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I compensi spettanti agli amministratori delle società partecipate: quadro regolatorio, ambito applicativo e profili di responsabilità erariale

(di Andrea Altieri e Simonetta Pozio**)

1. Premesse. – 2. Dirigenti e Amministratori nelle società partecipate: distinzioni preliminari. – 2.A. – I Dirigenti nelle società partecipate: C.C.N.L. e retribuzione. 2.B. – Il compenso degli amministratori – Ricostruzione del sistema normativo. – 2.B.1. – La L. n. 296/2006 – (Finanziaria 2007) e la sua modifica a opera della L. n. 133/2008. – 2.B.2. – Spending review ed entrata in vigore delle fasce retributive: il D.L. n. 201/2011 e il D.M. n. 166/2013. – 2.B.3. – La L. n. 208/2015 e le modifiche all’art. 23 bis, L. 201/2011. – 2.B.4. –  La disciplina dei compensi contenuta nel D.Lgs. n. 175/2016. Introduzione. – 2.B.4.1 – Le modifiche all’art. 4, comma 4 D.L. 95/2012 ed i loro effetti sulla materia – § la questione dell’ambito applicativo. – §§ Il punto critico del riferimento al fatturato dell’anno 2013. – 2.B.5. – Prime riflessioni. – 2.B.6. – Il “decreto fasce” (ex art. 11, comma 6, D.Lgs. n. 175/2016). – 3. Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23/08/2022, n. 143. – 4. Altri elementi rilevanti: vicende societarie, continuità e bilanci. – 5. In ordine alla determinazione e alla quantificazione del compenso degli Amministratori di una società “in house”. – 6. Profili di responsabilità erariale. Giurisprudenza. – 7. Conclusioni.

  1. Premesse

Le società a partecipazione pubblica rappresentano, nelle varie forme di volta in volta da esse assunte nel corso del tempo, una realtà ampiamente nota e consolidata nel panorama amministrativo italiano; includendo nel novero delle esperienze gestionali anche le prime forme di partecipazione pubblica successive all’Unità d’Italia (“municipalizzazione” e, in seguito, “capitalismo municipale”), si può affermare che l’intervento degli enti pubblici nella gestione dei servizi resi ai cittadini si basa su un apparato normativo e regolamentare sviluppatosi in un arco temporale di circa 120 anni ([1]).

Va chiarito, preliminarmente, come oggi “l’autonomia negoziale della Pubblica Amministrazione soggiace al limite funzionale della compatibilità con lo scopo pubblico affidato alla cura dell’Ente e che il procedimento di acquisto di partecipazioni deve informarsi ai principi generali dell’azione amministrativa ed a criteri di razionalità operativa. Pertanto, al pari di tutti i procedimenti amministrativi volti alla cura dell’interesse pubblico, anche le operazioni di costituzione di società o di acquisto di partecipazioni societarie effettuate da enti pubblici devono rigorosamente conciliarsi con gli scopi che sono tipici del bilancio e della contabilità pubblica poiché il principio costituzionale di buon andamento letto alla luce di quello dell’equilibrio di bilancio vincola l’amministrazione pubblica ad impiegare nel modo più efficiente possibile tutte le risorse, non solo finanziarie, di cui dispone ai fini del perseguimento degli interessi pubblici affidati alla sua cura” ([2]).

Tale principio converge (e offre spunti di riflessione) anche sulla materia dei compensi percepiti dagli amministratori delle società pubbliche; fattispecie, invero, che non ha ancora trovato definitiva sistemazione malgrado i vari tentativi in tal senso compiuti, presentandosi attualmente regolata da un composito e stratificato corpus normativo unitamente a principi affermatisi nella prassi.

     L’approdo di siffatto articolato percorso legislativo ([3]) è il D.Lgs. n. 175/2016 (Testo Unico Società Partecipate – TUSP),  tramite il quale il Legislatore ha attuato la delega che il Parlamento gli aveva conferito per “assicurare la chiarezza della disciplina, la semplificazione normativa e la tutela e promozione della concorrenza” mediante la “razionalizzazione e riduzione delle partecipazioni pubbliche secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicità” e la “ridefinizione della disciplina, delle condizioni e dei limiti per la costituzione di società, l’assunzione e il mantenimento di partecipazioni societarie da parte di amministrazioni pubbliche” (art. 18, L. n. 124/2015) ([4]).

     In particolare, per ciò che concerne l’amministrazione delle società partecipate, l’art. 11, D.Lgs. n. 175/2016 definisce puntualmente i requisiti degli organi amministrativi e di controllo, allo scopo di garantire professionalità, onorabilità, autonomia ed equilibrio di genere, preservare dalle incompatibilità, porre un tetto ai compensi, tutelare l’ente in caso di danno erariale, procedere a un eventuale controllo giudiziario e, ove possibile, snellire forme e tempi, tramite la nomina di un amministratore unico (sempre che non sia necessaria una diversa forma di governance) ([5]).

     Proprio tale norma (art. 11), come si vedrà, costituisce il fulcro della disciplina in materia di compensi degli amministratori di società partecipate, consolidata dal 2016 in poi e usualmente definita “transitoria”, in quanto (si auspicava) destinata a essere sostituita dall’emanando Regolamento, previsto in sua attuazione (comma 6, c.d. “decreto fasce”, così chiamato dalla pregressa Relazione illustrativa, in riferimento ai cinque tetti fissati per i compensi) ([6]).

     Si ritiene utile precisare, per completezza informativa, che, nel corso del tempo, tale situazione ha avuto l’effetto di impoverire grandemente la capacità manageriale delle società partecipate: i bassi compensi riconosciuti (e riconoscibili) agli amministratori hanno demotivato i dirigenti, i quali non hanno trovato negli importi loro destinati  “adeguato riconoscimento” per l’impegno richiesto dalla carica e per la responsabilità (penale ed erariale) a essa sottesa, sia nella gestione ordinaria, che, a maggior ragione, in caso di operazioni straordinarie, legate all’attuazione dei piani di razionalizzazione. E questo, si badi bene, dopo che, ai sensi dell’art. 2389, comma 1, Codice Civile (compensi assembleari), gli emolumenti deliberati a favore degli amministratori di Società non quotate, partecipate da pubbliche amministrazioni, erano già stati oggetto di riduzione, per effetto dei provvedimenti legislativi succedutisi in materia negli ultimi anni ([7]).

  • Dirigenti e Amministratori nelle società partecipate: distinzioni preliminari

Una veloce (ma superficiale) lettura dei provvedimenti legislativi recentemente annunciati come prossimi all’emanazione, (in tema di compensi degli amministratori delle società partecipate), potrebbe – erroneamente – indurre a equiparare Dirigenti e Amministratori, rispetto al trattamento economico a ciascuno spettante.

     Tale sovrapposizione nasce dal fatto che il citato “Regolamento relativo ai compensi delle società non quotate a controllo pubblico” (c.d. “decreto fasce”), redatto in attuazione dell’art. 11, comma 6, D.Lgs. n. 175/2016 (il quale ne auspicava l’emanazione in tempi rapidi), se fosse entrato in vigore quest’estate, avrebbe riunito in un’unica tabella (la n. 2) amministratore unico, amministratore delegato, dirigenti e dipendenti, ponendo fine a una vexata quaestio, annosa e travagliata, perché contraddistinta dalla stratificazione di eterogenei provvedimenti normativi, relativi ai limiti remunerativi di tali figure.

    La linea contrattuale e retributiva dei dirigenti, in realtà, resta ben distinta da quella degli amministratori. Ciò si coglie anche a livello lessicale: il trattamento economico del dirigente è una retribuzione mensile, quello dell’amministratore è un compenso annuale; la distinzione poggia sulla diversa fonte giuridica degli importi: per il dirigente, il C.C.N.L., a seguito del superamento, spesso, di una procedura selettiva, per l’amministratore, un rapporto fiduciario, sulla base della accertata idoneità del soggetto a ricoprire la carica.

     Tali considerazioni costituiscono anche lo spartiacque della presente trattazione: infatti, mentre per i dirigenti si porrà l’accento sul rapporto tra D.Lgs. n. 175/2016 e contrattazione collettiva, con riferimento alle criticità riscontrate in tema di retribuzione, rispetto agli amministratori andrà affrontata la ricostruzione di un intricato corpus normativo, che prende le mosse ben prima dell’entrata in vigore del citato D.Lgs. n. 175/2016 (si richiama, al riguardo, la Legge Finanziaria 2007, origine di numerosi principi consolidatisi negli anni successivi).

2.A. – I Dirigenti nelle società partecipate: C.C.N.L. e retribuzione.

L’art. 19, D.Lgs. n. 175/2016, rubricato “Gestione del personale”, dispone espressamente, al comma 1, che, salvo quanto previsto dal decreto stesso, ai rapporti di lavoro dei dipendenti delle società a controllo pubblico si applicano le regole del lavoro privato: ciò significa, in sostanza, applicare i contratti collettivi (nazionali, territoriali e aziendali).

     Considerata l’ampiezza della nozione di “società controllate” e visto che, negli ultimi anni, è stata molto praticata la trasformazione delle vecchie municipalizzate in società “in house”, ci si è chiesti se anche queste ultime rientrino nell’ambito applicativo dell’art. 19; a tal proposito, il Consiglio di Stato, nel Parere sul Correttivo (D.Lgs. n. 100/2017), ha risposto affermativamente. Ciò, da un lato, fornisce un chiaro punto di riferimento, dall’altro, ai fini che qui interessano, ossia, la determinazione delle retribuzioni, pone uno spunto di riflessione dal momento che, come rimarcato in dottrina ([8]), il contratto collettivo nazionale è derogabile dal datore di lavoro, dunque, dalla società, la quale, come noto, ha veste privatistica, ma assolve a una funzione amministrativa di natura pubblica. ([9])

     Inoltre, l’art. 11, comma 10 TUSP, confermando la prevalenza dell’ottica “pubblica” su quella “privatistica”, espressamente vieta di corrispondere ai dirigenti delle società a controllo pubblico, indennità o trattamenti di fine mandato o ulteriori rispetto a quelli previsti dalla legge o dalla contrattazione collettiva ovvero di stipulare patti o accordi di non concorrenza, anche ai sensi dell’art. 2125 c.c.

     Chiude il sistema la giurisprudenza contabile: Corte dei conti, Sez. App. Reg. Siciliana, 4 settembre 2018, n. 188, ha precisato che: “In altri termini, mentre il datore di lavoro privato ha l’obbligo di erogare la retribuzione tabellare, fermo restando la libera facoltà di elargire aumenti salariali o gratifiche retributive anche una tantum, quello pubblico, proprio perché gestisce risorse non di sua pertinenza, ha l’obbligo di attenersi scrupolosamente al rispetto della normativa di settore e alla contrattazione nazionale, non potendo procedere al di fuori delle previsioni contrattuali”.

2.B. – Il compenso degli amministratori – Ricostruzione del sistema normativo.

2.B.1. – La L. n. 296/2006 – (Finanziaria 2007) e la sua modifica ad opera della L. n. 133/2008.

In merito al compenso degli amministratori delle società controllate da enti pubblici, le norme civilistiche (art. 2364 c.c., art. 2389 c.c., art. 2409 terdecies c.c. e art. 2409 noviesdecies c.c.) non consentono di desumere elementi determinanti: l’onerosità della carica è presunta (sebbene, pacifica nella prassi), i criteri di determinazione e i tetti massimi non sono indicati né desumibili; pertanto, la norma contenuta nella L. 296/2006 (c.d. “Finanziaria 2007), è stata considerata un primo, frammentario chiarimento ([10]).

     In particolare, tale norma, tracciata una basilare distinzione fra società a totale partecipazione di singoli enti locali (comuni e province) ed altri tipi di società (es., controllate da più organi pubblici contemporaneamente, oppure a partecipazione mista, pubblico – privata), ha stabilito, all’art. 1, comma 725, che, quando una società sia interamente posseduta da un unico ente pubblico, “il compenso lordo annuale, onnicomprensivo, attribuito al presidente e ai componenti del consiglio d’amministrazione, non può essere superiore, per il presidente, all’80%, e per i componenti del consiglio d’amministrazione, al 70% delle indennità spettanti, rispettivamente, al sindaco e al presidente della provincia, ai sensi dell’art. 82, D. Lgs. n. 267/00”. Tale disposizione, nella determinazione dei compensi, avrebbe svantaggiato soltanto le società partecipate direttamente ed esclusivamente dagli enti locali, a differenza delle altre tipologie di società controllate ([11]).

     L’anno seguente, agli albori della prima crisi economica mondiale (e nell’intento di contenere gli sprechi delle sempre più numerose società partecipate), la L. n. 133/2008 ha modificato l’art. 1, comma 725 della Finanziaria 2007, per apportare una prima riduzione al trattamento economico degli amministratori delle società in mano pubblica, stabilendo che tali modifiche sarebbero entrate in vigore dal 1° gennaio 2009 ([12]).

2.B.2. Spending review ed entrata in vigore delle fasce retributive: il D.L. n. 201/2011 e il D.M. n. 166/2013.

Quando gli effetti della predetta crisi economica si sono manifestati in tutta la loro gravità, si è fatta pressante l’esigenza di contenere e riequilibrare la spesa pubblica, tramite varie misure, tra le quali spiccano la riduzione dei costi e la revisione della spesa, in modo da “rendere la spending review il modus operandi ordinario delle amministrazioni pubbliche” ([13]).

     A tali scopi, il D.L. n. 201/2011, all’art. 23-bis, rubricato “Compensi per gli amministratori e per i dipendenti delle società controllate dalle pubbliche amministrazioni” (in vigore dal 15 agosto 2012), ha stabilito i seguenti principi fondamentali:

  • al comma 1: le società non quotate e controllate dalle Pubbliche Amministrazioni (in particolare, dal MEF), sono classificate per fasce sulla base di indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi, in modo che ciascuna fascia funga da parametro per il compenso massimo dei componenti il consiglio d’amministrazione La determinazione di fasce e importi è lasciata a un successivo decreto ministeriale;
  • al comma 3: gli emolumenti degli amministratori possono includere una componente variabile, la quale non può essere inferiore al 30% della componente fissa ed è corrisposta in relazione al raggiungimento degli obiettivi prefissati dal consiglio di amministrazione;
  • al comma 5-bis: il compenso degli amministratori delle società controllate dagli enti pubblici non può essere superiore al trattamento economico del primo presidente della Corte di Cassazione (fatte salve le disposizioni che prevedono limiti ai compensi inferiori);
  • al comma 5-ter: il trattamento economico annuo dei dipendenti delle società non quotate controllate da enti pubblici è onnicomprensivo e non può a sua volta essere superiore al trattamento economico del primo presidente della Corte di Cassazione.

     Il decreto ministeriale redatto in attuazione del suddetto art. 23 bis è, in effetti, il D.M. n. 166/2013, pubblicato il 17 marzo 2014 ed entrato in vigore il 1° aprile 2014: esso prevede un tetto ai compensi per ciascuna fascia di complessità (sulla base di parametri incentrati su valore della produzione, investimenti e numero di dipendenti), in termini di percentuale (ossia: 100% – 80% – 50%) del trattamento economico del primo presidente della Corte di Cassazione ([14]).

2.B.3. – La L. n. 208/2015 e le modifiche all’art. 23 bis, L. 201/2011.

     In materia di compensi degli amministratori, per le società in mano pubblica (a esclusione di quelle quotate e delle loro controllate), è imprescindibile il passaggio legislativo costituito dalla L. 28 dicembre 2015, n. 208, recante Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (c.d. “Legge di Stabilità 2016), in quanto l’art. 1, commi 672 – 676 ha modificato l’art. 23 bis della L. 201/2011.

     A seguito di tale modifica, infatti, la disciplina dei compensi dettata dall’art. 23 bis, L. 201/2011 è stata estesa a tutte le società direttamente o indirettamente controllate da Pubbliche Amministrazioni.

     Il limite massimo annuo dei compensi è stato fissato in € 240.000,00 annui, al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali.

     Si prevedeva, in particolare, di emanare, entro il 30 aprile 2016, un decreto del Ministro dell’Economia, (previo parere delle Commissioni parlamentari competenti e sentita la Conferenza unificata), nel quale sarebbero state previste cinque fasce di classificazione delle società partecipate, in base a indicatori dimensionali, quantitativi e qualitativi; per ciascuna fascia sarebbe stato determinato, proporzionalmente, il limite massimo dei compensi di amministratori, dirigenti e dipendenti, secondo criteri oggettivi e trasparenti, sempre senza superare il tetto massimo di € 240.000 e ferme restando le disposizioni che prevedono limiti inferiori ([15]).

     Ci si prefiggeva, inoltre, di abrogare, dalla data di adozione del suddetto decreto, le norme contenenti il riferimento al trattamento economico del primo presidente della Cassazione ([16]), (anche se, per praticità, ancora ci si riferisce ad esso).

     L’art. 1, commi 675 e 676, L. n. 208/2015, infine, stabilisce, a carico delle società controllate dalle amministrazioni pubbliche, particolari obblighi di pubblicità di specifiche informazioni, relative agli incarichi di collaborazione, di consulenza o professionali, compresi quelli arbitrali: si tratta di dati relativi all’incarico, curriculum vitae, compensi, procedura selettiva adottata; la pubblicazione completa di tali informazioni è condizione di efficacia per il pagamento dei compensi. Qualora non si proceda a tale pubblicazione, a carico del soggetto responsabile di essa e di quello che ha effettuato il pagamento, è prevista una sanzione pari alla somma corrisposta.     

2.B.4. – La disciplina dei compensi contenuta nel D.Lgs. n. 175/2016. Introduzione.

  L’entrata in vigore del Testo Unico sulle Società Partecipate ha avuto un grande impatto sulla disciplina dei compensi: esso ha comportato, da un lato, un riordino effettivo della materia (abrogazione dell’art. 1, commi 725 – 729 Finanziaria 2007), dall’altro, la mancata attuazione di uno dei suoi aspetti principali: l’emanando Regolamento ex art. 11, comma 6 (cit. “decreto fasce”) la cui entrata in vigore si auspicava già entro l’ottobre 2016 ([17]).

     Oltre a ciò, l’interprete è stato chiamato a una difficile opera di coordinamento di testi legislativi modificati, per abrogazioni, riscritture e rinvii, all’interno di un quadro normativo frastagliato, disorganico e tuttora incompleto.

     In tale contesto, come spesso è accaduto, in passato e in altri ambiti, è stata determinante l’opera interpretativa della dottrina ([18]) e della giurisprudenza contabile.

     La disciplina dei compensi degli amministratori delle società a controllo pubblico si rinviene nell’art. 11, D.Lgs. n. 175/2016, che contiene una norma a regime, (il comma 6), e una transitoria (il comma 7).

     Per comodità espositiva, si riportano entrambe:

  1. comma 6 – (norma a regime) “Con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze […], previo parere delle Commissioni parlamentari competenti, per le società in controllo pubblico sono definiti indicatori dimensionali quantitativi e qualitativi al fine di individuare fino a cinque fasce per la classificazione delle suddette società. Per le società controllate dalle regioni o dagli enti locali, il decreto di cui al primo periodo è adottato previa intesa in Conferenza unificata ai sensi dell’art. 9 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281. Per ciascuna fascia è determinato, in proporzione, il limite dei compensi massimi al quale gli organi di dette società devono fare riferimento, secondo criteri oggettivi e trasparenti, per la determinazione del trattamento economico annuo onnicomprensivo da corrispondere agli amministratori, ai titolari e componenti dell’organo di controllo, ai dirigenti e ai dipendenti, che non potrà comunque eccedere il limite massimo di euro 240.000 annui al lordo dei contributi previdenziali e assistenziali e degli oneri fiscali a carico del beneficiario, tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre pubbliche amministrazioni o da altre società a controllo pubblico. Le stesse società verificano il rispetto del limite massimo del trattamento economico annuo onnicomprensivo dei propri amministratori e dipendenti fissato con il suddetto decreto. Sono in ogni caso fatte salve le disposizioni legislative e regolamentari che prevedono limiti ai compensi inferiori a quelli previsti dal decreto di cui al presente comma. Il decreto stabilisce altresì i criteri di determinazione della parte variabile della remunerazione, commisurata ai risultati di bilancio raggiunti dalla società nel corso dell’esercizio precedente. In caso di risultati negativi attribuibili alla responsabilità dell’amministratore, la parte variabile non può essere corrisposta;
  2. comma 7 (norma transitoria) “Fino all’emanazione del decreto di cui al comma 6 restano in vigore le disposizioni di cui all’art. 4 comma 4, secondo periodo, del decreto – legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 e successive modificazioni, e al decreto del ministero dell’Economia del 24 dicembre 2013, n. 166”.

     Il comma 7, dunque, richiama l’art. 4, comma 4 del D.L. n. 95/2012, nel testo risultante a seguito delle modifiche apportate dall’art. 28 D.Lgs. n. 175/2016, i cui effetti meritano specifica trattazione, in quanto all’origine dei successivi sviluppi interpretativi.

2.B.4.1 – Le modifiche all’art. 4, comma 4 D.L. 95/2012 ed i loro effetti sulla materia –   § la questione dell’ambito applicativo

 L’originario testo dell’art. 4, comma 4 D.L. n. 95/2012 (sostituito dall’art. 16, comma 2 del D.L. n. 90/2014, convertito dalla L. n. 114/2014), disponeva che “Fatta salva la facoltà di nomina di un amministratore unico, i consigli di amministrazione delle società controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche di cui all’art. 1, comma 2 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e successive modificazioni, che abbiano conseguito nell’anno 2011 un fatturato da prestazione di servizi a favore di amministrazioni pubbliche superiore al 90 per cento dell’intero fatturato devono essere composti da non più di tre membri […]. A decorrere dal 1° gennaio 2015, il costo annuale sostenuto per i compensi degli amministratori di tali società, ivi compresa la remunerazione di quelli investiti di particolari cariche, non può superare l’80 per cento del costo complessivamente sostenuto nell’anno 2013 […]” ([19]).

     L’art. 28, comma 1, lett. o) del D.Lgs. n. 175/2016 ha abrogato il primo (e il terzo) periodo dell’art. 4, comma 4 del D.L. n. 95/2012, lasciando in vigore solo il secondo: questo rimaneggiamento ha generato incertezza sull’espressione “tali società”, ossia, sulle effettive destinatarie della modifica applicativa. In un primo tempo, sulla scorta di una pronuncia della Corte Costituzionale (Sent. n. 229/2013, secondo la quale l’art. 4 D.L.95/2012 si applica alle società controllate che svolgono servizi strumentali all’attività delle Pubbliche Amministrazioni e, ancora più in particolare, secondo le specificazioni dello stesso art. 4, alle società strumentali, controllate direttamente o indirettamente dalle amministrazioni pubbliche che abbiano conseguito, nell’anno 2011, un fatturato da prestazione di servizi a favore di amministrazioni pubbliche superiore al 90 per cento dell’intero fatturato), si riteneva che l’ambito applicativo dell’art. 4, D.L. n. 95/2012 autorizzasse distinzioni tra le società a controllo pubblico destinatarie della modifica normativa. In realtà, ad una più attenta analisi, ci si è resi conto che questa interpretazione avrebbe creato vuoti normativi, in quanto sarebbero risultate escluse dall’ambito applicativo dell’art. 4, D.L. n. 95/2012 le società a controllo pubblico diverse da quelle menzionate dalla disposizione in parola; pertanto il rinvio all’art. 4, D.L. n. 95/2012 va inteso come circoscritto unicamente alla determinazione del compenso previsto dalla previgente normativa, in quanto i limiti e i criteri applicabili ai compensi degli organi amministrativi e di controllo delle società, previsti dalle vigenti norme e confermati da costante giurisprudenza, si applicano a tutte le società a controllo pubblico, senza che abbiano più valore limiti di fatturato circoscritti – o meno – a specifici periodi. Tale conclusione è avallata e corroborata dalla Relazione illustrativa al D.Lgs. n. 100/2017, cioè il “correttivo” del D.Lgs. n. 175/2016, in virtù del quale il TUSP è giunto all’attuale formulazione, nonché dalla Struttura per il monitoraggio e controllo delle partecipazioni pubbliche istituita presso il MEF (ex art. 15 D.Lgs. n. 175/2016), nell’Atto di orientamento del 10 giugno 2019.

§§ Il punto critico del riferimento al fatturato dell’anno 2013.

L’altro elemento spinoso derivante dal rinvio all’art. 4, comma 4, D.L. n. 95/2013, operato dall’art. 11, comma 7, D.Lgs. n. 175/2016 concerne il riferimento al fatturato 2013, in relazione a due possibili casi:

  1. Riferimento mancante, in quanto la società si è costituita successivamente o gli incarichi sono stati svolti gratuitamente: in questo caso, la soluzione si rinviene, con agilità, nell’orientamento della Corte dei conti, Sezione Autonomie (Sez. Aut. Del. n. 1/2017/QMIG), la quale, pur prendendo le mosse dalla diversa fattispecie concernente i tagli lineari della spesa (art. 9, comma 28, D.L. n. 78/2010), conclude che “l’ente locale può, con motivato provvedimento, individuare un nuovo parametro di riferimento, costituito dalla spesa strettamente necessaria per far fronte ad un servizio essenziale dell’ente”. Non solo: secondo Corte dei conti, Sez. Reg. Contr. Veneto del 31/2018/PAR, l’ente pubblico può tranquillamente remunerare un amministratore di una società controllata che non abbia sostenuto oneri a tale titolo nel 2013, alla duplice condizione di non eccedere, nella determinazione dell’importo a favore del professionista, il limite di stretta necessità e comunque, di non superare il tetto massimo di € 240mila ([20]). Dunque, la discrezionalità dell’Ente nella fissazione del compenso non è assoluta, né totale;     
  2. Riferimento possibile ma non indicativo, per l’esiguità del compenso corrisposto: è il caso della società rispetto alla quale l’effetto del combinato disposto dell’art. 4, comma 4, D.L. n. 95/2012 e dell’art. 11, co. 7, D.Lgs. n. 175/2016 determinerebbe una riduzione del compenso talmente forte da scoraggiare gli amministratori dall’accettare la carica, privando così l’ente pubblico di professionisti motivati, a detrimento dell’efficienza e dell’efficacia amministrativa.

In questa ipotesi, la soluzione è più articolata e non univoca, in quanto, accanto a un indirizzo molto rigido, che ritiene ineludibile il limite dell’art. 4 (ex multis, Corte dei conti, Sez. Reg. Contr. Liguria 29/2020/PAR), altro indirizzo, (Corte dei conti, Sez. Reg. Contr. Friuli Venezia Giulia, 15/2020/PAR), ritiene tale dato privo di importanza, in quanto le vicende societarie accadute nel frattempo sono assimilabili alle c.d. sopravvenienze e tali da far considerare la società medesima un nuovo soggetto giuridico, con un nuovo oggetto societario e una nuova governance: pertanto, l’ente pubblico può procedere alla determinazione dell’emolumento da corrispondere al professionista, col consueto parametro dell’autolimitazione per i principi di ragionevolezza ed economicità.

     Vari motivi, pertanto, depongono per una applicazione “flessibile” del limite contenuto all’art. 4, comma 4, D.L. n. 95/2012: essa è, in primis, legittimata dalla natura transitoria della norma; secondariamente, una rigida applicazione determinerebbe irrazionali disparità di trattamento tra le società a partecipazione pubblica. Le c.d. “società strumentali” (naturali destinatarie dell’applicazione dell’art. 4, D.L. n. 95/2012), le quali, nel corso della loro attività, avevano già contenuto il compenso entro l’80% di quello erogato nel 2013, non risentirebbero della necessità di iniziare a rispettare tale parametro. Al contrario, tutte le altre società a controllo pubblico, non strumentali, (comprese quelle che erogano servizi di interesse generale), chiamate, per la prima volta dall’introduzione del D.Lgs. n. 175/2016, a ridurre il compenso agli amministratori, nella suddetta misura dell’80% di quello pagato nell’anno 2013, patirebbero tale forzata discontinuità rispetto al passato, col rischio di perdere competitività e demotivare i dirigenti. Questo potrebbe essere il caso delle società in house, gestite con tali risultati da legittimare compensi maggiori agli amministratori e intenzionate a passare a un modello “misto”, con l’ingresso di soci privati nel capitale sociale: non sarebbe scontata la possibilità di mantenere la precedente remunerazione, anche in presenza di una performance molto buona, con intuibili reazioni da parte dei professionisti delusi.

     In definitiva, dal punto di vista prettamente operativo, tutte le società a controllo pubblico destinatarie della presente disciplina possono applicarla in modo flessibile, e, nella determinazione dei compensi agli amministratori, in presenza di comprovate esigenze, connesse ai principi di ragionevolezza e buon andamento, possono discostarsi dal dato del 2013, riferirsi ad altra annualità utile (sulla quale operare la prescritta riduzione) e, sempre autolimitandosi, pervenire alla determinazione di un compenso adeguato alla singola situazione, nonché rispettoso dei criteri di efficacia, economicità e stretta necessità (il tutto, ovviamente, con la prospettiva di ulteriori modifiche, in caso di introduzione della disciplina ex art. 11, comma 6 D.Lgs. n. 175/2016).

2.B.5. – Prime riflessioni.

     Alla luce delle considerazioni fin qui svolte, appare evidente la complessità della materia, gravata, su vari aspetti spesso interferenti tra loro, da ricorrente incertezza, ulteriormente appesantita dalla mancata emanazione dell’auspicato “decreto fasce”.

      Tale assetto, spesso basato su fragili equilibri, derivanti da particolari interpretazioni dei punti critici, ha generato non poche perplessità e, poiché si tratta di norme di carattere eccezionale, (in quanto derogano al Codice Civile), il problema del superamento dell’impasse è stato pressante. La soluzione individuata è stata duplice: da un lato, continuare ad applicare la previsione di cui al comma 7, facendosi carico, come si è visto, dei non facili problemi interpretativi dell’art. 4, comma 4, D.L. n. 95/2012, versione modificata dal TUSP; dall’altro, seguire l’incessante lavorio interpretativo della giurisprudenza contabile, chiamata a pronunciarsi sulle prevedibili criticità dovute alla permanenza nel sistema di una norma che, nelle intenzioni originarie del Legislatore, non doveva presentare caratteri di ultrattività.

     Tuttavia, anche questa soluzione ha evidenziato elementi problematici: in merito all’ineludibile applicazione del comma 7, infatti, si è constatata la rigidità letterale del testo e si sono registrate criticità sotto il profilo della ragionevolezza, dovute, come visto, alla struttura societaria e alla pregressa attività; relativamente all’atteggiamento della giurisprudenza, si è assistito all’affermarsi di una pluralità di orientamenti tra loro in contrasto, alcuni più restrittivi, altri meno rigidi, col risultato di gravare l’interprete di una proibitiva opera di ricostruzione, sia casistica che generale ([21]).

     Accertata la possibilità, (per non dire la doverosità), di una più flessibile applicazione del comma 7 ([22]), onde coniugare l’esistenza di tale norma col doveroso rispetto dei canoni di buon andamento, ragionevolezza e parità di trattamento, i quali, come noto, costituiscono, per ogni singola amministrazione pubblica, il faro della propria quotidiana attività, è ora indispensabile affrontare, per completezza, la vicenda del “decreto fasce” che, come detto, ha mancato all’ultimo l’emanazione, lasciando così la complessa materia sotto la regolazione di una altrettanto travagliata disciplina transitoria.

2.B.6. – Il “decreto fasce” (ex art. 11, comma 6, D.Lgs. n. 175/2016).

   L’art. 11, comma 7, D.Lgs. n. 175/2016, prevede, come detto, che la disciplina transitoria finora esaminata resterà in vigore fino all’emanazione di un nuovo decreto, rectius, “Regolamento relativo ai compensi delle società non quotate a controllo pubblico, ai sensi dell’articolo 11, comma 6, del D.Lgs. 19 agosto 2016, n. 175”, cui saranno assoggettate tutte le società a controllo pubblico (a eccezione di quelle quotate e delle loro controllate), possedute da pubbliche amministrazioni.

     L’applicabilità di tale decreto, inoltre, non sarà più circoscritta alla sola regolazione, nel loro valore massimo, degli emolumenti da corrispondere agli amministratori, ma riguarderà il trattamento economico onnicomprensivo da attribuire, nel rispetto della fascia di complessità di appartenenza, (fasce che saranno in numero da uno a cinque), per ciascuna società, all’intera platea di amministratori, componenti degli organi di controllo, dirigenti e dipendenti. L’emanazione di detta normativa, come in precedenza accennato, era fortemente auspicata e attesa da più parti, ma è sfumata proprio nella fase di avvio dell’iter conclusivo per l’approvazione.

     Poiché, dunque, si tratta di normativa non vigente, che si illustra per completezza, si è ritenuto opportuno analizzarne il testo in apposita nota a piè di pagina ([23]).

3. Il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 23.08.2023, n. 143.

L’ultimo intervento normativo da menzionare in tema di compensi degli amministratori degli enti pubblici è il D.P.C.M. n. 143/2022, entrato in vigore il 7 ottobre 2022, il quale presenta tre particolarità che lo rendono, al contempo, notevole e problematico:

     a) esso predispone cinque fasce di compensi, per amministratori e componenti degli organi di controllo degli enti pubblici;

     b) non è stato emanato in esecuzione dell’art. 11, comma 6 del TUSP, bensì in attuazione dell’art. 1, comma 596 della L. n. 160/2019;

     c) esclude espressamente dal proprio ambito applicativo le società di cui al D.Lgs. n. 175/2016, gli enti locali e i relativi enti strumentali, anche in forma societaria, gli enti assistenziali e previdenziali, le Regioni, ecc.

     Pertanto, tale norma pare indirizzata ad un gruppo delimitato di enti pubblici: gli stessi considerati dall’ISTAT, ai fini delle proprie rilevazioni, tra i quali, per esempio, le Università, l’ACI, l’AIFA, la SOGEI, le associazioni e le fondazioni teatrali.

     L’interprete è chiamato, dunque, a un “doppio binario” ermeneutico: da un lato, tenere ben presente il regime delle esclusioni normative, onde evitare di applicare tale decreto alle società partecipate; dall’altro, considerare che, in ogni caso, le cinque fasce previste dal Decreto n. 143/2022 rispecchiano, per entità degli importi dei compensi e per modalità di determinazione, ineludibili principi di finanza pubblica. Esse costituiscono, pertanto, un parametro di riferimento, pur con le dovute cautele.

     Ciò appare particolarmente evidente laddove si consideri che gli indicatori da considerare, ai fini della determinazione dei compensi, sono dotati di portata generale, poiché sono dati da: patrimonio netto, attivi di bilancio, spese del personale e valore della produzione. Inoltre, gli enti destinatari del decreto n. 143/2022 sono ordinati in cinque classi dimensionali, secondo l’apposita tabella a ciò predisposta, e devono legare gli indici economici di riferimento alla media degli importi delle corrispondenti voci, rilevate negli ultimi tre bilanci approvati, secondo un consolidato criterio contabile.

     I principi di finanza pubblica da applicare sono: trasparenza, proporzionalità, rispetto delle specificità di settore, omogeneità, gradualità e coerenza.

     Notevole è, poi il fatto che l’emanazione del D.P.C.M. n. 143/2022 è stata preceduta da un articolato dialogo istituzionale col Consiglio di Stato, che ha costantemente formulato osservazioni e suggerimenti di carattere redazionale. Si rinvia, a tal proposito, al parere n. 761 del 27 aprile 2022 della Sezione Consultiva per gli Atti Normativi. Tale atto, da un lato, ha ritenuto “condivisibile che non si sia proceduto attraverso l’elencazione degli enti nelle diverse classi dimensionali con conseguente irrigidimento del sistema”. Dall’altro ha rilevato la mancanza di “maggiori indicazioni” su un “campione significativo di enti e organismi”, dati che avrebbero sicuramente agevolato il monitoraggio contabile e le verifiche ad esso connesse.

     Infine, il Consiglio di Stato ha rimarcato che: “le determinazioni relative alla riduzione delle spese di funzionamento non sono riducibili agli aspetti di coerenza e correttezza interna dei bilanci, ma investono scelte di merito sull’allocazione delle risorse sulle quali sarebbe preferibile l’approvazione delle amministrazioni vigilanti”.

     Tale sottolineatura, applicata alla gestione delle società partecipate, si traduce si una costante responsabilizzazione degli enti pubblici, soprattutto in caso di controllo totalitario, ad un corretto impiego del denaro pubblico, sia nell’ottica di una sana gestione, sia allo scopo di non incorrere in fattispecie di responsabilità erariale.

4. Altri elementi rilevanti: vicende societarie, continuità e bilanci.

  In tema di compensi degli amministratori di società partecipate, ha acquistato crescente rilievo la considerazione delle vicende societarie: molte società in mano pubblica, infatti, in precedenza esistevano sotto altra veste giuridica, (in prevalenza erano aziende municipalizzate) e, negli ultimi anni, soprattutto dopo l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 175/2016, sono diventate società in house.

     Ciò ha condotto operatori e interpreti a porre ulteriormente l’accento sulla nozione di “continuità aziendale”, strettamente connessa alla performance amministrativa di un dato periodo; la dottrina ha perciò definito la continuità aziendale come “la capacità dell’azienda di produrre risultati positivi e generare correlati flussi finanziari nel tempo ([24]). Non solo: poiché la continuità aziendale costituisce, ex art. 2423 bis, comma 1 C.C., un “postulato di bilancio ovvero un assioma obbligatorio”, insieme agli altri postulati (“prudenza, competenza economica, prevalenza della sostanza sulla forma, comparabilità dei dati”), essa “qualifica la regolarità dell’informativa di bilancio e la veritiera e corretta rappresentazione della situazione economica, patrimoniale e finanziaria dell’azienda nel suo complesso ([25]). Oltre a ciò, si consideri che fonti normative secondarie, nazionali (OIC 11 – ossia, i principi contabili redatti a cura dell’Organismo Italiano di Contabilità) e internazionali (IAS 1 – cioè, gli International Accounting Standards), richiamano il presupposto della continuità aziendale nella redazione dei bilanci ([26]).  

     Altra dottrina ([27]), precisa che anche la normativa europea – Direttiva 2013/34/UE, nel dare nuovo assetto alle norme europee in tema di bilanci societari, ritiene la continuità aziendale un principio generale di bilancio.

     Qualora la società affronti momenti complessi, legati al proprio riassetto o alle contingenze del settore, potrebbero esserci ripercussioni contabili, rispetto alle quali occorre la massima attenzione, in quanto, l’art. 2423 bis, comma 1, n. 1, C.C., richiede che: “la valutazione delle voci sia fatta secondo prudenza e nella prospettiva della continuazione, nonché tenendo conto della funzione economica dell’elemento dell’attivo o del passivo considerato” ([28]), soprattutto nel caso di indebitamento o rischi di insolvenza.

     Il richiamo alla continuità aziendale è doveroso per il forte richiamo ai principi di tenuta contabile che l’ente controllante di natura pubblica, è tenuto a rispettare scrupolosamente: è noto, infatti, che i compensi degli amministratori rappresentano una voce di bilancio di innegabile importanza.

     Sulla materia ha avuto modo di pronunciarsi anche la Corte dei conti, Sez. Reg. Contr. Abruzzo, 132/2019/PAR; tale deliberazione era scaturita all’esito di un quesito posto dal sindaco di un comune che chiedeva lumi sulla determinazione dei compensi degli amministratori di una società partecipata in house, costituita per fusione per incorporazione. In tale occasione, il giudice contabile ha affermato: “[…] Rimane sullo sfondo il criterio fondamentale di utilità e ragionevolezza che deve guidare ogni spesa pubblica dal quale non può esimersi la determinazione del compenso degli amministratori di una società in mano pubblica (…); l’indisponibilità degli interessi costituzionalmente protetti, sottesi all’art. 4, comma 4, D.L. n. 95/2012, rendono dunque il compenso dell’organo amministrativo di società partecipate geneticamente limitato (…) ai compensi spettanti ai predetti soggetti per le funzioni svolte in ambito societario, non può trovare applicazione il disposto dell’art. 36 Cost., con conseguente disponibilità e rinunci abilità del compenso e piena legittimità di ogni previsione statutaria restrittiva finanche, al limite, della eventuale gratuità dell’incarico”. In conclusione, basta “una retribuzione proporzionata e sufficiente”. La continuità aziendale viene considerata nel senso che “stante la pregressa operatività delle società”, l’attuale soggetto in house è in grado di “determinare un metodo di calcolo oggettivo, che tenga conto dello storico e del precetto normativo, soppesati dai principi di congruità e opportunità”.

     Da ultimo, questa pronuncia ha precisato: “Quanto disposto dal decreto 166 del 2013 è riferimento per la fase transitoria in relazione alle società partecipate dallo stesso Ministero e anticipa il modello di classificazione per fasce di complessità previsto dal D. Lgs. n. 175/2016” (con il massimale di € 240.000 annui riservato alle strutture particolarmente complesse, di livello nazionale o sovranazionale).

     Via libera, invece, ai rimborsi delle spese documentate (sostenute per missioni o altre esigenze istituzionali), purché congrue e conformi a un preventivo provvedimento adottato dalla società, (la quale, per non incorrere nelle note sanzioni previste, in caso di omissione, dal D. Lgs n. 33/2013, deve pubblicarle sul sito dell’amministrazione socia e della controllata).

5. In ordine alla determinazione e alla quantificazione del compenso degli Amministratori di una società “in house”.

  La questione è stata espressamente affrontata da Corte dei conti, Sez. Contr. Basilicata, Deliberazione n. 10/2018; nel caso di specie il Giudice contabile evidenziava gli aspetti fondamentali della questione:

  • i principi generali della materia, contenuti all’art. 4, comma 4, D.L. n. 95/2012, improntati, come noto, a una ineludibile riduzione delle spese;
  • l’attesa del nuovo decreto fasce, attuativo dell’art. 11, comma 6 TUSP, che uniformerà la disciplina;
  • le pronunce contabili che già si sono espresse sulla questione (Corte dei conti, SRC Lombardia n. 88/2015/PAR; SRC Emilia – Romagna n. 19/2015/PAR; SRC Abruzzo n. 80/2016/PAR), tutte in senso negativo, ossia, contrario all’aumento del compenso, anche di fronte a un mutato quadro organizzativo della società.

     Fatte queste debite premesse, la pronuncia in esame afferma conclusivamente che: “Considerato, pertanto, che il diritto al compenso dell’organo amministrativo risulta un diritto geneticamente limitato, non si pone nemmeno un problema di bilanciamento tra principi o interessi costituzionali, in quanto il rapporto che lega la società al suo amministratore va ricondotto nell’ambito di un rapporto di tipo societario, che non è assimilabile né ad un contratto d’opera, né tanto meno ad un rapporto di tipo subordinato o parasubordinato. Per tali compensi non può quindi trovare applicazione il disposto dell’art. 36, con conseguente disponibilità e rinunci abilità del compenso e piena legittimità di ogni previsione statutaria restrittiva. In conclusione, la tassatività del D.L. sulla Spending review vieta un incremento dei compensi anche in caso di aumentata complessità della gestione societaria, evenienza che si verifica, peraltro, soltanto nel caso di modifica dell’oggetto sociale statutariamente intervenuta successivamente all’accettazione dell’incarico da parte dell’amministratore designato e che non può trovare equivalenti nello svolgimento di attività già originariamente previste in Statuto, ma precedentemente di fatto non esercitate”.

     Ciò è stato efficacemente definito il “congelamento” dei compensi degli amministratori.

6. Profili di responsabilità erariale. Giurisprudenza.

Sotto la vigenza del regime transitorio si è sviluppata anche la giurisprudenza chiamata a pronunciarsi sui vari aspetti e punti critici della complessa disciplina finora analizzata.

Per quanto possa apparire intuitivo che il punto di riferimento della magmatica materia è l’attività della Corte dei conti, nelle sue varie sezioni regionali di controllo, alcuni casi hanno dimostrato che il riparto di giurisdizione non è, in realtà, scontato, potendo ben pronunciarsi anche il giudice ordinario (tanto di primo grado, quanto di Cassazione), così come è parso altrettanto evidente che, sottese alle varie pronunce, sono sia la responsabilità della società partecipata, che abbia disposto un compenso erroneamente calcolato o non adeguatamente motivato nel merito, sia la responsabilità del singolo percettore del trattamento economico oggetto del giudizio ([29]).

     Molteplici, dunque, gli spunti per una rassegna delle pronunce più rilevanti, che, per facilità di lettura, vengono qui presentate in ordine cronologico.

     Si è parlato poc’anzi, a proposito della non facile applicazione dell’art. 4, comma 4 D.L. n. 95/2012, come modificato dal TUSP, della possibilità che il riferimento all’annualità di bilancio 2013 non fosse indicativa, o per l’esiguità del compenso corrisposto all’amministratore o per la gratuità dell’incarico da quest’ultimo svolto: la Corte dei conti, Sez. Giurisdizionale per la Regione Abruzzo, Sentenza n. 38 del 5 aprile 2017, tornata sul concetto di “incarico gratuito”, ha accertato un caso di responsabilità per l’erogazione di compensi in violazione del principio di gratuità ([30]).

La Corte, partendo da una triplice premessa (ossia: 1) considerata la natura di società in house, è pacifica la giurisdizione contabile sulla responsabilità degli organi sociali; 2) il caso attiene alla speciale normativa di contabilità pubblica che vieta la remunerazione degli incarichi conferiti ad amministratori pubblici in società partecipate; 3) essendo il convenuto, al contempo, sindaco (comunale) e amministratore delegato della società, sussiste un “rapporto di servizio” con l’amministrazione pubblica da solo sufficiente a radicare la giurisdizione amministrativo-contabile), osserva che la L. n. 296/2006 ha previsto che “l’assunzione, da parte dell’amministratore di un ente locale, della carica di componente degli organi di amministrazione di società partecipate dallo stesso ente non dà titolo alla corresponsione di alcun emolumento a carico della società” (art. 1, comma 718). Tale disposizione, infatti, mira, da un lato, a conseguire un risparmio di spesa, in relazione all’elevato numero delle partecipazioni detenute da enti locali e dell’ammontare dei compensi erogati ai relativi esponenti, già remunerati come amministratori pubblici; dall’altro, si prefigge di garantire che gli esponenti societari da retribuire siano nominati in virtù di una scelta tecnica, anziché politica.

      Nel caso di specie, la condotta del Sindaco/amministratore societario presenta un innegabile profilo di colpa grave, avendo egli continuato a percepire il compenso anche dopo aver avuto contezza del motivato parere contrario espresso in merito dalla Regione. Sussistendo, quindi, sia il rapporto di servizio, che la violazione di legge e il pregiudizio per le finanze pubbliche, la Corte ha condannato l’amministratore locale alla restituzione, in favore della società, degli emolumenti indebitamente percepiti.

     Sempre sul problematico riferimento contabile all’anno 2013, dovuto all’esiguità dei compensi all’epoca corrisposti o all’inesistenza di costi sostenuti (è il caso della società che si è costituita successivamente), si registra un contrasto tra le Sezioni regionali della Corte dei conti. Infatti, mentre la Sezione di controllo del Friuli Venezia Giulia (Deliberazione n. 15/2020/PAR), peraltro citata in precedenza, legittima un’interpretazione flessibile dell’art. 4, comma 4 D.L. n. 95/2012, in nome di canoni di ragionevolezza e di efficacia, allo scopo di reperire migliori professionalità al servizio della società partecipata, sempre però in un’ottica di economicità e di auto – contenimento della spesa, la Sezione di controllo della Sardegna (Parere n. 124/2022) è di tutt’altro avviso, in quanto ritiene che tale criticità applicativa possa essere risolta solo dal Legislatore, con l’emanazione dell’atteso Regolamento (“decreto fasce”), ex art. 11, comma 6, D.Lgs. n. 175/2016.

L’attività interpretativa del giudice contabile, infatti, non si limiterebbe a colmare una lacuna, ma finirebbe, in ogni caso, per sostituire o privare di effetti una norma esistente nell’ordinamento, certo non destinata a essere “ultravigente”, divenuta, nel frattempo, inadeguata, ma comunque dotata di efficacia. Ciò, secondo il giudice contabile, comporterebbe ingiustificabili conseguenze “distorsive”, di esclusiva ascendenza giurisprudenziale.

Queste considerazioni, si badi, giungono dopo che l’Osservatorio sulla finanza e la contabilità degli Enti locali ha nettamente affermato, nell’Atto di indirizzo redatto all’esito della seduta del 25 giugno 2021 (anch’esso poc’anzi citato), la legittimità dello scostamento dal dato contabile del 2013 “in presenza di motivate e comprovate esigenze connesse ai principi di ragionevolezza e buon andamento”, da parte dell’amministrazione controllante che resta comunque entro il tetto di spesa, “secondo un criterio di stretta necessità”. La sezione sarda, posta l’ineludibilità del limite previsto dell’art. 4, comma 4 del D.L. n. 95/2012, ammette un’unica deroga: se nell’anno 2013 non è stato sostenuto alcun costo, occorre che la società rinvenga, a ritroso, l’onere sostenuto nell’ultimo esercizio nel quale risulti presente un esborso a tale titolo, con l’indefettibile vincolo della “stretta necessarietà”.

Essa, infine, sottolinea che l’art. 4, comma 4 D.L. n. 95/2012 non ammette interpretazioni flessibili nemmeno in caso di società in house che abbia recentemente aumentato le proprie competenze e precisa che anche Corte dei Conti Sez. controllo Lombardia 88/2015/PAR e Sez. controllo Basilicata 10/2018/PAR sono giunte alle medesime conclusioni ([31]).

     In merito alle altre componenti del compenso, (oltre alla parte fissa), con la sentenza n. 625/2019, la Corte dei conti – Sez. Contr. Puglia, nell’ambito dell’interpretazione dell’art. 4, comma 4 del D.L. n. 95/2012, ha condannato l’imputato per aver ricevuto un compenso superiore al limite ivi previsto, ma lo ha assolto dall’aver ricevuto un compenso variabile, sempre superiore al limite indicato, in quanto l’indennità di risultato è espressamente esclusa dall’applicazione della norma citata.

     Anche il Giudice ordinario ha avuto modo di affrontare, con esiti notevoli, la questione dei compensi erogati agli amministratori delle società partecipate: il Tribunale di Bologna – Sezione specializzata in materia di imprese – con la Sentenza n. 1359 del 28.05.2012 ha affermato che per “costo complessivamente sostenuto dalla società nell’esercizio 2013 debba intendersi quell’importo effettivamente erogato agli amministratori” e che, pertanto, “il limite fissato dalla norma vada calcolato su tale importo”, di modo che “facendo applicazione dei principi e dei parametri individuati, tale soglia si applica non solo alla parte fissa del compenso, ma anche a quella variabile dello stesso”. Ciò che conta è, pertanto, il soggetto che ha materialmente sostenuto il costo, ossia, la società, mentre, ai soli fini del calcolo del limite di legge (e non della corresponsione), rileva il profilo del soggetto che intascherà il compenso, ossia l’amministratore: tale impostazione è perfettamente in linea con il sistema della finanza pubblica, in quanto il soggetto tenuto a rispettare i limiti di legge è quello che sostiene i costi.

     In termini generali, rispetto a una ipotesi che può frequentemente presentarsi nella prassi amministrativa, la Relazione “Il processo di razionalizzazione delle partecipazioni societarie detenute dai ministeri e dagli altri enti pubblici soggetti a controllo delle sezioni riunite della Corte dei conti” (D.Lgs. n. 175/2016), predisposta dalla Corte dei conti – Sezioni Riunite, in sede di controllo – Roma, novembre 2020 – ha lasciato intendere che, in caso di fusione di due società, il compenso dell’amministratore della società risultante dalla fusione – che ha reso più complessa la struttura sociale -, può essere superiore al minimo edittale, purché resti in linea con quelli stabiliti per cariche di pari livello in società in house di altri ministeri, di complessità analoga o inferiore.

   Anche la Corte di Cassazione ha avuto modo di pronunciarsi, a Sezioni Unite, sul danno erariale che può essere subito da una società in house, per la non corretta gestione dei compensi spettanti ad amministratori e dipendenti di essa.

    Con l’Ordinanza n. 26738/2021, si è affermato, infatti, che la configurabilità di una società a partecipazione pubblica come società in house giustifica l’assimilazione a un’articolazione organizzativa interna dell’ente pubblico titolare della partecipazione sociale; tale impostazione implica il rapporto di servizio tra ente pubblico e amministratori e dipendenti della società, col superamento della distinzione tra le rispettive sfere giuridiche e patrimoniali. Ciò consente di qualificare come danno erariale, arrecato direttamente al socio pubblico, ogni forma di pregiudizio al patrimonio, derivante da mala gestio degli amministratori o dei dipendenti; a tali società non sono dunque applicabili i principi (normalmente riferiti anche alle società a partecipazione pubblica), della distinzione tra personalità giuridica della società e personalità giuridica dei singoli soci, nonché della piena autonomia patrimoniale della prima rispetto ai secondi.

     Tale conclusione è in linea con l’art. 12, comma 2, D.Lgs. n. 175/2016, il quale, facendo proprio, anche sotto questo aspetto, l’orientamento della giurisprudenza di legittimità, si limita a includere, nella nozione di danno erariale, anche il pregiudizio arrecato al valore della partecipazione sociale dell’ente pubblico dalla condotta dei suoi rappresentanti o, comunque, dei soggetti titolari del potere decisionale che, incidendo direttamente sul patrimonio del socio pubblico, costituisce un danno distinto ed ulteriore rispetto a quello subito dal patrimonio della società per effetto della cattiva gestione degli amministratori.

    Tali considerazioni, in tema di compensi, possono guidare l’ente pubblico nella comparazione tra performance dell’amministratore, (in rapporto agli effettivi risultati conseguiti all’esito della gestione), e sue pretese economiche, legittimando un approccio pragmatico e rigoroso, che riconosce meriti e demeriti caso per caso, adottando, di volta in volta, le migliori soluzioni a beneficio del buon andamento amministrativo.

     Rispetto al superamento del “limite dell’80% dei compensi degli amministratori riferiti all’anno 2013”, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Lombardia, Deliberazione n. 99/2022/VSG del 13 giugno 2022, ha avuto modo di procedere a una dirimente precisazione: il superamento di tale limite è fonte di danno erariale.

La Sezione, infatti, aveva chiesto alla Provincia di delineare il perimetro delle società a controllo pubblico diretto e indiretto, onde verificare il rispetto del limite posto ai compensi dall’art. 11, comma 6 e comma 7 D. Lgs. n. 175/2016. Ricevuti i prospetti, è emerso con evidenza il superamento della quota dell’80% rispetto ai compensi indicati nei piani di razionalizzazione per gli anni 2017, 2018 e 2019. Il Collegio ha ritenuto che tale profilo fosse sottoposto alla valutazione della Procura contabile, con riferimento all’art. 4, comma 12, D.L. n. 95/2012, che prevede la vigilanza delle amministrazioni sul rispetto dei vincoli imposto dalla legge: in caso di violazione di tali vincoli, gli amministratori esecutivi e i dirigenti responsabili della società rispondono, a titolo di danno erariale, per le retribuzioni ed i compensi erogati in virtù dei contratti stipulati.

     La rassegna giurisprudenziale presentata consente di affermare che, per un ente pubblico che controlla, totalmente o parzialmente, una società partecipata, gli elementi ai quali prestare particolare attenzione nella politica retributiva degli amministratori e delle altre figure operative nelle medesime società, allo scopo di non incorrere nella responsabilità erariale, concernono principalmente due aspetti: in primis,la problematica applicazione dell’art. 4, comma 4 D.L. n. 95/2012, rispetto alla quale, supponendo corretto l’agire amministrativo, molto – come visto –, dipende dalla propensione, o meno, del giudice contabile competente per territorio, ad applicare in modo flessibile il limite in esso contenuto e, in secondo luogo, l’adeguata motivazione che ha indotto l’ente pubblico a corrispondere un certo compenso, la cui giustificazione sarà particolarmente impegnativa laddove i precedenti storici risultino assenti o poco indicativi.

7. Conclusioni.

Il presente contributo ha inteso porre l’attenzione, conclusivamente, sul tema dell’efficiente gestione e della governance delle partecipazioni pubbliche, oggetto di specifica disciplina nel D.Lgs. n. 175/2016, nel cui contesto si richiama anche la recente modifica all’art. 5 del corpus normativo del TUSP, disposta dall’art. 11 della Legge 5 agosto 2022 n. 118, la quale ha assegnato nuove funzioni alla Corte dei conti, proprio in tale settore.

Il perimetro, oggetto di ampio approfondimento da parte della Corte dei conti, è stato di recente esaminato dalle Sezioni riunite in sede di controllo nella recente Deliberazione n. 16/SSRR/QMIG/2022, che ne ha individuato la ratio nell’esigenza di “sottoporre a scrutinio i presupposti giuridici ed economici della scelta dell’Amministrazione, prima che la stessa venga attuata mediante gli strumenti del diritto privato; ciò in ragione delle rilevanti conseguenze che la nascita di un nuovo soggetto societario o l’intervento pubblico in una realtà già esistente determina sotto molteplici profili», definendo la nuova funzione quale una «peculiare attività di controllo di cui il legislatore individua i tempi, i parametri di riferimento e gli esiti”.

Quanto esposto evidenzia, inoltre (e inequivocabilmente) l’attualità e la particolare complessità di una materia che, in attesa di una riforma organica, avvolge differenti profili disciplinari in un quadro regolatorio di non sempre agevole fruizione per l’interprete, fermo restando il principio che, il ricorso allo strumento societario da parte della Pubblica Amministrazione, sia che si tratti di costituzione di un organismo, sia nel caso di acquisizione di partecipazioni in organismi già esistenti, deve ritenersi fortemente circoscritto a esigenze eccezionali e a preminenti ragioni di interesse pubblico, nel quadro di un rapporto di indispensabilità o insostituibilità tra la partecipazione societaria dell’ente e la sua finalità istituzionale.

Roma, 22 marzo 2023

Prof. Avv. Andrea Altieri                                                             Avv. Simonetta Pozio


* Andrea Altieri, Avvocato, Docente di diritto dei contratti e dei servizi pubblici presso l’Università degli Studi di Cassino e del Lazio Meridionale, Direttore Scientifico del Master in Anticorruzione e appalti pubblici presso la Università degli Studi “Link Campus” di Roma.

* Simonetta Pozio, Avvocato, esperta in società a partecipazione pubblica e servizi pubblici, Docente del Master in Anticorruzione e appalti pubblici presso la Università degli Studi “Link Campus” di Roma.

[1] Si consideri che la prima legge italiana varata in materia si deve a Giovanni Giolitti (allora Ministro dell’Interno nel governo Zanardelli): si tratta della Legge n. 103/1903, la quale, già all’epoca, si poneva il basilare problema del controllo di gestione.

[2] Corte dei conti, Sez. Regionale di controllo per le Marche, Deliberazione 115/2022/PAR.

[3] Per completezza, giova rammentare che, ridefinito il ruolo dello Stato nell’economia, con le privatizzazioni degli anni ’90 del secolo scorso, e compreso che le partecipate non rappresenta(va)no solo l’humus ideale per clientele politiche e aumentato gettito dei bilanci comunali, ma costituivano soprattutto una preziosa occasione per l’apertura e lo sviluppo di nuove prospettive sociali, con la Legge n. 142/1990 si è registrata la vera svolta: lo Stato ha assunto le vesti di regolatore dei processi economici, tramite interventi volti, da a un lato, al contenimento della spesa pubblica e, dall’altro, a una maggior efficienza nell’erogazione delle prestazioni dovute ai cittadini, mantenendo come costante punto di riferimento le dinamiche dell’economia di mercato. Successivamente, il D.Lgs. n. 267/2000 (Testo Unico Enti Locali), ha definitivamente sancito “l’autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa” di Comuni e Province (forme di gestione agli artt. 112 e 113 TUEL); il c.d. “Decreto Bersani” (D.L. n. 223/2006) ha cercato di prevenire distorsioni della concorrenza e del mercato; la Finanziaria per il 2008 si è ulteriormente prefissata, (senza peraltro riuscirvi), di “evitare forme di abuso che sottraggono l’agire amministrativo ai canoni della trasparenza e del controllo da parte degli enti pubblici e della stessa opinione pubblica”, ragion per cui si è proceduto in seguito alla dismissione di varie società partecipate; infine, con la Legge di Stabilità 2015 sono stati definiti i criteri per la razionalizzazione della gestione delle partecipate, sempre all’insegna di trasparenza ed efficienza.   

[4] A. Altieri, “I servizi pubblici”, in “Manuale di diritto amministrativo”, Milano, Giuffrè, 2012, di A. Altieri, M. Mirabella, P.M. Zerman.

[5] Con riferimento al percorso da seguire per l’individuazione dei migliori profili professionali da selezionare nella composizione degli organi di amministrazione e di controllo, è appena il caso di precisare che le disposizioni di cui al D.Lgs. n. 33/2013, successivamente modificato dal D.Lgs. n. 97/2016, hanno generato un forte impulso alla costruzione di una P.A. sempre più orientata al rispetto dei principi di pubblicità e di trasparenza, a loro volta espressione dell’art. 97 Cost., che stabilisce legalità, imparzialità e buon andamento alla base dell’azione amministrativa.

[6] La definitiva emanazione del “decreto fasce”, nonostante sembrasse imminente a giugno – luglio 2022, è incappata nelle tensioni politiche che hanno visto sfiduciare il Governo proprio nella fase di avvio dell’iter conclusivo per l’approvazione.

[7] Ovvero: art. 3, comma 12, L. 27 dicembre 2007, n. 244; art. 6, comma 6, D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla L. 30 luglio 2010, n. 122.

[8] M. Menicucci, Il rapporto di lavoro nelle società controllate. Problematiche passate e presenti, prospettive future”, in Riv. “Il lavoro nella giurisprudenza”, 8 – 9/2017, pp. 757 – 770, Wolters Kluwer, IPSOA.

[9] In ordine al giudice competente a decidere una controversia avente ad oggetto l’impugnazione in s.g. del provvedimento con il quale il Direttore generale di una società a controllo pubblico, ha nominato i componenti dell’organismo di vigilanza, cfr., da ultimo, T.A.R. Campania – Salerno, Sez. I, sentenza 10 settembre 2022, n. 2345.

[10] A. Intermaggio, Legge finanziaria e compenso degli amministratori delle società in mano pubblica”, in Rivista di Diritto dell’Economia dei Trasporti e dell’Ambiente, Vol. V/2007.

[11] Sempre rispetto alle società partecipate anche indirettamente, dagli enti locali, la norma in parola ha stabilito il numero di massimo di componenti del consiglio di amministrazione: tre o cinque, a seconda dell’entità del capitale sociale, fermo restando che, gli enti pubblici che lo avessero desiderato, avrebbero potuto optare per un numero inferiore o per l’amministratore unico.

[12] L’art. 12 della L. n. 133/2008 ha stabilito, infatti, che il compenso attribuito al Presidente del consiglio d’amministrazione sarebbe sceso dall’80% al 70% dell’indennità spettante al sindaco, mentre il compenso dei componenti del consiglio d’amministrazione sarebbe sceso dal 70% al 60% dell’indennità spettante al presidente della provincia. Per le indennità di risultato, divieto di superare il doppio del compenso onnicomprensivo testé determinato.

[13] L. Fiorentino, Oltre la straordinarietà – Il decreto “spending review”, in Giornale di diritto amministrativo 12/2012, pp. 1161 – 1163.

[14] Il Comunicato Stampa del MEF n. 81 del 28.03.2014, in merito al D.M. n. 166/2013 precisa che i compensi così determinati includono qualsiasi componente retributiva, inclusi benefit di tipo non monetario e che il limite indicato si applica all’amministratore delegato. Qualora, nel consiglio d’amministrazione, sia nominato anche un presidente con deleghe che accompagnano quelle già conferite all’amministratore delegato, il compenso del presidente può giungere, al massimo, al 30% di quello deliberato per l’amministratore delegato. 

[15] Cfr. Senato della Repubblica – Legislatura 17° – Dossier n. 240 – 10 – Vol. II.

[16] Cfr. Consiglio Regionale del Lazio – Servizio giuridico istituzionale – Area Consulenza Giuridica – Schede di lettura delle principali disposizioni di interesse regionale contenute nella L. 28 dicembre 2015, n. 208 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – (Legge di Stabilità 2016), p. 54.

[17] In precedenza, come si ricorderà, la classificazione delle società partecipate nelle cinque fasce era prevista, dalla L. n. 208/2015 (Legge di Stabilità 2016), entro il 30 aprile 2016, ma essendo stato il D.Lgs. 175/2016 approvato in via definitiva il 10 agosto 2013 ed entrato in vigore, negli aspetti fondanti, il 23 settembre 2016, è chiaro che l’originaria tempistica non è stata rispettata. Per ulteriori delucidazioni sulla timeline dell’entrata in vigore del TUSP, v. La nuova disciplina delle società partecipate delle Pubbliche Amministrazioni – D. Lgs. 19 agosto 2016, n. 175 – Istruzioni tecniche, linee guida, note e modulistica, I Quaderni dell’ANCI, 3 Settembre 2016. 

[18] R. Camporesi, I compensi degli amministratori (organo di controllo, dirigenti e dipendenti) di società pubbliche: il Governo Draghi avvia l’iter finale per l’approvazione del Regolamento, in www.dirittodeiservizipubblici.it (14 giugno 2022).

[19] Questa parte della trattazione ha costantemente tenuto presente l’“Atto di indirizzo ex articolo 154, comma 2, del Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali, approvato con Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, sui compensi degli amministratori delle Società a controllo pubblico di cui all’articolo 11, comma 7, del Testo Unico in materia di Società a Partecipazione Pubblica approvato con Decreto Legislativo 19 agosto 2016, n. 175”, reso dall’Osservatorio sulla Finanza e Contabilità degli Enti Locali, all’esito della seduta del 25 giugno 2021.

[20] Si consideri che tale soglia massima, imposta dall’art. 11, comma 7 TUSP, è, secondo il Giudice contabile: “Quantificazione coerente con quanto disposto dall’art. 13, comma 2, lett. a) D.L. 66/2014 (il quale, nel modificare l’art. 1, comma 471 della L. 147/2013 che, a sua vola, rinvia all’art. 23 – ter del D.L. 201/2011, ha statuito che il trattamento economico del Primo Presidente della Corte di Cassazione rappresenta il parametro massimo da applicare “a chiunque riceva a carico delle finanze pubbliche retribuzioni o emolumenti comunque denominati in ragione di rapporti di lavoro subordinato o autonomo intercorrenti” con le pubbliche amministrazioni e che dovrà essere effettuata “tenuto conto anche dei compensi corrisposti da altre Pubbliche Amministrazioni o da altre società a controllo pubblico” (art. 11, comma 7, TUSP). Ciò in quanto, sempre secondo il Giudice contabile, “prima del 2013 si era già prodotta una copiosa e stratificata produzione normativa diretta al contenimento dei compensi degli amministratori delle società a mano pubblica (v. l’art. 1, comma 725 della L. 296/2006 per i compensi ai singoli componenti, l’art. 6, comma 6 del D.L. 78/2010 a cui è seguito l’art. 4, comma 4 del D.L. 95/2012 come modificato, in particolare, dall’art. 16 del D.L. 90/2014”. Ai fini che qui interessano, si tratta di precisazioni dirimenti e dunque fondamentali.

[21] Si pensi, ad esempio, a risalenti impostazioni delle Sezioni di Controllo della Corte dei Conti dalle quali emergevano specifici principi, destinati a costituire regole concretamente applicate: effettuare il limite dei compensi su ogni singola società, ritenere il compenso onnicomprensivo (anche di incarichi speciali, diversamente da quanto affermato dalla giurisprudenza commerciale in merito all’art. 2389 cod. civ.), mantenere un’indennità di risultato solo nel caso di produzione di utili e, comunque, in misura non superiore al doppio del compenso onnicomprensivo.

[22] R. Camporesi, cit.

[23]     Il testo inizia elencando le disposizioni considerate in fase di redazione, (in aggiunta ai principi contenuti nell’art. 11, comma 6 TUSP), tra le quali spiccano l’art. 23 bis, D.L. 6 novembre 2011, convertito, con modifiche, dalla L. 22 dicembre 2011, n. 124 (che si sovrappone parzialmente con l’art. 11, co. 6 TUSP, in quanto contiene criteri per la determinazione dei compensi e per l’informazione societaria in chiave di trasparenza amministrativa) e l’art. 38 del D.Lgs. n. 50/2016, c.d. Codice dei Contratti, che qualifica le stazioni appaltanti e le centrali di committenza.

Richiama inoltre i principi operativi della miglior prassi, secondo la quale: a) la remunerazione degli amministratori e dei componenti degli organi di controllo è commisurata all’impegno richiesto, alla rilevanza del ruolo ricoperto, nonché alle caratteristiche dimensionali e settoriali dell’impresa; b) il compenso di amministratori esecutivi, dirigenti e dipendenti deve essere definito in modo da allineare i loro interessi con l’ulteriore obiettivo della creazione di valore per i soci; c) la remunerazione deve infine essere coerente con la struttura organizzativa e con il ruolo e le funzioni definite all’interno dell’azienda per ciascuna figura considerata. Tali manifestazioni di intenti hanno provocato, in alcuni commentatori, una certa amara ironia, considerando che, per anni, il criterio fondamentale in materia di emolumenti dei professionisti ingaggiati dalle società a partecipazione pubblica è stato quello del c.d. “taglio lineare”, ossia, il limite insuperabile del costo sostenuto nel 2013, ridotto all’80%.

Seguono poi cinque articoli, il cui contenuto si sintetizza per comodità espositiva:

  • ARTICOLO 1: definisce l’ambito soggettivo di applicazione, ossia, tutte le società a controllo pubblico, a eccezione di quelle quotate (e delle loro controllate). Tale riferimento fornisce lo spunto per una doppia precisazione: a) come noto, la società a controllo pubblico prevista dal D.Lgs. n. 175/2016 costituisce un tertium genus fra controllo ex art. 2359 Cod. Civ. e “controllo analogo congiunto”, oggetto di numerosi interventi della dottrina e della giurisprudenza; b) il regolamento prevede, che “Nelle società a partecipazione pubblica, ma non a controllo pubblico, l’amministrazione pubblica che sia titolare di una partecipazione pubblica superiore al 10 per cento del capitale propone agli organi societari l’introduzione di misura analoghe a quelle di cui ai commi 6 e 10”. Dunque, in questi casi, l’ente pubblico che detenga una quota societaria superiore al 10% deve impegnarsi allo scopo di far applicare il regolamento, ma, pare, più che altro in termini di “moral suasion”, in quanto, in caso di inosservanza di tale regola, non sono previste sanzioni a carico dell’ente pubblico inadempiente; tuttavia, secondo l’interpretazione più prudente, potrebbe essere configurabile una inadempienza colposa del socio pubblico, ai sensi dell’art. 147 quater, D. Lgs. n. 267/2000 (TUEL);
  • ARTICOLO 2: tramite l’apposita tabella n. 1, definisce le fasce entro le quali devono essere classificate le società a controllo pubblico. Si tratta di cinque classi distinte in base a tre indicatori: valore della produzione, totale dell’attivo patrimoniale e fondi gestiti per conto terzi e, infine, numero dei dipendenti (in unità). Ogni società a controllo pubblico deve avere almeno due requisiti per individuare la propria classe di appartenenza. Viene dunque istituito un nesso di causa / effetto tra patrimonio e compenso: a un maggior patrimonio netto deve corrispondere un maggior compenso, almeno per le maggiori responsabilità che ciò potrebbe comportare;
  • ARTICOLO 3: è il punto cruciale della disciplina poiché prevede, nella tabella n. 2, articolata in cinque fasce, i limiti massimi nei trattamenti economici. L’amministratore unico, che detiene sia poteri di gestione che di rappresentanza (amministratore executive, come lo definisce R. Camporesi) – nella cui fascia di trattamento economico confluiscono anche i profili dell’amministratore delegato, dei dirigenti e dei dipendenti –, percepisce un importo lordo che, in ogni caso, non può superare il tetto massimo di € 240.000. Per gli amministratori (unici o delegati), una quota variabile del compenso – non inferiore al 30% della parte fissa – deve essere commisurata al raggiungimento di specifici “obiettivi di performance”, come miglioramento del risultato operativo, efficientamento della struttura organizzativa, riduzione dei costi di struttura. Pertanto, gli amministratori devono essere obbligatoriamente remunerati in rapporto ai risultati effettivamente raggiunti. La parte variabile della remunerazione è quindi assimilata a un “premio di risultato” che deve essere collegato anche ai benefici fatti conseguire effettivamente ai soci, sotto forma di creazione di maggior valore a vantaggio della propria partecipata e può essere corrisposta solo in presenza di un margine operativo lordo positivo, ossia se la società realizza profitti positivi nella gestione ordinaria. Qualora, in concreto, il consiglio di amministrazione della società preveda un presidente diverso dall’A.D., il relativo trattamento economico annuo non potrà essere superiore al 30% del compenso massimo previsto per l’A.D. della rispettiva fascia di appartenenza e i compensi di presidente e amministratore delegato non potranno cumularsi in capo alla stessa persona fisica. Analogamente, il divieto di cumulo vige nel caso in cui uno stesso soggetto abbia un rapporto di lavoro con la società partecipata e, al contempo, sia componente dell’organo di amministrazione (il TUSP, all’art. 11, comma 12, al riguardo precisa che tali soggetti sono collocati in aspettativa non retribuita, con sospensione dalla previdenza e dall’assistenza, salvo che rinuncino ai compensi previsti per l’incarico di amministratore). A differenza di quanto previsto dal Codice Civile, vige il divieto di cumulo tra compenso di amministratore executive e amministratore no executive: pertanto, ai sensi dell’art. 2389 co. 1 Cod. Civ., i compensi assembleari spettano agli amministratori no executive. I compensi previsti dall’art. 2389, comma 3, C.C., spettano, invece, agli amministratori executive.

È indispensabile chiarire che i limiti massimi degli amministratori no executive, nonché dei componenti dell’organo di controllo, sono stabiliti dalla tabella n. 3 del regolamento e sono di gran lunga inferiore a quelli della tabella 2, in quanto, soprattutto in riferimento all’organo di controllo, sono stati ridotti rispetto a quelli contenuti nel D.M. 140/2012. Tuttavia, considerata l’abrogazione delle tariffe professionali, per i componenti dei collegi sindacali (Presidente: Min. € 12.000 – Max € 30.000; Componente effettivo: Min. € 8.000 – Max. € 20.000), il compenso è liberamente concordabile tra le parti, sebbene un ancoraggio ai parametri del D.M. 142/2012 potrebbe risultare utile in fase di determinazione dell’importo. Necessario precisare che la carica di vicepresidente, essendo funzione vicaria, non dà luogo a riconoscimento di compenso e che sono vietati gettoni di presenza (anche deliberati successivamente) e trattamenti di fine mandato (regola che vale anche per i dirigenti, rispetto ad indennità ulteriori, ex art. 2125 Cod. Civ.). I trattamenti economici corrisposti a dirigenti e dipendenti devono, ovviamente, attestarsi entro i limiti previsti dal regolamento e alla società è riconosciuta discrezionalità nella determinazione dei relativi importi. In particolare, il comma 11 chiarisce che: “Le società, nell’ambito dell’autonomia gestionale, e nell’ottica di garantire un’adeguata e coerente politica di remunerazione, determinano i trattamenti economici da corrispondere agli amministratori, ai dirigenti e ai dipendenti, secondo principi oggettivi e trasparenti, tenendo conto dell’ampiezza delle deleghe effettivamente attribuite, della posizione aziendale ricoperta e dei connessi profili di responsabilità gestionale – organizzativa nonché in considerazione del contributo effettivamente apportato all’interno dell’organizzazione, pesando ciascun ruolo e graduando il connesso livello di remunerazione, in funzione delle competenze espresse nel concreto assolvimento dei relativi compiti”.

  • ARTICOLO 4: disciplina dettagliatamente l’attività di monitoraggio e verifica della determinazione dei trattamenti economici, coinvolgendo sia l’organo amministrativo che quello di controllo. L’organo amministrativo deve verificare il rispetto dei tetti massimi e, sentito l’organo di controllo, deve, a tal fine, redigere una Relazione (che si aggiunge alla relazione sul governo societario), nella quale illustra il possesso degli indicatori dimensionali, dei requisiti previsti dall’art. 2, (per l’individuazione della fascia di appartenenza), le finalità perseguite con la politica retributiva adottata, i principi sui quali essa si fonda, unitamente a una mappatura dell’organigramma societario (contenente le posizioni apicali, i criteri usati per la valutazione di ciascun ruolo e i relativi livelli retributivi);
  • ARTICOLO 5: dispone che il regolamento si applicherà ai contratti stipulati e agli atti emanati successivamente alla data della sua pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.

[24] Vedi Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili – Milano -Commissione Principi Contabili – Scuola di Alta Formazione Luigi Martino, Il rischio di continuità aziendale nel bilancio IAS e in quello OIC – Quaderno n. 47, a cura di G. Matranga, p. 9.

[25] Ibidem.

[26] Ibidem, p. 10.

[27] R. Marcello, La continuità aziendale nella crisi d’impresa – Fondazione Nazionale Commercialisti, Documento del 15 ottobre 2015.

[28] Ibidem, p. 3.

[29] A. Altieri, La responsabilità amministrativa per danno erariale, Milano, Giuffrè, 2012.

[30] Era infatti accaduto che la Procura Regionale aveva convenuto in giudizio il sindaco di un comune, che aveva percepito un compenso per l’incarico di amministratore delegato presso una società in house del comune, in violazione dell’art. 1, comma 718, L. n. 296/2006. Tale compenso era stato intascato dal convenuto DOPO che la Regione aveva rilasciato un parere negativo sulla legittimità dell’erogazione. Il sindaco eccepiva l’inapplicabilità della normativa sulla gratuità delle cariche, ritenendo che, trattandosi di un incarico gestionale presso una società sottoposta a controllo analogo del comune, sussisteva il diritto al compenso da lavoro dipendente e che, in ogni caso, la responsabilità doveva essere attribuita esclusivamente all’assemblea dei soci, che aveva conferito l’incarico.

[31] Nel caso di specie, il sindaco di un comune aveva chiesto un parere in merito alla disciplina applicabile ai compensi degli amministratori di una società a totale partecipazione pubblica e alla corretta interpretazione degli articoli 11, commi 6 e 7 TUSP, e 4, comma 4, D.L. n. 95/2012. Il quesito era duplice: 1) se, in materia di compensi agli amministratori delle società pubbliche il limite dell’80% del costo sostenuto nel 2013 possa non trovare applicazione laddove non vi fosse una spesa sostenuta quell’anno; 2) se, presente un costo esiguo per l’anno 2013, si possa derogare a tale limite.

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