armonizzata con le peculiarit\u00e0 che caratterizzano l\u2019azione del PM contabile e il contraddittorio preprocessuale, ferma restando la natura di parte pubblica del Magistrato con funzioni requirenti della Corte dei conti.<\/p>\n<p>Il diritto vivente \u00e8 pacifico nel ritenere che il titolare di un trattamento dati non pu\u00f2 subire menomazione al suo diritto all\u2019autodeterminazione informativa, con la conseguenza che le informazioni che lo riguardano possono essere acquisite ed utilizzate da terzi solo dopo consenso dell\u2019interessato ai sensi art. 23 ss Codice <em>privacy<\/em>.<\/p>\n<p>Salve le ipotesi in cui lo stesso Codice <em>privacy<\/em> o altre disposizioni normative permettono l\u2019accesso previa acquisizione del consenso dell\u2019interessato tramite procedure semplificate che individuano la sussistenza di consenso tacito\/presunto.<\/p>\n<p>Si ritiene che le istanze di accesso in fase preprocessuale devono essere valutate alla luce dei meccanismi presuntivi gi\u00e0 consolidati in altri settori per assicurare il massimo di estensione ai \u201cdiritti della difesa\u201d.<\/p>\n<p>Ci\u00f2, per evitare eccessi di protezione che avrebbero il solo effetto di congestionare ulteriormente la fase preprocessuale, ovvero di annichilire nell\u2019indifferenziazione la tutela di interessi effettivamente meritevoli, con inevitabile alimentazione di contenzioso giudiziario aggiuntivo.<\/p>\n<p>Nel Sistema coesistono due ipotesi fondamentali di consenso presunto\/tacito all\u2019accesso:<\/p>\n<ul>\n<li>Quella prevista all\u2019art 3 D.P.R. n. 184\/2006 che dispone: \u201c<em>la PA cui \u00e9 indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati\u2026\u2026\u00e8 tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento\u2026\u2026I soggetti controinteressati sono individuati tenuto anche conto del contenuto degli atti connessi, di cui all\u2019articolo 7, comma 2. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui al comma 1, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso. Decorso tale termine, la PA provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione<\/em>\u201d.<\/li>\n<li>Quella ricavabile dalle norme che tutelano nell\u2019ambito del processo amministrativo, regolato dal D.lgs. n.104\/2010, il <em>controinteressato in senso tecnico<\/em> a garanzia del \u201cgiusto processo\u201d e dell\u2019effettivo contraddittorio.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Un accostamento puro e semplice alla normativa valida nel processo innanzi al GA non \u00e8 prospettabile, siccome si verrebbero a dilatare discutibilmente i tempi della fase preprocessuale, con riflessi non compatibili con il termine ordinariamente stabilito per la citazione dall\u2019art. 67, comma 5, del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>Si deve osservare per\u00f2 che, in caso di <em>controinteressati<\/em> pretermessi il GA dispone l\u2019integrazione del contraddittorio ponendo l\u2019onere a carico del soggetto che ha patito il diniego di accesso agli atti amministrativi e che perci\u00f2 chiede l\u2019intervento del Giudice.<\/p>\n<p>Reputando tale principio di portata generale e visto che il PM non \u00e8 organo della PA, ma Magistrato requirente, ne deriva l\u2019applicazione nella fase preprocessuale in esame.<\/p>\n<p>Del resto, la cogenza dell\u2019opposizione all\u2019accesso da parte del <em>controinteressato <\/em>\u00e8 ammessa dallo stesso <em>Codice<\/em> (art. 71, comma 4) in punto di richiesta di accesso difensivo proposto dritto alla PA e non al PM contabile; e non si vede per quale motivo la tutela della <em>riservatezza<\/em> debba essere azzerata in ipotesi di accesso presentato senza intermediari alla Procura erariale.<\/p>\n<p>Ne segue che eventuali richieste di accesso che intervengono nella fase preprocessuale di fattispecie di danno erariale accollabile ad un solo responsabile, in assenza di <em>controinteressati in senso tecnico<\/em>, sono di pi\u00f9 facile risoluzione.<\/p>\n<p>L\u2019ammissibilit\u00e0 dell\u2019istanza dipende dalla effettiva sussistenza dei presupposti legali e pretori che legittimano l\u2019esercizio del diritto, con applicazione dei correttivi di cui sopra si \u00e8 detto sia a tutela del denunciante e di terzi scrutati nella fase iniziale degli accertamenti ma non <em>invitati<\/em> sia per consentire all\u2019<em>invitato<\/em> di approntare una difesa approfondita e completa.<\/p>\n<p>In caso di pi\u00f9 <em>invitati<\/em> e di conseguenza di diversi <em>controinteressati<\/em> all\u2019ostensione dei propri dati ad <em>invitato<\/em> nello stesso procedimento che ne fa richiesta, \u00e8 necessario integrare la regola che vige innanzi al GA con il correttivo desumibile dalla disciplina posta all\u2019art. 3 DPR n. 184\/2006.<\/p>\n<p>A tal proposito le situazioni realmente prospettabili sono due:<\/p>\n<ul>\n<li>Quella in cui l\u2019 <em>invitato<\/em> chiede di accedere senza rendere edotti gli altri <em>invitati<\/em> della sua intenzione: in tal caso l\u2019interessato \u00e8 ammesso ad ottenere copia di tutti gli atti preprocessuali salvo quelli provenienti dai <em>controinteressati<\/em>; nello stesso decreto di parziale accoglimento dell\u2019istanza, il PM, visto il principio di lealt\u00e0 processuale, rappresenta che per accedere anche agli atti dei <em>controinteressati<\/em> \u00e8 necessario dare comunicazione agli stessi che si \u00e8 esercitato il diritto di accesso avvertendo questi ultimi che hanno 5 gg. di tempo per opporsi.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Giorni 5, e non 10 come previsti dalla normativa generale, considerata la natura assimilante della dimidiazione dei termini imposta dal comma 4 dell\u2019art. 71 del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>In mancanza di opposizione nei termini il consenso \u00e8 presunto; sull\u2019eventuale opposizione decide il Magistrato titolare della fase a cui \u00e8 giunto il processo;<\/p>\n<ul>\n<li>Quella in cui l\u2019<em>invitato<\/em> chiede di accedere con istanza comunicata ai <em>controinteressati <\/em>parimenti destinatari di invito a dedurre: in tal caso l\u2019interessato \u00e8 ammesso ad ottenere copia di tutti gli atti preprocessuali nessuno escluso allo spirare del 5\u00b0 giorno senza opposizioni.<\/li>\n<\/ul>\n<p>In ogni caso, il meccanismo tiene se l\u2019<em>invitato<\/em>, richiedente l\u2019accesso anche agli atti riferibili ad altri presunti coautori del danno erariale parimenti <em>invitati<\/em>, comprova al PM contabile l\u2019avvenuta comunicazione dell\u2019istanza di accesso a tutti i <em>controinteressati<\/em>, che coincidono con i soggetti destinatari dell\u2019invito a dedurre.<\/p>\n<p>L\u2019acquisizione del consenso tacito\/presunto, per mancanza di opposizioni nei termini da parte del <em>controinteressato<\/em>, non dovrebbe comportare complicazioni; iniziative del singolo <em>invitato<\/em> dirette a contestare l\u2019acquisizione di atti che lo riguardano, da parte di altro <em>invitato<\/em> che ne fa richiesta, sono da valutare in applicazione dell\u2019orientamento pretorio prevalente in capitolo di validit\u00e0 dell\u2019assenso tacito da parte della persona che pu\u00f2 validamente disporre del diritto.<\/p>\n<p>Ma soprattutto, sono da apprezzare con riferimento ai consolidati orientamenti espressi dal GA e dal Garante sulla protezione dei dati personali nelle occasioni in cui sono stati chiamati a determinare la portata da assegnare all\u2019opposizione all\u2019accesso considerata la <em>ratio<\/em> che sorregge nel complesso il D.lgs. giugno 2003, n. 196 s.m.i. e leggi correlate.<\/p>\n<p>Il settore dove in misura pi\u00f9 alta si sono verificati contenziosi di analoga natura \u00e8 stato quello dei procedimenti disciplinari iniziati dall\u2019ordine professionale a carico dell\u2019iscritto; perci\u00f2 \u00e8 in tale direzione che conviene volgere l\u2019attenzione.<\/p>\n<p>Nel settore \u00e8 ferma l\u2019opinione che riconosce in astratto tendenziale prevalenza al diritto di difesa sul diritto alla <em>riservatezza<\/em>.<\/p>\n<p>E\u2019 di tale importanza l\u2019accesso in discussione che viene autonomamente definito \u201c<em>accesso difensivo<\/em>\u201d ai sensi dell\u2019art. 24, comma 7, L. 241\/1990 s.m.i.<\/p>\n<p>A tale tipo si rif\u00e0 la formulazione letterale del citato art. 67, comma 1, del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>L\u2019Orientamento di gran lunga maggioritario afferma l\u2019impossibilit\u00e0 di negare al soggetto coinvolto in procedimento disciplinare (<em>mutatis mutandis<\/em> procedimento diretto a ricercare l\u2019effettiva sussistenza di danno erariale) il diritto di accesso all\u2019intero fascicolo disciplinare (leggasi nello specifico fascicolo preprocessuale) quando ci\u00f2 si renda necessario per la realizzazione di un interesse costituzionalmente protetto, qual \u00e8 quello dell\u2019<em>accusato<\/em> di un illecito alla acquisizione di ogni mezzo di prova a suo favore in analogia a quanto stabilito a proposito di processo penale nel \u201cnuovo\u201d art. 111, comma 3, Cost.<\/p>\n<p>Il che si giustifica nell&#8217;ottica di una interpretazione evolutiva della disciplina che regge qualunque procedimento accusatorio, compresa, quindi, la fase preprocessuale in esame, alla luce del principio costituzionale dell\u2019inviolabilit\u00e0 del diritto di difesa (art. 24, comma 2, Cost.); principio cui \u00e8 riconosciuta forza espansiva, quale criterio guida nell\u2019interpretazione di ogni disciplina che vede un soggetto imputato come autore di un fatto illecito.<\/p>\n<p>Tuttavia, la regola della prevalenza del diritto di difesa su quello di <em>riservatezza<\/em> vale in astratto; nel concreto non viene mai meno la necessit\u00e0 di effettuare una valutazione \u201ccaso per caso\u201d<em>, <\/em>con ripudio di acritica applicazione della detta regola, tenendo nella dovuta considerazione gli interessi contrapposti nonch\u00e8 l\u2019adeguatezza del mezzo rispetto allo scopo.<\/p>\n<p>Infatti, la normativa di riferimento [a seguito delle modifiche introdotte tra il 2001 e il 2005 (art. 22 L. n. 45\/01, art. 176, comma 1, D.lgs. n. 196\/03 e art. 16 L. n. 15\/05)] specifica con chiarezza come non bastano esigenze di difesa genericamente enunciate per garantire l\u2019accesso, dovendo quest\u2019ultimo corrispondere ad una effettiva necessit\u00e0 di tutela di interessi che si assumano lesi ed ammettendosi solo nei limiti in cui sia \u201c<em>strettamente indispensabile<\/em>\u201d la conoscenza di documenti, in tassativa osservanza del bilanciamento degli interessi contrapposti prescritto dagli attuali artt. 59 e 60 Codice <em>privacy<\/em>.<\/p>\n<p>Concludendo il PM contabile alla ricezione di istanza di accesso dell\u2019<em>invitato<\/em> in fattispecie di danno erariale imputabile a molteplici responsabili deve consentire l\u2019esercizio del diritto dopo avere valutato la ricorrenza del consenso degli altri <em>controinteressati<\/em>, rimanendo sufficiente all\u2019uopo la presunzione legale stabilita dal Sistema per ipotesi analoghe al ricorrere dei presupposti di fatto e di diritto individuati dagli Esegeti che si sono occupati della materia.<\/p>\n<p>Reputandosi il quadro descritto quello maggiormente fedele al pi\u00f9 recente sviluppo assunto dalla Legislazione e dalla Giurisprudenza in capitolo di diritto d\u2019accesso, \u00e8 verosimile che in caso di numero significativo di <em>invitati<\/em> si possono verificare lungaggini connesse all\u2019esercizio dell\u2019<em>actio ad exhibendum<\/em>; allungamento dei tempi che, considerata l\u2019inammissibilit\u00e0 della citazione intempestiva disposta dall\u2019art. 67, comma 5, del <em>Codice<\/em>, deve essere neutralizzato, con tempismo dall\u2019attore pubblico utilizzando il rimedio previsto all\u2019art. 68 del <em>Codice<\/em>.<\/p>\n<p>Una postilla finale, connessa all\u2019opinione appena espressa, va dedicata all\u2019art. 71, comma 2, che dispone: \u201c<em>La visione dei documenti \u00e8 consentita, ove possibile, al momento della presentazione della domanda<\/em>\u201d; si rileva che la funzionalit\u00e0 complessiva del Sistema esclude al ricorrere di illecito plurisoggettivo la \u201c<em>visione\u2026 al momento della presentazione della domanda\u201d<\/em>, a meno di non volere dotare l\u2019<em>invitato<\/em> di conoscenze riservate, segrete o riguardanti la figura del \u201c<em>whistleblower\u201d,<\/em> a scapito dell\u2019esteso quadro normativo che tutela la <em>privatezza<\/em> intesa come interesse a che non siano resi conoscibili dati segreti e interesse a che dati personali non siano divulgati da parte di chi ne \u00e8 legittimamente a conoscenza.<\/p>\n<p>A conclusione si deve rimarcare come la disciplina sull\u2019accesso agli atti trattati dal PM contabile ha contenuto trasversale rispetto a diversi altri istituti e concetti, implicitamente o esplicitamente, presenti nel <em>Codice<\/em>, al fine di dare alla fase preprocessuale un assetto pragmatico e omogeneo con la disciplina processuale e procedimentale introdotta, dall\u2019art. 1 L. Costituzionale n. 2 del 1999, nell\u2019art. 111, comma 3, della Carta.<\/p>\n<p>La regolamentazione giuridica dell\u2019accesso effettuata dal <em>Codice<\/em> si rivela diretta a perfezionare il Sistema ponendo a disposizione del soggetto presunto autore di danno erariale un ulteriore strumento volto ad assicurare un <em>iter<\/em> preprocessuale improntato alle regole Costituzionali del \u201cgiusto processo\u201d, attesa la natura di parte pubblica del PM, e non alle meno intense norme Costituzionali sul giusto procedimento (artt. 3 e 97 Cost.) che dominano l\u2019attivit\u00e0 amministrativa.<\/p>\n<p>Tuttavia, insegna la Giurisprudenza che degli strumenti dedicati alla salvaguardia dei parametri del \u201cgiusto processo\u201d, indicati dall\u2019art. 111, comma 3, si pu\u00f2 fare anche uso distorto per \u201c<em>difendersi dal processo e non sul processo<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>E\u2019 innegabile che i criteri che sovrintendono il \u201cgiusto processo\u201d (contraddittorio tra parte pubblica e parte privata; condizione di parit\u00e0 delle parti; Magistrato terzo e imparziale; ragionevole durata della fase; esigenza che il Magistrato si esprima con provvedimenti motivati) sono stati attratti nel <em>Codice<\/em> anche con riguardo alla fase preprocessuale, in ossequio al favorevole orientamento espresso in proposito dalla pregressa Giurisprudenza contabile.<\/p>\n<p>E\u2019 noto altres\u00ec che l\u2019indirizzo ha trovato sostegno presso le Procure contabili che da un bel p\u00f2 conformano, al massimo grado, le indagini al principio del contraddittorio; e con tutto questo si \u00e8 potuto assistere, in taluni casi, ad atteggiamenti processuali del convenuto, nel minimo, tendenti ad allungare indebitamente i tempi del processo nel suo insieme, in violazione del principio di lealt\u00e0 processuale.<\/p>\n<p>Poich\u00e8 i contenuti, espliciti ed impliciti, del <em><u>Codice<\/u><\/em> in punto di accesso, e istituti connessi, per quanto abbastanza chiari si prestano a letture non conformi agli indirizzi di Sistema, sar\u00e0 compito degli Interpreti, dei Magistrati requirenti e maggiormente dei Giudicanti, reagire ad eventuali richieste obiettivamente preordinate a ledere i principi del \u201cgiusto processo\u201d ovvero costituenti manifestamente abuso del diritto.<\/p>\n<p>Pur non essendo questa la sede pi\u00f9 appropriata per affrontare compiutamente la tematica relativa a fondamento, contenuto e natura delle moderne <em>codificazioni<\/em>, va riconosciuto che il D.lgs. 26 agosto 2016, n. 174 ha in modo corretto focalizzato e successivamente centrato l\u2019obiettivo di pi\u00f9 urgente risoluzione: quello di \u201c<em>dettare una disciplina attualizzata e moderna per la tutela delle ragioni dell\u2019erario senza tuttavia perdere di vista le fondamentali esigenze difensive del presunto responsabile<\/em>\u201d.<\/p>\n<p>Le persistenti, pur autorevoli, opinioni volte a riprendere lo sforzo del Legislatore diretto a sistemare con razionalit\u00e0 la fase preprocessuale, per altro, nella maggior parte dei casi, recependo strumenti gi\u00e0 consolidati presso la Corte dei conti, non sono condivisibili, nella misura in cui si limitano a disapprovare senza per\u00f2 suggerire alternative esegetiche rispondenti ai principi regolatori del \u201cgiusto processo\u201d.<\/p>\n<p>Le interpretazioni sopra fornite in punto di ostensione degli atti preprocessuali del PM permettono di ritenere che \u201c<em>le ragioni di ordine formale e sostanziale sottese alla necessit\u00e0 di pervenire ad una codificazione<\/em>\u201d sono state rispettate dal Legislatore con riguardo al diritto di accesso.<\/p>\n<p>Dal punto di vista formale, la <em>codificazione<\/em> non ha preso volutamente in considerazione alcuni concetti attinenti all\u2019accesso sul presupposto che restano applicabili le norme generali di settore in applicazione della presunzione di continuit\u00e0 della Legge, della coerenza della disciplina giuridica e, in particolare, del Legislatore non ridondante.<\/p>\n<p>Sul piano sostanziale, il <em>Codice<\/em> ha normato solo alcuni aspetti dell\u2019accesso agli atti trattati dal PM per arricchire <em>apertis verbis<\/em> la fase preprocessuale con uno strumento rispondente alla nuova struttura assunta dalla fase, in applicazione dei precetti Costituzionali del \u201cgiusto processo\u201d e del \u201cbuon andamento della PA\u201d (artt. 111, 24 e 97 della Carta).<\/p>\n<p>Del resto, la previsione di mezzi di tutela nuovi e il recepimento di meccanismi gi\u00e0 conosciuti alla Corte dei conti (come l\u2019accesso) sono maturati a favore sia dell\u2019attore che del convenuto valorizzando l\u2019apporto, non solo dei Magistrati ma, anche degli Avvocati, che hanno allestito, non di rado, strategie processuali (e relativi atti) costituzionalmente orientati, idonei a tenere la giustizia contabile sempre attenta sul caso specifico e corrispondente alle esigenze di salvaguardia dei beni e del patrimonio pubblico.<\/p>\n<p>La locuzione presente nell&#8217;introduzione generale delle relazione al <em>Codice<\/em> <em>\u201ctutte le norme che appaiono come tautologiche affermazioni di principi generali, assurgono doverosamente al rango di cornice garantistica dello svolgimento della\u2026attivit\u00e0 preprocessuale&#8230;.\u201d<\/em>, rafforza l\u2019idea che la disciplina <em>codicistica<\/em> dell\u2019accesso si sia limitata a stabilire principi generali, rinviando per l\u2019applicazione concreta dell\u2019istituto ai consolidati orientamenti delle Autorit\u00e0, che nell\u2019ultimo decennio, hanno interpretato la specifica normativa di settore.<\/p>\n<p>Ora, che di svariati istituti previsti dal <em>Codice<\/em>, incluso l\u2019accesso, le parti possono fare abuso non \u00e8 una novit\u00e0; tutto dipende dalla sensibilit\u00e0 giuridica con cui si approccia il contenzioso.<\/p>\n<p>La pretesa di sconfiggere l\u2019abuso mediante normativa meticolosa ovvero sottoponendo a limiti innaturali la discrezionalit\u00e0 del Magistrato \u00e8 inverosimile.<\/p>\n<p>Cos\u00ec riassunti i termini della questione, si osserva che il <em>Codice<\/em> in taluni casi, come per l\u2019accesso, ha ritenuto di sacrificare l\u2019aspirazione a formule tassative e a minuziose scissioni concettuali sul condivisibile presupposto che il giudizio per responsabilit\u00e0 amministrativa si svolge in un quadro complessivo ispirato a lealt\u00e0 e probit\u00e0.<\/p>\n<p>Poich\u00e9 la realt\u00e0 dei fatti non \u00e8 sempre coincidente, spetta all\u2019Interprete valutare le concrete situazioni che vengono in esame tenendo conto delle peculiarit\u00e0 del caso.<\/p>\n<p>In finale, e facile osservare che, come sempre, ricade nell\u2019attivit\u00e0 di concretizzazione giudiziaria, attuabile da ogni soggetto che interviene nella dialettica del processo erariale, reagire ai casi in cui una parte non fa corretto esercizio dei diritti e delle facolt\u00e0 spettanti, con distorsione delle situazione giuridiche astrattamente garantite dall\u2019Ordinamento per realizzare, con significativi margini di certezza, il modello del \u201cgiusto processo\u201d.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Codice di Giustizia Contabile e diritto di accesso agli atti trattati dal PM contabile per valutare la sussistenza di responsabilit\u00e0 amministrativa; 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