Home News La Responsabilità amministrativa nel decreto semplificazioni

La Responsabilità amministrativa nel decreto semplificazioni

0
La Responsabilità amministrativa nel decreto semplificazioni

di Luisa Motolese, Presidente della Sezione Giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Marche

La responsabilità amministrativa è stata oggetto di importanti modifiche normative grazie al cd. decreto semplificazioni, d.l.n. 76/2020 convertito nella legge n. 120/2020. Il legislatore è intervenuto a seguito della grave emergenza sanitaria in vari campi del diritto e fra questi in tema di responsabilità erariale ed in tema di responsabilità penale, con la novella del reato di abuso di ufficio.

Per quel che concerne la responsabilità amministrativa, il d.l. citato ha introdotto due novità importanti: ha previsto, da un lato, una disciplina temporanea vigente fino al 31 dicembre 2021[1] e dall’altro ha limitato tale responsabilità ai soli casi di dolo. L’ art. 21 del decreto semplificazione ha introdotto una modifica all’art.1 della legge n. 20/1994, secondo cui “la prova del dolo richiede la dimostrazione della volontà dell’evento dannoso”, cioè il dolo in chiave penalistica, molto più difficile da provare per l’attore.

La limitazione di responsabilità solo per dolo si applica nell’ipotesi di condotte commissive ma non opera nei casi di condotte omissive e di inerzia; in questi casi si applica la disciplina generale e quindi la responsabilità può essere addebitata per dolo o per colpa grave.

La ratio della scelta è chiara; l’esigenza di evitare l’immobilismo della PA ed un eccesso di responsabilità in capo al funzionario pubblico nell’esercizio delle mansioni.

Dall’esame della nuova normativa emerge subito una domanda: è costituzionalmente legittima? È ragionevole e non arbitrario differenziare le condotte commissive da quelle omissive od inerti? Ovvero tra chi ha agito colposamente prima e chi ha agito colposamente dopo l’entrata in vigore del  decreto legge n. 76/2020?[2]

La ragione di fondo del legislatore, come si è già detto, è quella di incentivare a fare e non rimanere inerti ove in piena emergenza economica e sanitaria occorre una pubblica amministrazione più celere, veloce e dinamica. Si genera comunque così una disparità di trattamento per situazioni che potrebbero essere omogenee, e sembrerebbe irragionevole e sproporzionato ex art. 3 Cost una tale situazione.

La premessa da cui è partito il legislatore è stata, dunque, quella di superare il rischio di incorrere nella c.d. burocrazia difensiva alla quale si deve la colpa dei ritardi nella realizzazione di opere, piani e progetti. Illustri studiosi hanno invece evidenziato che la paralisi del fare è ascrivibile alla ipertrofia normativa, ai complessi percorsi decisionali, alla impreparazione della classe dirigente, ovvero ad una serie di cause che si definiscono come cattiva amministrazione.

Come è stato rappresentato dai vertici della Corte dei conti in più occasioni, nessuno ha illustrato casi concreti od è entrato in dettaglio, per cui pensare che centinaia di cantieri per la paura della firma sarebbero bloccati è una cosa assurda perché la Corte non ha il potere giuridico di sequestrare e bloccare cantieri. Il nuovo regime di responsabilità ha fatto venire meno il punto di equilibrio indicato dalla Corte Costituzionale (sentenza n. 371/98)[3] per cui non solo in queste scelte sono ravvisabili ragioni prive di dati di fatto ma anche problemi di ragionevolezza ed arbitrarietà.

Altro aspetto problematico che viene in rilievo riguarda poi il rapporto tra nuovo regime di responsabilità e regolamentazione europea relativa al Recovery Fund. L’Europa ci fornisce i mezzi finanziari per la ripresa ma esige una sana gestione finanziaria ed efficaci azioni di contrasto non solo di carattere penale ma anche recuperatorie nei casi di illecito impiego del Recovery Fund nonché risarcitoria nei termini di cui all’ art. 22 dello Statuto funzionari UE che entra nel quadro normativo che regola l’ attuazione del Recovery Fund per effetto dell’art. 8 del Regolamento n. 241 del Parlamento Europeo e del  Consiglio che – istitutivo del Recovery Fund – dedica molta attenzione al controllo sulla corretta gestione dei fondi.

In questo quadro si fa espresso riferimento sia a finalità recuperatorie sia a quelle risarcitorie, essendo per queste ultime richiesto ai sensi dell’art. 22 dello Statuto funzionari UE, l’elemento soggettivo della colpa grave, escluso dall’ art. 21 del decreto semplificazioni.

Queste azioni recuperatoria e risarcitoria chiamano in causa la giustizia contabile che deve poter contare, con specifico riguardo alle misure da attuare al Recovery Fund su tutti gli strumenti giuridici necessari per adempiere agli obblighi posti dal Regolamento a carico dello Stato italiano.

Le norme richiamate sembrano di primo acchito di facile lettura ma si prestano invece ad interpretazioni diverse e contrastanti.

Per ciò che concerne il dolo già nell’ ambito della giurisprudenza contabile si erano manifestati due orientamenti diversi, uno era nel senso che sulla scia dell’impostazione penale si dovesse provare la volontà anche dell’evento dannoso, cioè le conseguenze della propria azione. Altra parte della giurisprudenza contabile, muovendo dalla considerazione che il dolo di matrice penalistica non fosse applicabile al processo contabile per responsabilità finanziarie ha enucleato altresì la nozione di “dolo contrattuale” e, secondo tale prospettazione, è sufficiente la consapevolezza di agire in violazione dell’obbligo di servizio e non anche delle conseguenze cioè dell’evento. Consapevolezza di agire contra legem ma non contro terzi.

Oggi invece la scelta del legislatore è univoca, perché richiede la volontà dell’evento, di derivazione penalistica.

Quanto alla natura di tale norma parte della dottrina ritiene che abbia natura processuale mentre già da subito la giurisprudenza contabile si è espressa per la natura sostanziale e quindi per la non retroattività della norma cosicché l’onere probatorio rafforzato trova applicazione solo per le condotte successive al decreto (in questi termini Sezione I^ Centrale d’Appello n. 234/20 e n. 317/, Sezione Giurisdizionale Liguria n. 83/2020.).

Quanto all’elemento soggettivo, con particolare riferimento alla colpa, la Corte Costituzionale ha affermato già da tempo che tale elemento soggettivo è liberamente conformabile da parte del legislatore ordinario con gli unici limiti della ragionevolezza ed appropriatezza (sentenza n. 371/1998).

Sarà compito della giurisprudenza sciogliere caso per caso le difficoltà applicative delle nuove disposizioni; molto dipenderà anche dalla prospettazione della domanda[4] e quindi un grande sforzo è richiesto alle Procure come avvenne con l’introduzione della colpa grave.

È presto per riconoscere efficacia incentivante a tali disposizioni; anzi su tale efficacia ci sono seri dubbi[5].

La giurisprudenza contabile ha già offerto una soluzione interpretativa; natura eccezionale e temporanea, efficacia circoscritta, natura sostanziale e non procedurale.

L’ auspicio è che le disposizioni di cui si discute restino realmente circoscritte nel tempo e che l’illecito amministrativo riacquisti la sua originaria disciplina.


[1] Il PNRR ha prorogato fino al  2023 tale regime.

[2] Alcuni autori (A. Benigni, “Prima lettura del D.L n. 76/2020 fra formante legislativo ed interpretazione costituzionalmente orientata”, in Rivista Corte dei conti, n. 5/2020) e giurisprudenza recente sostengono che i dubbi di costituzionalità siano assenti proprio per la natura eccezionale e transitoria della disposizione, v. Sezione Giurisdizionale Toscana n. 288/2020.

[3] Angelo Canale, Procuratore Generale della Corte dei conti nel suo intervento alla LUIIS “La Corte dei conti al tempo del Recovery Plan in data 25 marzo 2021.

 Sempre Canale che ha rappresentato come le Procure contabili da sempre sono attive sul contrasto alle frodi comunitarie come dimostrato dal numero delle sentenze – 1173 nel decennio trascorso – e dagli importi delle condanne che si attestano su 1,1 miliardi di euro.

[4] Sul punto ha espresso una versione originale il prof. Gabriele Bottino nelle conversazioni di contabilità pubblica “Azioni ed omissioni nel decreto semplificazione”, organizzata dall’Associazione Magistrati Corte dei conti in data 14 gennaio 2021, dove ha evidenziato il ruolo che potrà essere svolto nella prospettazione della domanda talché un’azione commissiva colposa può risultare al tempo stesso dolosa o commissiva colposa. si veda anche “Il dolo contabile dopo l’art. 21 del decreto semplificazioni fra contraddizioni ed incoerenze del sistema”, di Massimiliano Atelli ed altri autori su Rivista Corte dei conti, n. 6/20.

[5] “La nuova responsabilità amministrativa dopo il decreto semplificazione” di Enrico Amante su Urbanistica ed Appalti, n. 1/21; “La sopravvivenza della responsabilità amministrativa fra scudo erariale e dolo penalistico”, di Paola Briguori su Azienditalia n. 4/21 ed ancora “L’elemento soggettivo dell’illecito erariale nel decreto semplificazioni; ovvero la diga mobile della responsabilità amministrativa”,  di Carola Pagliarin su Federalismi.it n. 10 del 7.04.2021.

LEAVE A REPLY

Please enter your comment!
Please enter your name here